PPP项目运作模式培训教材

（一）项目识别阶段
01项目发起
政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。 政府发起
财政部门（PPP中心）负责向交通、住建、环保、能源、教育项目、
文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主
济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资
社会资本发起
（二）准备阶段
02实施方案编制
（5）合同体系
合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服 应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。 （6）监管架构
监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机 政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权;监管方式主要包括履约管理 众监督等。 （7）采购方式选择
社会资本应以项目建议书的方式向PPP中心推荐潜在政府和社会资本
（一）项目识别阶段
02项目筛选
财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财
的规定：PPP模式适用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵
高的基础设施及公共服务类项目。
政府从新建、改建项目或存量公共资产中筛选、排序、确定备选项目。 财政部门应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。
率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条
确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘 不得少于5个工作日。
和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本
公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构 签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。
实施方案 实施方案 编制 编制
实 实施方 审核
（二）准备阶段
01管理架构组建
项目组织实施通常会建立项目领导小组和工作小组，领导小组负责重
政府高层沟通、总体工作的指导、总体工作的指导等，项目小组负责项 开展，以PPP咨询服务机构为主要组成。
项目实施结构需要制定工作计划，包含工作阶段、具体工作内容、实
多
办好事
（一）项目识别阶段
• 物有所值评价与财政承受能力论证均是财政部门的重要
适不适 合搞PPP？ 定性 备选项目 PPP物有所值评价 定量 不 可 行 传统模式 通过 可行 财政承受 能力评估 不 可 行
能不能 搞起PPP？
暂不开展或 其他模式
（一）项目识别阶段
定性评价和定量评价是物有所值评价的两种方法，现 开展定性评价，鼓励开展定量评价。
使用者付费 政府付费
政府方 付费
可
模式
按可用性付费 使用量付费 绩效付费
三种付费模式
项目公司 服务 付费
项目公司 服务 最终PPP合同体 系使用者
最终PPP合同体 系使用者
采取合作方式
特许经营
购买服务
特许
特点
具有明确的收费 基础，足以覆盖 投资成本
缺乏使用者付费基础， 主要依靠政府付费收 回投资成本
为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署
独行动更为有利的结果。
方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方
（一）基本概念
公私合作
特点
公私合作并形成伙伴关系，并存在一个共同的目标。企业是 利益的追求，而政府部门则是以此目标实现公共福利和利益的追
利益共享
政府不以分享利润（分红）为唯一目的，还需要对企业可能 制，即不允许企业在项目执行过程中形成超额利润（利益的可调 在这里除了指共享PPP的社会成果之外，也包括使作为参与者的 稳定的投资回报（利益的可调节性） 风险分担
中华人民共和国境内拟采用PPP模式实施的项目应至少在项目识别或准 物有所值定性评价，鼓励在项目全生命周期内开展物有所值定量评价。
定性评价
在项目识别或准备阶段开展，从采用PPP模式的可行性、合理性和可实 判断项目采用PPP模式与采用政府传统采购模式相比，能否优化风险分配 提高效率、促进创新和公平竞争、是否具有较强的可行性等。
一基本概念类型二ppp常见类型特许经营类模块式外包整体式外包转让经营转让外包类服务外建设经营转让其他dbdbmmomdbototpuotluotbotblotbootdbtodbfo完全私私有化类puoboo股权转其他社会资本方承担责任小政府承担责任大社会资本方承担责任逐渐增大政府承担责任逐渐变小11三ppp操作模式发改投资20142724号三种付费模式特点具有明确的收费基础足以覆盖投资成本缺乏使用者付费基础主要依靠政府付费收回投资成本收费不足需政府补贴部分资金或资源的项目采取合作方式特许经营购买服务特许经营购买服务模式使用者付费政府付费可行性缺口补助vgf项目公司最终ppp合同体系使用者付费政府方按可用性付费可行性缺口补贴服务使用量付费绩效付费项目公司政府方项目公司最终使用者付费服务付费服务最终ppp合同体系使用者12三ppp操作模式发改投资20142724号三种付费模式模式使用者付费政府付费可行性缺口补助vgf项目公司最终使用者付费政府方按可用性付费可行性缺口补贴服务使用量付费绩效付费项目公司政府方项目公司最终使用者付费服务付费服务具体选择模式项目范围城市燃气供暖污水处理厂集污及排水管网地下综合管廊垃圾清运道路保洁医院学校养老服务设施轨道交通等委托经营btobtldbfo委托经营btobtldbfobotboo股权最终使用者二pppppp项目全流程分解项目全流程分解项目识别阶段准备阶段项目采购阶段项目执行阶段项目移交阶段ppp项目流程图项目发起项目筛选管理架构组建财政承受能力论证采购文件编制响应文件评审资格预审谈判与合同签署融资管理绩效监测与支付项目公司设立绩效评价移交准备性能测试物有所值评价实施方案审核中期评估资产交割ppp一项目识别阶段一项目识别阶段识别阶段是项目的起始阶段判断一个项目是否属于适用ppp模式的范围以及具体模式
邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否
资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门 社会资本合作中心)备案。 采购阶段的采购方式主要由所在地财政部门最终确定。
（三）项目采购阶段
02项目采购文件编制
项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知(包括密封、签署
求等)、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、
目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程
文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担
金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项
案及其他法律文本等。
（三）项目采购阶段
03响应文件评审
项目PPP运作需建立方案评审小组。评审小组由项目实施机构
专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成
采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采 构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。
（二）准备阶段
03实施方案审核
为提高工作效率，财政部门应当会同相关部门及外部专家建立PPP项目
项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的
项目实施方案进行评估，确保“物有所值”。评估通过的由项目实施机构报 通过的按照实施方案推进。
定量评价
在项目全生命周期内均可开展，其中在识别、准备、采购阶段可作为 用PPP模式或选择何种投标方案更能实现物有所值的重要决策依据，在项 后可作为绩效评价的重要组成部分。
（一）项目识别阶段
04财政承受能力论证
为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的
府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论
（一）基本概念
原则
（一）基本概念
意义
1、有利于加快转变政府
职能，实现政企分开、 政事分开。 国办发〔2015〕 42号文
2、有利于
入限制，
力和创造 3、有利于完善财政投 入和管理方式，提高 财政资金使用效益。
（一）基本概念
范围
《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》 （发改投资（2014）2724号 PPP 模式主要适用于政府负有提供责任 又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类 项目、城市轨道交通项目、医疗、旅游、教 育培训、健康养老等公共服务项目、水利、 资源环境和生态保护等项目。
定量评价：对PPP项目全生命周期内政府支出成本现值与政府比较值进 物有所值量值，判断PPP能否降低全生命周期成本。
PPP 值＜ PSC值
（一）项目识别阶段
• 物有所值评价（涵义） • 物有所值是PPP的核心价值观，也是政府采购的一个重
少花钱
物有所值-直译“钱花的值”， 简单理解就是少花钱、多办事， 办好事。
完成时间等内容。
（二）准备阶段
前期工作
1.项目内部调查
项目实施机构拟定调研提纲，应至少从法律和政策、经济和财务、 把握，主要包括政府项目的批文和授权书、国家、省和地方对项目的关于土 的优惠政策、特许经营和收费的相关规定等;社会经济发展现状及总体发展 的市政基础设施建设情况、建设规划、现有管理体制、现有收费情况及结算 目可行性研究报告、环境影响评价报告、初步设计、已形成的相关资产、配 况、项目用地的征地情况等。
（二）PPP常见类型
类型
模块式 外包
服务外 包 管理外 包
外包类
特许经营类
整体式 外包
DB DBMM O&M DBO
转让-经 营-转让
TOT PUOT LUOT
建设-经 营-转让
BOT BLOT BOOT
其他
DBTO DBFO
社会资本方承担责任小
政府承担责任大
社会资本方
政府承担
（三）PPP操作模式（发改投资【2014】2724号）
2/3评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中应至少
务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参
评审。
（三）项目采购阶段
04谈判与合同签署
项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会
与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同 前但己终止谈判的社会资本进行再次谈判。
付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例（10%）。
（一）识别阶段各环节的逻辑关系
项 发 起 筛 选 可行性研究报告
物有所值
目
识
初步实 初步实施方案
调整方案 细 化
政府财政承
别
未
项目实施机构报政府审核
编制最终实施方案
管理架构组建
（二）准备阶段
此阶段主要包含以下方面：
01
02
03
管理架构 组建
审核通过后，将项目纳入四川省财政厅综合信息平台，购买本项目的
大代表审批同意，并在编制中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算
（三）项目采购阶段
此阶段主要包含以下方面：
01
02
03
资格预审
采购文件 编制
响应文件 评审

（三）项目采购阶段
01资格预审
项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预
收费 贴部 项目
（三）PPP操作模式（发改投资【2014】2724号）
使用者付费 政府付费
政府方 付费 按可用性付费 使用量付费 绩效付费
可
模式
三种付费模式
项目公司 服务 付费 最终使用者
项目公司
服务 最终使用者
具体选择模式
BOT/BOO/股权
城市燃气、供暖 等
委托经营、BTO、 BTL、DBFO
署。需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与
（四）项目执行阶段
项目执行阶段是指通过采购阶段选定社会资本后，PPP项目 此阶段主要包含以下方面： 01 02
2.外部投资人调查
根据项目基本情况、行业现状、发展规划等，与潜在投资人进行联 投资人的投资意愿信息，并对各类投资人的投资偏好、资金实力、运营能力 素进行分析研究，与潜在合适的投资人进行沟通，组织调研及考察。
（二）准备阶段
02实施方案编制
通过前期的调查研究及分析论证，完成项目招商实施方案编制。招商实 （1）项目概况 项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。 （2）风险分配基本框架。 按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管 机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。 （3）PPP运作模式 选择适合的模式至关重要. （4）交易结构 交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资 资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。项目回报 资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付
对于列入年度开发计划的项目应做好项目前期论证工作：可行性研究报
存量公共资产的历史资料、初步实施方案等相关资料。
（一）项目识别阶段
03物有所值评价
PPP中心会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工
定性评价：（6大核心要素）：全生命周期整合的潜力、风险识别与分 竞争程度、鼓励创新、政府能力。
管理架构组建
实施方案编制
实
项 目 采 购
资格预审
采购文件编制
响应文件评审
项 目 执 行
项目公司设立
融资管理
绩效监测与支付
项 目 移 交
移交准备
性能测试
资产交割
（一）项目识别阶段
识别阶段是项目的起始阶段，判断一个项目是否属于适用PPP
及具体模式。
此阶段主要包含以下方面：
01
02
03
项目发起
项目筛选
物有所值 评价
污水处理厂、集污及 排水管网、地下综合 管廊、垃圾清运、道 路保洁
项目范围
医院 务设
二、PPP项目全流程分解
（一）
项目识别阶段
（二）
准备阶段
项目采购阶段 项目执行阶段
（三）
（四） （五）
项目移交阶段
PPP项目流程图
项 目 识 别
项目发起
项目筛选
物有所值评价
PPP 项 目 五 大 阶 段
项 目 准 备
PPP项目运
主讲人：朱操
目录
一、
PPP模式基本知识
二、
PPP项目全
三、
PPP与EPC区别
四、
PPP模式合
一、PPP模式基本知识
（一）
PPP基本概念
（二）
PPP常见类型
（三）
PPP操作模式
（一）基本概念
定义
PPP模式（Public—Private—Partnership）（政府与社
是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，
考虑双方风险的最优应对、最佳分担，将整体风险最小化。 最小化的管理模式，要比公、私双方各自追求风险最小化更能化 的风险。
（一）基本概念
模式
PPP模式首先必须选择一个由公共部 门和私营部门共同组建的特别项目公司， 政府部门通过招标方式选择民营企业或个 人参与到项目中来，并以特许经营合同的 形式授予项目公司有一定年限的经营权 ( 一般是 20-30 年) ，允许项目公司通过经 营该项目而取得相关利益作为回报。民营 企业或个人的特许经营期满后，无偿还给 政府项目的全部设施。