党内基层民主建设存在问题与对策思考

党内基层民主建设存在问题与对策思考
作者：王芳
来源：《中文信息》2015年第11期
摘要：党内基层民主是党内民主建设的基础。

近年来，各地不断探索实践创新，建立完善党内基层民主长效机制，但是，从推进民主建设的主体、内容和环节来看，仍然存在一些与当前形势任务要求不相协调和亟待解决的问题。

解决这些问题，必须从改革党内选举制度、健全党务公开制度、创新党内监督制度、充分发挥党代表作用四个方面入手，进一步推进党内基层民主建设的深化发展。

关键词：党内基层民主 ; ;存在问题 ; ;原因分析 ; ;对策建议
中图分类号：D26 文献标识码：A ; ; ;文章编号：1003-9082（2015）11-0332-02
党的基层组织是党的组织体系中的基础层级，党内基层民主是党内民主建设的基础工程。

推进党内民主建设，必须夯实基层党内民主这个基础。

以改革创新精神推进党内基层民主建设，既是巩固党的执政基础的必然要求，又是充分发挥党员主体作用，进一步增强基层党组织活力的必然要求。

一、党内基层民主建设存在的主要问题
近年来，各地紧密结合实际，积极探索党内基层民主的多种实现形式，建立和完善党内基层民主长效机制，推动党内基层民主建设进入了一个新的层次。

但是，目前基层党内民主建设依然存在着诸多瓶颈，严重制约了党内基层民主的有效发挥。

归结起来主要有以下几点：
1.党员权利得不到保障，“无法民主”。

党章规定了党员的八项权利，但实际生活中，党员的权利却很难得到保障。

比如，一些和党章不一致的做法，人们竟能习以为常，很多事业单位的党委一直是委任，从未召开过党代会，从未进行过选举，但很少受到党员抵制和公开质疑。

党员的选举权是最基本的民主权利。

目前，有些单位的党内选举不能充分体现选举人意志，选举形式多样内容却很单调。

比如，在“两推一选”乡镇党委领导班子成员过程中，只有属于国家公务人员系列的党员才具有候选人提名资格，有相当一批优秀村党支部书记因为身份差别而被排除在外。

同时，有的党组织不再明确规定候选人名单，但仍把提名人圈定在很小范围内，形成“点人头用干部”变相延续情况，使党员的民主权利打了折扣，也一定程度地降低了选人用人公信度。

党员作为党内主体，缺乏反映自己真实意愿的有效途径，不同意见得不到必要的采纳，基层情况不能真实反映到上面。

一些地方，党员因提正确意见建议遭受打击报复;有些“不准”、“不许”的规定过于抽象，过于原则，缺乏操作性。

在一些单位，党员民主权利行使现状与《党章》规定存在很大差距，党员应该享有的知情权常被忽略，表决权流于形式，选举权难于体现意志，监督权形同虚设，有“无法民主”的现象。

2.民主决策程序不规范，“不懂民主”。

在有些基层单位，“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的议事和决策原则未切实贯彻，对党员的正确意见和建议置若罔闻。

有的单位党组织对党内民主政治程序重视不够，比如应该提交党员讨论、需要广泛征求意见的事情，在执行过程中往往忽略这一环节;该由基层党组织和党员进行民主讨论、民主酝酿的事情，却由领导班子直接决定，有“不懂民主”的现象。

3.党务公开内容不全面，“不敢民主”。

近年来，各地对党务公开探索了不少方法，但对党务公开到底要公开什么、如何公开等没有明确规定。

有的地方党务公开随意性较大，有的带有个人意图色彩，有的前半段公开后半段保密。

中央提出的“建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策意见征求制度”，是党内基层民主的重要内容，也是党务公开的有效途径，但还需要一个规范的过程。

比如，对通报对象、通报范围、通报步骤的规范，对反映程序的规范，对重大决策征求意见的方法、步骤规范等。

有的基层党组织该公开的党务不公开或少公开，有所公开的也避重就轻。

特别是一些领导干部的公务活动、职务消费、决策过程和权力运作过程，更缺乏公开和透明度，广大党员知情渠道狭窄，有“不敢民主”的现象。

4.党内民主监督不完善，“不愿民主”。

《党内监督条例》提出了一些监督办法，如个人重大事项报告、述职述廉、经济责任审计、诫勉谈话、巡视和派驻等，但操作起来却很困难，成效也不很明显。

有的强调了阶段监督却忽视了日常监督、强调了结果监督却忽视了过程监督、强调了事后监督忽视了事前监督，如结合年度工作总结、民主述职评议加强党内民主监督固然重要，但这种一次性或阶段性的民主监督还远远不够，还需要探索党内民主监督的经常化方式。

有的没有把党内监督与人大监督、政协监督、司法监督、群众监督等有机结合起来，这方面仍然任重道远。

有的单位党组织民主生活会质量不高，批评与自我批评隔鞋瘙痒，庸俗化倾向比较严重。

有的单位党员领导干部双重组织生活会难以开展。

对存在问题的党员干部，有的单位党组织不能及时谈话、提醒批评。

有的单位纪检部门对本单位存在的问题监督不到位，工作大多停留于教育党员层面，有“不愿民主”的现象。

二、党内基层民主发展难题的原因分析
党内基层民主建设出现的这些情况和问题，原因是多方面的：
1.党员方面：当前，受体制和制度的影响，党员的民主要求弱化，主体意识缺失，对民主漠然处置。

一是部分党员缺乏必要的权力义务教育和主体意识教育，对自己党员身份认识不足;针对党内政治生活不正常，选择顺其自然、退缩观望甚至漠不关心的态度;慑于主要领导权威，担心打击报复，谨言慎行，不愿多言。

尤其是在党组织和主要负责人掌控利益分配权的格局下，党员维护民主权利、监督领导者，往往有自身利益和安全的顾虑，在维护个体利益和要求民主难以兼顾的取舍中，不得不偏向前者。

二是少数党员领导干部缺乏应有的胸怀和境界，片面理解民主，有的领导干部认为实行领导负责制，民主就是“为民作主”，把民主等同于个人说了算;有的认为民主会造成权力分散，是自己和自己过不去;还有的认为民主缺乏效率，远不如领导班子几个人碰碰头来得快。

2.基层党组织方面：党内民主的推进最终要靠基层党组织实施。

在民主趋势面前，要取得广大党员的支持，必须以民主推进者的形象展示给党员。

目前基层党组织还没有在民主环境下掌控局面、推进工作的有效方法，还离不开传统的权力后盾，因此有强烈的集权情结。

同时，也不排除一些基层党组织负责人怀有发展民主会削弱他们的权力和触动他们利益的顾虑。

有的单位党组织长期以来对党内基层民主建设缺乏正确的认识，把党员视为党内决策的无条件执行者，而不注意发挥其主体能动作用。

在实际工作中，强调党组织对党员的教育、管理和监督多，忽视党员对党内事务的知晓、参与、管理和监督;强调党员个人服从组织和上级多，忽视组织和上级服务党员个人;强调党员是完成党的目标任务的行为主体多，忽视党员是党的主人和党内权利的源泉。

另外，有的单位工作职能是行政管理，业务工作是重头戏，在一些单位领导人看来，只要行政管理抓好了，业务工作上去了，就可以“一俊遮百丑”，这在一定程度上影响了党内基层民主的发展。

同时，有的基层党组织由于对自身功能定位、特点和规律把握不准，工作中或是表现为就党建抓党建，党建工作游离中心工作之外，或是重形式轻实效，缺少新办法新举措，或是目标不明确，主题不集中，活动不经常，党建工作出现边缘化、庸俗化、形式化、阶段化现象。

3.上级党组织方面：在民主集中制下，基层要不要发展党内民主，如何发展，何时加大力度，在相当大程度上要取决于上级党组织。

少数上级党组织因为担心局面混乱，增加掌控难度，存有“发展民主是自找麻烦”的心理障碍。

对民主内容、范围等谨慎处之，相当部分处于试点范围，有的对于扩大党内民主的尝试也因担心缺乏党内法规依据或不被上级认可而不愿冒“风险”。

同时也有和基层党组织负责人相似的维护自己权力和利益的需要。

三、推进党内基层民主建设的对策建议
当前，进一步推进和发展党内基层民主，必须从四个方面入手：
1.以改革党内选举制度为根本，在落实和保障党员选举权上下功夫。

落实和保障党员选举权要以改革党内选举制度为根本，不断扩大党员在党内行使选举权的范围，提供行使选举权的平台。

一是逐步扩大党内直选范围。

积极探索“公推直选”、“两推一考”等新的党内选举方式，实现由党员直选产生党的基层支部委员会、总支委员会，并将直接选举范围逐步扩大到党的基层委员会及其书记、副书记。

二是完善候选人提名方式。

市（县）区级党代会代表和委员会委员候选人的产生，在坚持党组织提名的同时，积极试行党员或代表联合提名、推荐;基层党组织领导班子成员的产生，采取由党员和群众举荐、个人自荐竞选、党组织提名相结合的办法，允许党员和代表联名提出候选人，多数人不同意的不能作为候选人，逐步扩大差额选举的人数，坚决防止变相等额选举，使人选达到组织满意、党员满意和群众满意。

三是规范选举程序。

要适当引入竞争机制，组织候选人与选举人见面，回答党员提问，发表竞职演说等，使选举人对候选人有更全面、更深入的了解。

2.以发挥党代表作用为基础，在落实和保障党员参与权上下功夫。

针对各级党代表在闭会期间作用难以有效发挥的情况，积极探索党代表常任制度，开展形式多样的活动，充分发挥党内监督作用。

一是开展视察、调研活动。

组织党代表就涉及经济、社会、文化和党的建设等重
大事项，开展调查研究;市（县）区委做出重大决策前，收集、听取部分党代表意见，参与有关政策问题的讨论，落实好代表的参与权。

在制定一些事关农村党员干部切身利益的制度前，要专门召开会议征求乡镇党委和部分党代表意见，为制度的建立奠定坚实的基础。

二是参与重大事项决策、监督。

市（县）区委、市（县）区人大、市（县）区政协换届，要邀请市（县）区党代表参加新一届领导班子人选全额定向民主推荐和对现任班子成员的民主评议;制定国民经济和社会发展规划等重大事项时，要邀请市（县）区党代表全程参与;在干部选拔任用工作中，一些关键环节也都要邀请部分党代表全程参与、监督。

三是开展建言献策活动。

鼓励党代表平时认真听取、收集党员和群众对市（县）区委、市（县）区人大、市（县）区政府、市（县）区政协领导班子和班子成员的意见和建议，并及时进行反馈，作为决策的重要依据。

3.以健全党务公开制度为重点，在落实和保障党员知情权上下功夫。

党务公开在落实和保障党员知情权方面发挥了重要作用，应进一步健全这一制度，使之成为党员群众了解掌握党内工作的主渠道。

一是推行党务公开制度。

乡镇、村、机关、企事业单位等基层党组织都应实行党务公开，定期或不定期通报基层党组织工作情况，发布党内信息。

要按照依法公开、真实可信的要求，在不涉及党和国家秘密的前提下，要求所有党务工作都最大限度地向全体党员和群众公开。

在公开内容上，根据市（县）区直属单位、乡镇和村党组织实际分别确定。

在公开形式上，适宜在党内公开的，可通过会议、文件简报等形式向党员通报;适宜面向群众和社会公开的，可通过公开栏和广播、电视、报刊、网络等形式公开。

同时，要根据工作需要，做到固定内容长期公开、常规工作定期公开、阶段性任务分期公开、热点难点工作及时公开。

二是落实村务政务公开制度。

坚持以党务公开带动村务、政务公开，要求市（县）区直属单位和乡镇在设立党务公开的同时，同步设立村务、政务公开栏，做到村务政务公开与党务公开同更新、同检查，使公开的内容进一步延伸，全方位满足广大党员、群众的需求。

三是实行点题公开制度。

为更好地落实群众的知情权和监督权，可以制定并实行点题公开制度，将原来党组织公开什么群众就看什么，变为群众想知道什么就公开什么，把公开的主动权交给群众，真正做到“给群众一个明白，还干部一个清白”。

4.以创新党内监督制度为关键，在落实和保障党员监督权上下功夫。

落实和保障广大党员监督权，以创新党内监督制度为关键，使广大党员能够通过多种途径和渠道直接参与监督，行使党章规定党员的民主权利。

一是健全报告工作制度。

要定期召开党员大会，充分发挥基层党员大会的监督作用，建立健全基层党组织向党员大会定期报告工作制度，党组织主要负责人向党员大会或党代会定期述职述廉制度;尝试建立党员在党的大会上对党组织及其主要负责人询问和质询制度;考虑建立党员旁听党委会和党代会制度;建立基层党组织对工作报告和述职情况的意见收集和反馈机制。

二是建立决策督办制度。

完善党委（组）表决制度，用具体的规定来保证党委（组）在通过重大决策时，实行一人一票和少数服从多数的民主原则，纠正个人拍板决定重大问题的现象，防止与克服个人说了算，搞“一言堂”现象。

凡基层党组织决策的事项，非经集体研究同意决策不得改变，杜绝因领导人的变更而频繁变更决策的现象。

三是强化党内监督。

要加大基层纪检部门对党员干部监督的深度。

市（县）区级纪检部门要克服“关起门来搞监督”的思想，建立联系普通党员的制度，定期到基层与普通党员对话，了解他们对领导干部的意见看法，及时掌握情况。

要对各单位落实各项民主制度情况进行专项检查，加强对各项民主制度落实情况的监督。

加强党内基层民主建设，是提高基层党组织的创造力、凝聚力和战斗力的必然要求，是增强党的创新活力、推动党建科学发展、巩固党的团结统一的重要保证。

我们必须把发展党内基层民主作为提高党的执政能力、夯实党的执政基础的重要任务，作为基层党建工作促进党内党外和谐的重要举措。

当前，推进和发展党内基层民主建设的任务仍然较重，需要不断健全机制、完善措施，进一步推进党内基层民主建设的深化发展。

作者简介：王芳（1981-），女，山东汶上人，中共无锡市委党校副教授，博士，主要从事中西方政治思想和政党政治研究。