林地保护利用规划实施情况监测体系研究

2020年12月华东森林经理Nov.2020第34卷增刊East China Forest Management Vo1.33增刊
林地保护利用规划实施情况监测体系研究
吕延杰
（国家林业和草原局华东调查规划设计院浙江杭州310019）
摘要：新一轮林地保护利用规划编制工作开始之际，建立林地保护利用规划实施情况监测体系是保证规划有效推进的基本保障之一。

通过对美国、英国、荷兰及我国国土空间规划监测体系的研究，提出了林地保护利用规划实施情况监测体系，并阐述了建立林地保护利用规划实施情况监测体系的目的、指标体系、监测流程、信息平台等，为新一轮林地保护利用规划实施情况监测体系的建立提供了有力的理论支撑。

关键词：林地保护利用规划;监测；实施
中图分类号：S757.2文献标识码：B文章编号：1004-7743（2020）增刊-0039-04
2019年5月《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式发布，提出“建立国土空间规划体系并监督实施”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，成为党中央、国务院作出的重大部署。

林地保护利用规划作为国土空间规划的专项规划，是林地保护利用的政策和总纲，是明确林地管理边界、落实林地用途管制、实现林地科学管理、提高林地保护利用效率的重要依据，具有战略性、协调性和约束性。

监测与规划，两者关系紧密，是政府了解政策工具和保障战略目标实施的重要手段。

建立科学的规划监测评估是保障规划成功实施的重要前提。

为贯彻落实中央部署，自然资源部将全面推进国土空间规划的制定和实施监督工作，林地保护利用规划作为国土空间规划的专项规划，其实施情况的监测水平也直接关乎上位规划的目标和战略。

如何建立与林地保护利用规划匹配的监测机制和路径，成为规划监督实施需要解决的关键问题，也是推进国家治理体系和治理能力现代化建设的重要举措。

1国内外规划监测体系的主要研究
1.1美国的规划监测评估体系
美国的规划监测评估是一个包括规划方案、规划实施过程和规划实施成效的系统全面的评估体系，在编制方案阶段就对规划的外在有效性和内在有效性进行评估；在规划实施的过程阶段对政策实施效果进行定期监测；在规划实施的完成阶段再对规划的有效性进行评估，以年度报告的形式对实施过程进行定期评估，较好地结合了定量与定性的监测分析方法。

1.2英国的规划评估体系
英国规划评估体系是根据规划编制和实施的阶段，分成可持续性评价、动态监测报告和规划检讨文件，分别对应规划方案编制、规划实施、规划修编或修改三个阶段。

英国规划评估体系经过十几年的发展，已经形成法规政
策体系和指标监控体系完备的法定管理程序。

例如，《伦敦规划》制定了6大战略、24项关键绩效目标、121项具体实施措施；《伦敦规划实施计划》提出将成立专业工作小组，将规划内容进一步有效拆解，形成具体行动计划、关键绩效目标一览表。

其中，24项关键绩效目标同样在《伦敦规划年度监测报告》的目标绩效表中得以一一对应，成为其监测评估的核心内容。

1.3荷兰国土空间规划监测体系
荷兰国土空间规划监测在实践中一直秉承生态底线理念，建立了与行政体制协同一致、上下分权垂直的空间规划监测体系，具有侧重空间规划政策对区域和城市综合影响、注重“事前”“事中”评估、与规划编制紧密结合等显著特点。

1.4我国规划监测体系
我国国土空间总体规划仍处于编制过程中，自然资源部虽然出台《市县国土空间开发保护现状评估技术指南》，但各地国土空间开发保护现状监测还处于探索阶段，目前主要形成了：①“预警监测—体检评估—督察问责”的规划实施监督体系，强调过程监测和预警调控，监督规划的实施；②建立了多层级、多部门联动的评估方式；③采用年度体检指标+重点项目监测的方式推动年度评估成果的完善；
④依托信息化数据平台获取数据，并通过空间数据分析完善规划实施评估。

例如，广州市建立了国土空间规划实施机制、反馈调整机制和监督考核机制，通过建立组织、技术和实施三大分析框架，形成“预警监测—体检评估—督察问责”的规划实施监督体系，加强过程监测和预警调控，以监督规划的实施。

2关于林地保护利用规划实施监测体系的思考
2.1建立林地保护利用规划实施情况监测体
系的目的
林地保护利用规划监测体系是在规划编制管理体系和规划实施（审批）管理体系的基础上，采用日常监控与定期监测相结合的方法，实现对规划编制管理、规划实施（审批）管理、规划批后管理、行政执法等业务全过程、全方位的监控管理。

林地保护利用规划监测体系建立的主要目的，是通过卫星遥感监测、现场监测、航空遥感监测和远程视频监控等手段，对林地保护规划实施前、规划期、后评估监视监测，全面掌握林地范围内保护利用现状情况和发展情况，为各级林业行政主管部门及时调整林业保护发展政策、提升林业管控水平提供技术支持，促进林地资源集约节约利用，推进林业生态文明建设。

2.2林地保护利用规划监测体系相关指标提炼
根据《中华人民共和国森林法》《林地保护利用规划工作方案》和《林地保护利用规划技术方案》的要求，林地保护利用规划主要核心内容包括规划指标、保护等级、林地全面保护方面和林地合理利用方面、治理体系与重大工程实施等，根据林地保护利用规划主要内容提炼相关指标，共得到林地保有量、森林保有量、占用林地定额、天然林保有量、重点公益林林地比率、林地生产力、林地保护等级Ⅰ级比率、林地保护等级Ⅱ级比率、实际占用林地与下发定额比例、相关森林保护工程达标率、供给总量、公益林比率、天然林比率、阔叶林比率、治理体系与相关重大工程目标达标率等14项定量指标，详见表1。

表1林地保护利用规划监测体系相关指标对应表
核心内容详细内容监测指标
规划指标约束性指标：林地保有量、森林保有量、占
用林地定额。

预期性指标：天然林保有量、
国家级、省级公益林林地比率、林地生产力。

林地保有量、森林保有量、占用林地定额、天然
林保有量、国家级、省级公益林林地比率、林地
生产力。

林地保护等级从高等级向低等级包括Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级和
Ⅳ级。

林地保护等级Ⅰ级比率、林地保护等级Ⅱ级比
率。

林地全面保护林地分级保护、占用林地规模测算和森林保
护的措施及相应工程等
林地保护等级Ⅰ级比率、林地保护等级Ⅱ级比
率、实际占用林地占下发定额比例、相关森林保
护工程目标达标率。

林地合理利用林地资源质量评定、供给总量、结构优化、
发展重点、时序安排等
林地生产力、供给总量、公益林比率（面积）、
天然林比率（面积）、阔叶林比率(面积）。

治理体系与重大工程包括分类经营、天然林保护、生态修复、产
业发展、森林质量提升、治理体系和治理能
力等方面的规划期重点建设项目的目标、范
围和内容
治理体系与相关重大工程目标达标率。

2.3林地保护利用规划监测体系主要流程
林地保护利用规划监测的实现，需要以全国森林资源管理“一张图”为基础，采用现场监测、卫星遥感监测、航空遥感监测和远程视频监控等手段，对林地保护利用规划各实施阶段开展针对性的监测。

主要分为实施前监测、规划期监测、后评估监测三个阶段。

2.3.1实施前监测
实施前监测时段为规划批复后本底监测。

监测内容包括：确定林地保护利用规划指标基数、识别自然保护地等重要生态空间、明确各类林地数量、质量、布局、结构、效率等。

2.3.2规划期监测
规划期监测时段为规划期内的监视监测，以遥感监测为主，现场监测和远程视频监控为辅。

监测频次每年一次。

规划期监测主要包括规划指标监测、林地保护等级监测、林地全面保护监测、林地合理利用监测、林业重大工程的监测。

（1）规划指标监测。

监测林地保护利用指标完成情况，分析存在问题和发展趋势，制定保证指标完成的方案。

（2）林地保护等级监测。

监测保护等级划分是否符合相关技术规程；监测保护等级调整程序、内容是否符合相关技术标准。

（3）林地全面保护监测。

监测林地分级保护、占用征收林地规模测算、补充林地和森林保护的措施是否得当；监测重点保护措施落实情况。

（4）林地合理利用监测。

监测节约集约利用林地、林地资源质量评定、供给总量、结构优化、发展重点、时序安排等内容在实施过程中的合理性、合法性。

（5）林业重大工程的监测。

围绕分类经营、天然林保护、生态修复、产业发展、森林质量提升、自然保护地建设、治理体系和治理能力等方面，建立数据库管理体系，包括林地重大工程基础数据库和进展数据库,在数据库中直接反映工程实施状况,达到向上可以逐级统计和数据更新、向下逐级检索查询和监控管理的目的；建立信息管理平台，对建设进程进行动态监测和评估，依据评价结果，完善、调整规划方案；采用高等分辨率卫星数据进行重点地区的检查；定期发布工程信息，提交工程
进展、动态监测、工程规划、效益评价及决策支持。

2.3.3后评估监测
后评估监测时段为规划到期后的监视监测。

以现场监测为主，卫星遥感监测与远程视频监控为辅。

主要目的是保证下期规划能够实现和上期规划有序衔接。

监测内容：①林地保护利用规划落实情况；②重大工程对周边生态环境的影响；③规划期后产生的社会经济效益情况。

3林地保护利用规划监测体系的信息平台森林资源管理“一张图”数据是林地保护利用规划编制的重要基础数据，根据多年应用中的实际需求，充分吸收其他相关平台软件的优点，不断优化完善，在确保森林督查暨森林资源管理“一张图”年度更新工作按时保质保量完成的同时，实现与国土三调数据的合理衔接，保证林业基础数据与国土空间规划基础数据的协调一致。

现有的“多规合一”空间信息平台，采取统筹研究、集体决策、限时办理的工作方式，将各部门的意见综合形成一个统一的意见。

在将林地保护利用规划融入“多规合一”空间信息平台的同时，应适时建立监测信息平台，并嵌入“多规合一”空间信息平台，监测平台能够及时反馈项目可行性，也对规划监测实施起到了很大的监测作用。

4总结
本文主要提出了新一轮林地保护利用规划实施监测体系的目的、指标体系、流程和依托平台，为新一轮林地保护利用规划实施监测提供了重要的监测思路。

首先，文中所提到的指标体系的确定仍需要进一步细化，从而形成二级指标或者三级指标，更详细的指标分类能更好地使监测合理化、科学化；其次，当前的森林资源管理“一张图”与国土三调数据融合还未完成，“多规合一”信息平台也未做到真正的“多规合一”，林地保护利用规划的实施监测仍需要建立在准确的基础数据和完备的信息平台之上，才能实现可操作、可实施、可管控，因此，规划实施监测还有待深入研究。

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