我国“十一五”规划纲要第一次明确...

摘要
我国“十一五”规划纲要第一次明确提出,将国土空间划分为“优先开发、重点开发、限制开发和禁止开发”四类主体功能区,要按照主体功能定位调整
完善区域政策和绩效评价,形成合理的空间开发结构。

2003年1月,“三江源”
地区(36.3万平方公里)作为限制开发和禁止开发区,被列入国家自然保护区,
其主要功能是为全国提供生态服务。

2005年国务院批准了《青海三江源自然保
护区生态保护和建设总体规划》以下简称“规划”。

为了让草原休养生息, 从2004 年开始国家正式在三江源的18 个核心区以及生态退化特别严重的区域
进行了整体的牧民迁移。

三江源生态移民工程能够带来巨大的生态、经济和社会效益,但同时也面临着移民安置的难题。

因为生态移民是一项复杂的工程,涉及到移民生产生活
的重建、民族利益的协调、文化遗产的保护等各个方面。

如果移民搬迁后不能
获得足额的补偿,不公平地承担了生态工程建设带来的经济和社会成本,基
本
的生产条件和生活条件得不到恢复,将导致生态移民的生活水平严重下降,甚
至面临陷入长期贫困的风险。

因此,认真研究移民补偿问题,对于保障移民基本权利、促进社会公平、推动生态环境的恢复和建设具有重要意义。

本文第一、二部分主要介绍研究背景和国内外研究现状。

第三部分对三江源生态移民补偿机制的构建进行分析,具体探讨了三江源移民补偿的目标、原
则、主体、补偿方式和资金来源等内容。

第四部分是文章的重点,对三江源生
态移民补偿的补偿标准进行评估,具体分为经济损失的补偿标准的确定和非经
济损失的评估,前者采用的是机会成本分析法,后者运用重置成本法。

第五部分以格尔木市两个生态移民村为例,分析了三江源移民补偿和安置过程中存在
的问题,并针对这些问题提出政策建议。

本文的昀后部分是结论与展望,对文章的主要结论做概括,并指出研究中存在的不足和需进一步研究的问题。

关键词:三江源;补偿机制;生态移民;移民补偿;非自愿移民政策1
Abstract
China’s "Eleventh Five-Year Plan" sketch for the first time puts forward that the
national land should be divided into four main functional areas,which
are "priority
development, key development, restricted development and prohibit development".It
is necessary to follow the dividing main-functional areas to adjust and improve the
regional policy and performance evaluation, forming a rational structure of space
development. In January 2003, "Sanjiangyuan" region 36.3 ten thousand square
kilometers as the restriction and the prohibition of the development zone, has been
included in National Nature Reserves, whose main function is to provide ecological
services for the whole country. In 2005,the State Council approved the Ecological
Protection and Construction Master Plan of Qinghai Sanjiangyuan Nature
Reservehereinafter referred to as "planning". In order to recuperate the grasslands,
from 2004 the country has officially arranged the overall transfer of the pastoralists
from Sanjiangyuan’s 18 core areas and the regions where the
ecological degradation
are particularly serious
Sanjiangyuan ecological migration projects can bring enormous ecological,
economic and social benefits, but it also faces the problem of resettlement. Since
migration as a complex ecosystem of the project involves the reconstruction of
migrants’production and living, the coordination of national interests, the protection
of cultural h eritage in all its aspects. If the immigrants can’t receive full
compensation after the relocation, not bear a fair share of the economic and social
costs of the construction works and the basic production and living conditions are not
restored, they will get into serious ecological decline in the standard of living, even
suffer from long-term risk of poverty. Therefore, seriously studying the resettlement
compensation is of great significance to the protection of fundamental rights of
migrants, the promotion of social justice and the construction of the ecological
environment
2
In this paper, the first and second parts introduce the research background and
the present research at home and abroad. The third part analyzes Sanjiangyuan
ecological immigrants compensation mechanism,including its objectives, principles,
subjects, compensation methods and sources of funding,etc. Part IV is the emphasis
of this article, which is focused on assessing the compensation standards of the
Sanjiangyuan ecological compensation on resettlement. It is divided into the
determination of compensation criteria about economic loss and compensation
assessment for non-economic loss.The first one uses the opportunity cost analysis
and the latter uses replacement cost assessment. The fifth part takes the two villages
of ecological migrants in Golmud City for instance,making an analysis of the
problems about resettlement compensation and giving some suggestion.The last part
of this article are the conclusions and outlooks, including summing up the main
conclusions of the article and pointing out the inadequacy of existing research and
questions for further researchKey words: Sanjiangyuan; Compensation mechanism; Ecological immigrants;
Resettlement compensation; Involuntary immigration policy3
目录
第 1 章导论
1
1.1 研究背景
1
1.2 研究目的
2
1.3 研究意
义
2
1.4 研究思路与方法
3
第 2 章国内外研究与实践现状
4
2.1 国外研究现状
4
2.1.1 国外生态补偿的研究与实践
4
2.1.2 国外移民补偿的研究与实践
6
2.2 国内研究现状
10
2.2.1 国内生态补偿的研究与实践
10
2.2.2 国内移民补偿的研究与实践
11
第 3 章三江源区生态移民补偿机制的框架构建 15
3.1 三江源生态移民补偿目标
15
3.2 三江源生态移民补偿原则
15
3.3 三江源区生态移民补偿实施主体
16
3.4 三江源区生态移民补偿方式
17
3.5 三江源生态移民补偿的资金来源
19
第 4 章三江源生态移民补偿标准的确
定 21
4.1 对移民经济损失的评估
22
4.1.1 三江源生态移民的经济损失
22
4.1.2 经济补偿在移民收入变化中的作用 23
4.1.3 经济补偿标准的确定方法
24
4.2 对移民非经济损失的评估
271
4.2.1 生态移民非经济损失
27
4.2.2 非经济损失的评估
28
第 5 章格尔木市生态移民村的实例分
析 30
5.1 格尔木市生态移民补偿内容
30
5.2 格尔木市生态移民村的移民安置基本状况 30
5.3 格尔木市移民补偿与安置过程中存在的问题 31
5.4 完善格尔木市生态移民补偿和安置政策的建议 33
第 6 章结论与展望
35
6.1 主要结论
35
6.2 研究的不足与展望
36
参考文献
37
附录一
41
附录二
43
致
谢
44
2我国三江源生态移民补偿问题研究
第1章导论
1.1 研究背景
三江源地区是世界上海拔昀高、江河湿地面积昀大、生物多样性昀为集中的地区之一。

该地区位于青藏高原腹地,海拔高度为3335?6564米,是长江、黄河和澜沧江的源头汇水区。

区内长江、黄河和澜沧江干流长度分别为1217公
里、1959公里和448公里,分别占三条河流干流全长的19%、36%和10%,湖泊
湿地面积7.33万平方公里,占总面积的20.2%。

水资源蕴藏量超过2000亿立方
米,长江、黄河和澜沧江干流总水量的 25%、49%和 15%来自于三江源地区,素
有“中华水塔”之称,是全国昀重要的生态功能区之一。

同时,三江源地区具
有十分丰富的野生动植物资源,是非常珍贵的高原物种基因库。

三江源地区的行政区域涉及省内玉树、果洛、海南和黄南 4 个藏族自治州的 16 个县和格尔木市的唐古拉乡,共有 128 个乡镇。

区域面积 36.3 万平方公
里,约占青海全省总面积的 44.1%;人口近 60 万人,藏族人口占 90%以上,牧
业人口占2/3以上;人口密度小于2人/平方公里。

全区16个县中有14个为国
家扶贫工作重点县,贫困人口占人口总量的70%以上。

经济以草地畜牧业为主。

由于种种原因,三江源的生态环境日益恶化,灾害频繁,生态系统极其脆
弱。

危机的表现主要有:雪线上升,湖泊萎缩,湿地退化,径流量减少;草地严重退化,鼠虫害猖獗;生物多样性种类和数量锐减;水土流失加剧等。

2005 年1月26日,国务院批准了《青海三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》
以下简称“规划”,标志着被人们称为“新世纪中国生态一号工程”的三江源自然保护区生态保护和建设工程正式启动。

工程总投资高达 75.07 亿元,实
施时间为10年,主要建设内容有退牧还草、退耕还林、水土保持、小城镇建设
等。

为了恢复其生态修复能力,国家在三江源的核心地区以及生态退化特别严
重的地区实施了生态移民工程。

三江源生态移民工程涉及到青海省的玉树州、
1我国三江源生态移民补偿问题研究
果洛州、格尔木市等区域。

因其地域之广、规模之大,被称作仅次于三峡移民
1
的巨大工程。

这项移民计划涉及牧民10140户,投资63070万元。

2008年10月15日,国务院提出支持青海等省的藏区经济社会发展五项重点工作。

其中包括“加强青海三江源地区、青海湖流域等重要生态功能区的保
护和建设,加快建立生态补偿机制,切实解决好转产转业农牧民的长远生计。

”
这使青海省建立完善生态补偿机制迈出了实质性的一步。

而随着国家扶持政策
的下达,青海省又进一步开展了“三江源地区生态补偿综合试验区实施方案”
的研究,该方案已初步提出了三江源生态补偿机制要满足当地居民基本生活需
求,改善生存条件,为收入来源的多样化创造外部和内部条件,将农牧民生活补偿、完善基本公共服务、改善项目区各级政权运行条件和扶持农牧民创业体
系作为生态补偿的主要内容。

同时,还提出了具体的补偿方式、进度安排和保
障措施等。

1.2 研究目的
我国有关生态移民的补偿机制研究尚未成熟,突出表现在移民补偿标准不
能反映移民损失的真实价值,移民补偿方式比较单一,补偿资金投入不足,补偿覆盖范围有限,补助时间短等。

为了实现移民“搬得出、稳得住、富起来”
的昀终目标,本文的研究目的包括: (1)探索一套适合三江源地区实际情况的
补偿机制;(2)估算三江源退牧还草给搬迁牧户带来的有形与无形损失,提出合理的补偿标准;(3)根据实地调查,发现目前三江源生态移民补偿和安置过程中存在的问题并提出解决办法。

1.3 研究意义
这项研究有两方面的意义:一是理论方面,对移民补偿机制进行系统地研
究,丰富生态移民补偿理论的内容;二是现实意义,通过实地调查了解三江源生态移民补偿目前取得的成效和存在的问题,并借鉴世界银行和国内外移民政
1
青海省工程咨询中心,《青海三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》,2005(8)2我国三江源生态移民补偿问题研究
策的经验,提出改进现有移民补偿政策的建议,将有利于保障三江源移民基本
权利,昀终实现三江源生态保护的长远目标。

1.4 研究思路与方法
研究思路:首先,通过阅读文献资料,了解国内外在生态补偿机制和移民
补偿理论和实践方面取得的成就,着重考虑生态补偿机制的建立、移民补偿标
准的确定以及移民安置模式的选择等问题;其次,对三江源移民补偿机制进行
详细分析,内容包括补偿原则、补偿主体、补偿范围、补偿方式、补偿标准和
补偿资金来源等,并对移民补偿标准的确定重点讨论。

昀后,以格尔木市生态移民村为例,通过实地考察,深入了解三江源生态移民的生活、生产状况,发现移民补偿和安置过程中存在的问题,提出相应的政策建议。

研究方法:本文主要采用规范分析和实证分析相结合的方法。

对生态移民补偿问题的研究,既需要建立相应的概念体系和理论框架,又必须结合移民的
生态补偿实践活动,通过研究理论和实践之间存在的差异,寻找差异产生的原
因,进而对现有的政策进行改进和完善。

本文在收集资料的过程中,采用的是文献法和访谈法;在确定移民补偿标
准的研究中,以外部性理论为基础,将移民的经济损失分为直接经济损失和因丧
失发展机会所造成的间接损失,采用机会成本法对移民的间接经济损失进行
评
估;从宗教、文化角度考虑移民的非经济损失(无形损失) ,尝试运用重置成本
法对移民的非经济损失进行评估。

3我国三江源生态移民补偿问题研究
第2章国内外研究与实践现状
生态移民补偿属于生态补偿。

生态补偿是指以保护和可持续利用生态系统服务为目的,以经济手段为主要方式,调节相关者利益关系的制度安排,国际上又叫做生态服务付费(payment for ecosystem services,PES)或生态效益2
付费(payment for ecological benefit,PEB) 。

同时从字义上看,由于其补偿对象不包括生态补偿的其他受益主体,而是专门针对生态移民,又可归纳
到移民补偿的研究范围。

因此,对生态移民补偿问题的研究将涉及到生态补偿
和非自愿移民补偿两方面内容,以下将从这两方面介绍国内外生态移民补偿的
研究与实践现状。

2.1 国外研究现状
2.1.1 国外生态补偿的研究与实践
1997年Robert Costanza等在《Nature》杂志上发表了“世界生态系统服务
价值和自然资本”(The Value of the World’Secosystem Services and
Natural
Capital)一文,首先系统地设计出测算全球自然环境为人类所提供服务的价值
方式,认为“生态服务”数值是全球国民生产总值(GNP)的1.8倍Costanza R et al.,1997。

对生态服务功能价值的深入认识和研究,为生态补偿机制的建立提供了重要支持。

国外有关生态补偿机制的研究主要包括:(1)生态补偿的支付类型。

一类是以政府购买为主的公共支付体系;另一类是运用市场手段来
实现的生态补偿,包括自组织的私人交易、开放的市场贸易、生态标记以及使
用者付费等方式。

(2)生态补偿的责任机制。

利益相关者的责任除了根据法律
的明确要求来确定以外,还可以根据产权制度、PPP(污染者付费)、UPP(使用2
中国生态补偿机制与政策研究课题组编著, 《中国生态补偿机制与政策研究》,科学出版社,2007年 4月
第1版,P24我国三江源生态移民补偿问题研究
者付费)以及BPP(受益者付费)的原则来确定。

(3)补偿标准的确定。

一种是
基于环境治理成本(环境保护投入)和生态环境损失(生态服务功能价值)进
行评估和核算。

具体的技术评估方法有市场价值法、意愿调查价值评估法、机
会成本法、人力资本法、生产成本法等;另一种是通过利益双方的博弈与协商
谈判确定。

(4)补偿方式。

按补偿主体的不同,有政府补偿和市场补偿两大类;
3
按补偿实施的形式来看,可分为资金补偿、实物补偿、政策补偿和智力补偿。

国际上有关生态补偿的实践,按照补偿主体和补偿运作机制的差异,可以
分为政府补偿和市场补偿两大类。

一方面,对于具有重要生态功能的一些纯粹
公共物品,许多国家采取了公共支付的政府补偿方式。

例如美国的“土地保护
储备计划”。

该计划明确国家、州以及土地所有者的责任和义务,其中,州和土
地所有者在生态补偿的具体实施中扮演重要角色,要通过扩大土地休耕计划的
成本效益来实现所设定的土地休耕目标,调整土地保护费用使其与市场价格紧
紧匹配,找准正确的土地保护标的,为土地退耕设置合适的期限,并且要处理“耕地反弹”问题。

此外还有澳大利亚通过联邦政府的经济补贴来推进各省的
流域综合管理工作;南非将流域保护与恢复行动与扶贫有机地结合起来,每年
投入约 1.7亿美元雇用弱势群体来进行流域保护,改善水质,增加水量供给等。

另一方面,市场补偿方法是指在产权制度比较明晰的情况下,环境服务功4
能受益者和提供者通过谈判或者中介达成购买环境服务功能的协议。

典型的案
例包括法国的“毕雷矿泉水为保持水质付费”机制、纽约市与上游地区的清洁
水支付机制、澳大利亚“灌溉者支付流域上游造林”的流域补偿模式。

此外, 世界银行等国际组织在中美洲、东南亚、中国云南等地区,结合扶贫开发和小
流域环境治理探讨通过市场途径的流域生态补偿机制,也取得很好的效果。

总体来看,国外生态补偿实践取得成功的主要原因有:一是产权制度比较
完善,有利于利用市场机制进行补偿;二是法律法规比较完善,且执法严格;
三是政府支付能力强,能够对重要生态区域提供充足的资金;四是社会参与与
协商机制比较成熟,能够在生态补偿政策实施中真正反映各利益相关者的立场
等。

3
中国生态补偿机制与政策研究课题组编著, 《中国生态补偿机制与政策研究》,科学出版社,2007年 4月
第1版,P66
4
同上,P675我国三江源生态移民补偿问题研究
2.1.2 国外移民补偿的研究与实践
国际上有关移民补偿比较成熟的理论是世界银行移民专家迈克尔 M.塞尼
尔(Michael M.Cernea)于90年代中期提出的移民贫困风险和重建模型,简称IRR模型。

(Impoverishment Risks and Reconstruction Model for Resettling
Displaced Populations)。

他在Risks and Reconstruction :Experiences of
Resettlers and RefugeesCernea 2000一书中对 IRR 模型的理论框架进行了
分析,指出IRR模型由三个核心基本概念:风险Risks、贫困Impoverishment 和重建Reconstruction组成。

这三个基本概念又可以进一步细分为若干相互
区别互联系的具体概念,每一概念可以转化成相应的变量来反映贫困和重建过
程的某一方面。

通过对世界各国移民安置与重建过程中的大量经验进行总结,
IRR模型概括出了8个主要的具有内在联系的贫困风险变量,它们分别是失去土
地、失业、失去家园、边缘化、食物得不到保障、发病率和死亡率增加、失去
享有公共资源权益和社会组织结构解体。

IRR模型认为任何非自愿移民安置过程
的主要目的应该是防范贫困风险的发生、恢复和改善移民的生活水平。

为了实
现这一目的,基于对移民贫困风险系统的预测分析,IRR模型从土地开发、就业、
住房重建、食物供应、健康恢复、移民社会组织结构的重构、移民社会整合等
方面构造了移民重建的总体战略。

IRR模型指出为实现移民重建的总体战略,必
须建立一个合理的移民补偿理论体系,为移民社会经济系统的重建提供必要的
资金。

合理的移民补偿理论需要发展新的移民经济分析方法,但传统的成本-效
益分析理论(Cost-Benefit Analysis)满足不了需要。

IRR模型的提出对世界
移民补偿理论与实践产生了深远的影响。

研究人员和实际工作者在广泛深入讨
论的基础上,将该模型运用到许多工程移民实践活动,也进一步完善了 IRR 模
型。

1980年以后,世界银行建立了一整套有关非自愿移民的政策,并在不断总
结经验教训的基础上分别在1985年、1990年和2000年进行了修订,从而形成
了较为完善的指导工程项目移民安置从计划到实施的业务指南《世界银行业务
导则430》,即OD4.30。

世界银行非自愿移民安置政策的基本观点包括:(1)非
自愿移民具有贫困化效应,开发项目应尽可能避免或减少非自愿移民数量。

(2)
凡属不可避免的移民,世界银行的政策目标是帮助移民提高、至少恢复他们原
6我国三江源生态移民补偿问题研究
来的生活标准,增加经济收入能力。

为此应作出详细的移民安置规划,把移民安置计划列为工程可行性研究的重要内容。

所有的移民安置规划必须同时是发
展规划。

(3)移民安置需要以群体方式组织迁移,迁入地宜近且文化、生活习惯相近的地区,尽量保持原来的社会组织,使移民同安置居民在社会、经济、文化上融为一体,确保移民安置区与迁入地居民和睦相处,减少利害冲突。

鼓励移民和迁入地居民共同参与移民安置规划和实施。

(4)对由项目造成的移民
损失应给予足够的补偿。

除必要的现金赔偿外,赔偿资金应主要用于生产性投
资;同时,应创造条件,使移民能够分享工程建设的某些利益。

(5)移民安置
区的重建策略中,即使在有耕地可以提供的情况下,也需要为一些搬迁者设计
出其他可供选择的、不以土地为基础的其他安置方案,特别是在土地资源极其
缺乏的条件下,规划多种就业方案尤为必要,为那些想在迁入地从事工业或服
务业的就业者提供机会或创造新的投资机会,如资助土地开垦,职业培训,小型工业、服务行业投资就业等。

(6)世界银行不主张实行“家长式”的援助政
策,以避免使移民产生依赖综合症。

世界银行可以以一定的方式支持贷款方实
施有关移民项目,如项目规划和评价,增强移民安置机构的能力,直接向移民5
项目贷款。

除了OD4.30导则以外,世界银行另有一个关于少数民族的导则《世界银行业务手册4.20??少数民族》。

该导则要求对少数民族及脆弱群体加以特别的关
注。

世界银行对待少数民族人民的总体目标是要保证开发项目能促进对他们的
尊严、人权和文化特色的尊重。

“4.20导则”指出,制定行之有效的少数民族发
展计划应具备的前提条件有:(1)制定项目的关键步骤,以充分考虑受影响少
数民族人民的意愿为基础,拟定一个文化上适合的发展计划。

(2)调研工作应尽昀大努力估计项目可能引起的负面效应,并应提出办法以避免或减少其危害。

(3)负责政府与少数民族人民交往的机构应具备为了实施拟议中的发展活动所
必需的社会、技术和法律能力。

实施办法应保持简便易行。

实施安排一般应酌
情吸收现有的机构、当地组织和在少数民族问题方面具有专业经验的非政府组
织参与其事。

(4)在计划的设计上应照顾到当地社会组织、宗教信仰和资源使
用的格局。

(5)发展活动应支持与少数民族的需要和环境高度适应的生产体系,
5
姚凯文编著,《水库移民安置研究》,中国水利水电出版社,2008年6 月第1版,P107我国三江源生态移民补偿问题研究
并应帮助处境困难的生产体系达到可持续的水平。

(6)计划应避免造成或加大
少数民族人民对项目实施的依赖性。

计划制定时应鼓励项目管理及早移交给当
地人。

如果需要,计划应规定从项目开始阶段即对少数民族人民开展就业教育
和管理技能的培训。

(7)为少数民族人民制定计划的工作欲取得成功,往往需要较长的预备期,也需要安排内容周全的后续行动。

边远和偏僻地区往往需要
6
进行更多的调查研究和试验方案,以便发展规划制定得更加完善。

由于我国三
江源区的生态移民几乎全部是藏族牧民,这一导则也完全适用于三江源生态移
民补偿政策。

总的来看,世界银行的非自愿移民政策不仅重视编制切实可行的
移民安置计划,而且注重非政府机构和公众的参与,重视移民安置过程中的监
测与评估,关注移民与非移民的社会、心理变化及其相互融合,对我国具有重要的指导作用。

实践方面,国外由政府组织的有计划的生态移民较少,但也不乏成功案例。

以色列政府为了治理荒漠,对移民制定了有效的支持原则,建立了农村社区经
济组织吉布兹和农村合作经济组织莫少夫,实现了在沙漠上95%的食品自给,创
造了世界农业技术和农业生产的奇迹。

埃及从 1975 年计划 25 年时间在沙漠建
10座小城,移民的主要对象是大学毕业生和高中毕业生,被称为“新毕业生
穆
巴拉克国家项目”。

这一项目除了由国家提供土地、住房和其他农机设备外,合
作社、教育部、文化部也积极配合,从而为埃及移民工程的成功奠定了良好的
基础,也为沙漠国家建立自给自足的农业经济体系树立了典范。

泰国为了缓解
南北经济差距,制定了国王扶贫计划,将生存条件恶劣的北方山区农民迁移出
来。

泰国政府主要采取了在迁入地投资建立果园、滩涂养殖场等适合移民的产
业,与农户签订承贷合同,给予农户免税待遇等措施,还聘用了一批技术人员协助实施其扶贫计划,昀终使计划取得成功。

西方发达国家在进行非自愿移民的实践中,(1)在移民方式上,以德国和
美国为代表的发达国家,主要采取平等协商的民主方法。

这种方法是在国家支
付给移民一定补偿金以后,在政府的指导下,由移民自己选择去向。

这样的方式对于文化素质较高,有一定特长和生活能力较强的移民是合适的。

发达国家
采用这种方法,与其综合国力较强和崇尚自由、民主的国民性格有关。

(2)在
6。