法国国库现金管理经验及对我国的启示

法国国库现金管理经验及对我国的启示
摘要：法国是世界上最早建立国库单一账户制度的国家之一，在国库机构设置及现金管理操作等方面都积累了丰富的经验。

目前，我国国库现金管理尚处于起步阶段，学习和借鉴法国等发达国家的经验做法，对于下一步国库现金管理机构建设、制度完善、具体操作等都具有一定的参考价值。

一、法国国库机构设置与基本管理框架
（一）管理机构设置及职能分工
法国国库由法兰西银行和财政部下属的国库署、公共会计局共同管理。

为明确部门间职能分工，三方签署协议，规定各自的权利和义务。

其中，2001年成立的国库署负责管理和运营国库资金，是国库现金管理操作的主导部门。

为提高相关决策的科学性，国库署内设战略委员会，该智囊机构由不同专业背景的专家组成，主要提供对政府债券发行和国库管理原则方面的意见。

战略委员会每年举行2次会议，根据经济状况开展研究讨论并提出建议。

公共会计局主要负责对国库资金支付的合规性进行审核，在各部委及全国各地区共派驻了5000余名公共会计师。

法兰西银行成立于1800年，是法国的中央银行，主要负责国库单一账户体系的开立、管理和资金收支，但不负责国库沉淀资金的流动性管理。

法兰西银行需要对国库单一账户上的余额资金，按照市场主导利率每月计付1次利息；同时，也根据协议向国库署收取账户管理费用，该费用每年约占法兰西银行向政府收取费用的1/3。

在国库现金管理中，法兰西银行主要侧重于为交易参与方提供清算服务和信息系统支持，并完善金融市场。

（二）国库单一账户体系
法国国库单一账户体系可以追溯到拿破仑执政时期。

1857年，法兰西第二帝国立法规定，国库单一账户体系必须开立在法兰西银行，所有预算单位（包括中央预算单位、地方政府及预算单位）均需在国库主账户下开设分账户，不允许在商业银行开户。

2012年11月7日，法国颁布了预算与财务管理法令，进一步重申各类公共机构也有义务将资金存入国库账户，并于2014年6月30日正式推行。

截至2015年底，法国国库单一账户体系共计有6809个交易账户，账户交易的合规性由公共会计师负责审核，每人管理1个或若干个账户。

国库账户的交易主要有3类：一是国家预算收支，包括税收和政府支出等；二是国库署操作的中长期融资及现金管理投资；三是公共机构等存款方的交易。

法兰西银行实时汇总各账户资金的进出流动。

2015年，国库单一账户上的每日平均资金流动额为223亿欧元。

其中，对中央政府和权力下放部门交易资金占每日资金流量的48.9%、国家公共机构占21.6%、地方政府及其公共机构占29.1%、其他组织机构占0.4%。

（三）日常业务处理基本流程
法国政府资金收支均通过国库单一账户进行。

税收缴纳分为银行转账和在线直接支付两种方式。

2002年，针对大企业的网上支付系统（SATELIT）上线，用于处理公司税、工资税、地方营业税等税收申报、缴纳业务。

目前，在线直接支付已成为税收缴纳的主要方式。

拨款时，预算单位按照批准的年度预算项目和额度进行资金支出，同时将支付指令交给公共会计师。

公共会计师审批无误后，将支付指令交给国库署，国库署负责记账，并要求法兰西银行拨付资金。

法兰西银行在复核国库署的支付指令后，将资金直接支付到收款人账户（见图1）。

④支付指令
图1 法国国库单一账户资金拨付流程
每个工作日结束前，法兰西银行将国库分账户的资金全部划转至主账户。

根据法兰西银行与国库署的协议，每日下午4点15分后，国库主账户余额便不再变动。

目前，国库主账户每日日终目标余额为1亿欧元，超过部分则用于现金管理投资操作，
如果当日国库账户余额不足以应对支付需要，则从货币市场融资。

二、法国国库现金管理的主要做法
（一）国库现金管理目标
本世纪初期，法国从法律上对国库现金管理的目标做出明确规定。

2003年12月29日，法国宪法委员会提出：“国库现金管理应确保国库及时取得进行交易所需要的资金，并积极运作政府部门和公共机构存入的资金，提高国库管理整体水平，以此促进公共资金的使用效率；此外，还应避免国库账户出现赤字。

”在操作层面上，国库现金管理主要目标是：保证国家在任何情况下都能正常履行财务义务，避免央行账户透支；临时闲置的国库现金采用最佳渠道投资，确保日终余额不超过1亿欧元。

法国国库现金管理目标有两个明显特点:一是积极管理国库资金，但不追求比市场平均利润更高的收益；二是提高资金管理的透明度，以此推进国家债务管理的发展。

（二）国库现金流预测
每年年初，法国即对国库账户未来12个月的每日现金流进行预测，并根据信息变化不断调整预测数据。

其中，税收收入预测每月更新一次，信息来源于征收和其他经济部门，并利用统计方法估计其他税收。

支出预测主要依赖各部门及预算单位信息搜集，国库署规定支出部门必须提供每日现金流详细情况。

为确保预测人员及时得到准确信息，法国建立了完善的协调机制：一是规定公共机构高于100万欧元的开支必须提前一天告知；二是成立跨部委协调委员会，专门致力于改善和汇总公共部门资金流动
预测、统筹管理公共部门流动资金、推广公共基金管理或流动预测的新型工具；三是将中央对地方政府拨款尽量安排在预定日期。

2007年底，财政部和法兰西银行实现控制软件对接，通过法兰西银行交易系统，国库署可以实时跟踪、监控国库收支流量信息，这为现金流预测提供了极大的便利。

（三）现金管理操作方式
法国国库现金余额投资主要采取国库券逆回购、向与签订流动资金交换协定的欧元区国家提供贷款及少量的银行存款等。

2015年，国库账户每日平均投资额199亿欧元，上半年平均高达206亿欧元，下半年为158亿欧元；按投资类型，全年无抵押贷款占52.2%、国库券逆回购占41.0%、向公共机构贷款及银行存款占 6.8%。

国库现金余额不足时，法国融资手段有无担保借款、国库券回购、向欧元区国家借款，或者通过招标发行短期国库券。

2015年，国库署发行中期、长期政府债券（BTAN、OAT）合计1870亿欧元、平均利率0.63%；发行短期债券（BTF）1526.73亿欧元；回购债券330亿欧元。

2015年，法国通过国库现金管理获得的毛收入达1100万欧元，相应冲抵了部分政府债务成本。

（四）风险管理和控制
法国国库现金管理在操作环节主要由国库署主导，相关交易风险也主要由国库署承担。

实际工作中，国库署需要管理与财政交易有关的所有风险，特别是交易对手、结算、运营和技术风险以及预测与实际结果之间偏差的风险，保证国库账户交易正常进行和准确结算。

法国银行业委员会要求国库署设立内部控制体系，在操作、内部检查和审计之间进行职能分离，并对审计结果
进行跟踪。

2014年4月，国库署设立了内部检查和风险控制部，为提高独立性，该部门直接隶属于国库署主任，专门负责内部检查、协调各类审计及风险监控工作，审核需国库署签订的合同，并监督相关业务。

另外，国库署还与财政部下属的预算署和公共财政署保持密切联系，由内设的后台业务部对会计账户的相关交易进行记录、跟踪，并留存备查。

（五）现金管理绩效评估
围绕法律确定的管理目标，法国通过3个指标对国库现金管理绩效进行衡量和评估，并每年将评估结果向议会报告，接受审议和监督。

一是国库账户余额。

主要判断依据是国库主账户日终余额是否控制在1亿欧元的目标余额以内。

二是收益性。

国库账户资金投资收益接近于市场平均收益率即为合理。

三是国库管理。

主要指国库对相关制度执行、管理的效率和结果，如对于大额支出（100万欧元以上）预先告知的制度执行情况就设置了95%的管理目标，2014年地方政府、公共机构大额交易公告比例为98%、97%，均高于目标值。

三、法国经验对我国国库现金管理的启示
法国宪法委员会对国库现金管理的目标定位，充分说明现金管理是提高现代国库管理水平的重要手段之一。

近年来，我国国库现金管理稳步推进，但对照法国相关经验看，要发挥国库现金管理更大的效应，并以此推动国库业务全面发展，还需进一步改进和完善有关工作。

（一）进一步明确部门职责，完善操作管理制度框架
法国国库现金管理尽管由国库署主导，但仍与法兰西银行、
公共会计局通过协议明确了各方权利义务。

目前，我国中央国库现金管理已基本形成稳定的管理框架，财政部和人民银行总行分工较为明确。

但在地方国库现金管理中，各地财政、人民银行分支机构权责划分还不够清晰，在现金流预测、资金操作、风险管理、信息统计与发布等方面的分工，全国尚未形成统一模式。

下阶段，应在对相关职能部门专业优势进行系统评估的基础上，对各自权责明确界定，完善管理制度框架。

同时，基于我国国库现存余额规模较大的实际，现金管理操作应充分考虑到对货币市场的影响，在部门分工中，人民银行要发挥应有的调控作用。

（二）深化国库单一账户改革，逐步探索实施目标余额管理法国经验表明，只有先将政府资金完全集中于国库，才能实现对政府资金的统一调配和最优管理。

与法国不同的是，我国国库单一账户体系中，除国库账户外，财政和预算单位“零余额”账户以及大量的财政专户都开设在商业银行。

要深入推进国库现金管理，必须先深化单一账户改革，可以借鉴法国做法，在国库单一账户下分设子账户，取代目前开设在商业银行的财政专户，实现国库集中收付与专款专用要求的统一。

在真正进行国库集中收付的基础上，积极探索库底资金的目标余额管理，逐步降低库存现金规模，实现公共资金利用效率的最大化。

（三）推进金融市场发展，丰富现金管理投融资方式
现阶段，我国国库现金管理投资主要以转存商业银行定期存款为主，融资业务尚未开展，整体投融资方式过于单一。

法国经验表明，要实现国库现金管理的高效运转，应大力完善金融市场，提供多元化的投融资工具。

在当前的金融业改革进程中，我国应
在加强市场建设和完善的同时，积极发挥政府引导作用，如增加短期国债品种、提高地方政府债券流动性等，促进国库现金管理与金融市场的融合，推动市场更健康发展。

（四）加强部门信息共享，完善现金流预测机制建设
现金流预测是国库现金管理的一项重要基础工作，精确度高低直接决定了国库资金投融资规模、时点选择的科学性和合理性。

法国高度重视国库现金流预测，不仅致力于信息系统建设，还专门建立了配套协调机制。

目前，我国国库现金流预测工作还存在信息来源单一、目标定位不清晰、预测结果可用性不足等问题。

财政、人民银行国库及收入征收等部门应进一步明确分工、加大协作，共同加强信息系统的开发、对接，实现信息共享；同时，在专业人员培养、数据库建设等方面也应完善，为提高国库现金流预测水平，建立长效机制。

（五）逐步建立评估体系，开展现金管理绩效评价
从法国经验看，国库现金管理操作对象是公共资金，成效也应该受到由议会为代表的社会公众的监督。

目前，我国国库现金管理还处于初期阶段，确保资金安全仍是首要目标，不应过于追求综合效益。

但随着各地工作的推进，在国库现金管理逐步进入成熟的精细化操作后，可借鉴法国经验，围绕国库现金管理目标，设计出相关考核指标，建立相应的评估体系，对现金管理绩效进行综合判断和评估，并将结果及时向社会公开，接受监督，提高国库资金管理透明度。