科学技术的国家利益美国的科研体系、科技政策及其影响

科学技术的国家利益
——美国的科研体系、科技政策及其影响
口严国萍
内容提要：美国是当今世界科学技术最为发达的国家，其发达的科学技术事业得益于科研创新体系的健康运作和政府科技政策的适时调整。

本文从科学社会学角度出发，考察了美国科研体系的形成及其特色，以及基于这一科研体系的美国科技政策，重点介绍了战后以及克林顿政府在科技政策上作出的重要调整。

最后，文章还探讨了美国科研体系的形成和美国科技政策的演变对我国科技政策制定的启发意义。

关键词：美国科研体系四维结构科技政策中国
科学技术已越来越成为促成国家利益得以实现的力量和资源。

同时，今天的科学和技术事业更像一个生态系统，而不是像一条生产线；科学技术的发展方向不再独立于社会复杂的经纬网络之外，而成为了一个利益交织的复杂的社会事业。

科学技术在其作为其中一部分的社会和制度体系中如何发挥作用以实现一个国家的社会利益和国家利益，也越来越取决于一个国家的科研创新体系的健康运作和科技政策的制定。

在世界历史上，没有哪个国家能像今天的美国这样对全球有着如此广泛的影响力和控制力，而这种影响和控制的实现，没有科学技术的迅猛发展是不可想象的。

在科学技术事业的发展中，美国联邦政府在科学的国家利益方面承担着明显和有效的责任，美国政府科技政策的演变深刻地印证了“科学技术是第一生产力”这一至理名言在国家利益和社会事物中的重要性。

本文力图勾勒出美国科研体系的形成以及基于这一科研体系的美国科技政策的演变，并着重考察了克林顿政府时期对科技政策所作出的重要调整。

在此基础上，文章还试图揭示出美国科技政策的演变对当前我国制定科技政策所具有的可能意义。

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一、美国科研体系的形成及其特色
美国的科研体系是伴随着第二次产业革命的完成、经济的迅猛发展和南北战争后稳定的国内环境而逐步形成的。

在南北战争前，美国主要是学习和引进欧洲技术以改变落后的经济，即使在二战之前，美国大部分的基础科学从欧洲输人，很多技术不是从国外购买，就是以其他地方的研究为基础。

南北战争结束后，美国开始寻求科技发展的创新与突破，并在科研体系的形成中创造性地将工业发展和新的科学技术的发展结为一体。

到２０世纪２０年代，美国已基本形成了由以下四大门类组成的自主的、彼此紧密联系、交流和协作的、稳定的科研体系：由联邦政府出资设立的研究中心、研究所、实验室，高等院校内的研究院所，企业组建的各类研发中心和实验室，私人基金会和某些非营利机构设立的研究所。

考察美国科研体系的形成历程，我们可以看到，没有政府的支持，其国家科研体系的建立是不可想象的，美国科研体系的形成自一开始就得到来自政府科技政策的支持。

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１９世纪末，美国的科学和技术已经得到较大的发展，工业化对社会的影响日益深刻，同时，对科学技术的管理也相应变得复杂，这就要求联邦政府加强对科学和技术发展的干预。

而两次世界大战凸现了科学技术在战争和维护国家利益中发挥的巨大作用，这深刻影响了美国联邦政府科技政策的制定。

第一次世界大战暴露了美国航空事业的落后状况，美国国会于１９１５年批准建立了国家航空咨询委员会。

这是政府建立的第一个军事研究机构，扩大了政府组织科学研究的权限。

同年，海军也倡导并建立了海军咨询委员会。

１９１６年，为动用美国的科学技术资源用于军事目的，成立了国防会议。

在史密森博物研究院和全国科学院的倡议下，总统指令全国科学院组成一个国家研究委员会，其任务是为政府、大学、工业和其他研究组织之间的合作创造条件。

二战期间，美国的科学技术事业得到空前发展，科学技术无论在规模、种类和所取得的成就方面都得到了持续增长。

１９４１年罗斯福总统批准建立了科学研究和发展局，科学研究和发展局比一次大战期间的国家研究委员会有更大的独立性和主动性。

在二战结束前夕，科学研究与发展局局长范尼瓦·布什撰写了一份著名的科学政策报告——《科学：无止境的前沿》，其中承诺加强基础科学研究和科学人才培养的国家支持：“政府应该承担起促进新科学知识流动以及从青年中培养科学人才的新责任。

这是政府义不容辞的责任，因为这对于我们的健康、我们的工作和我们的国家安全至关重要。

”（１’而杜鲁门总统在给国会就恢复时期的特别咨文中强调：“一个政府，如果不能慷慨而又明智地支持并鼓励大学、工业界和政府实验室的科研工作，就没有履行自己的职责。

”（２）“没有一个国家可以在当今世界上维持领袖的地位，除非它充分开发它的科学技术资源；没有一个政府可以充分地承担起各种责任，除非它极力支持大学、工业界和政府自己的实验室的工作。

”（３’
可以看到，科学技术的发展与社会和国家利益密切相关，这影响了科技政策的制定，支持科研事业继续发展是美国科技政策的鲜明特征。

除了受政府科技政策的强力支持外，美国科研体系的形成和发展还具有两个鲜明特征：首先，它的形成是同工业生产的发展和旺盛的市场需求紧密联系在一起的，是一个国家全面工业化的产物，它适应了新时代科学、技术和社会需求之间紧密互动的网络关系；其次，美国科研体系形成中的四大门类是一个互不统属又相互关联的“四维结构”（４’；这一结构的独特之处在于其中任何一个单独的机构若不同他人进行广泛的交流合作便很难有所成就，而广泛的交流使有志于创新者无论在哪个机构内都可以作出引领潮流的科技创新，这样一来，政府研究机构、企业界和大学结成了伙伴关系，迸发出了前所未有的高度创造力。

以上两点决定了美国科研体系的特色。

其一，美国科研体系十分注重实用。

它体现的是一种真正的实用主义。

其二，美国科研体系间的交流比较灵活自由。

它有特殊的优势和高度的灵活性。

“使工业家、企业管理者、科学家、工程师、自学成才的发明家和其他创业者可以在各领域机构内自由流动。

……美国借助这一优势，成功地将科学知识运用到日常经济生活当中。

”（５）美国科研交流的灵活性在于美国奉行科学研究的自主原则和科研投资的多元化，这在科研体系间造成了一种有力的竞争环境。

其三，美国科研体系的“四维结构”互补而稳定。

没有一维可以主宰整个体系的研究方向和研究行为，每一维也并非处于同等的地位，有的侧重于科学的基础研究，有的侧重于应用和开发，有的侧重于国家的战略安全，但各门类之间是相互独立的，因此各机构之间的交流与合作所建立的是一种具有自愿性和契约性的伙伴关系。

这种关系网络构成了一个彼此相互依赖而又相对独立的、灵活多样的稳定结构。

美国科研体系的形成为美国社会发展奠定了坚实的基础。

“这～科研体系是‘美国世纪’的先决条件，正因为知识的重新组合，而不仅仅是资本积累的力量，赋予美国在创造国内繁荣的同时在全球扩大影响的资力。

”（６）
二、战后美国的科技政策
二战对美国科技政策变迁的影响极其重大，它引人注目地改变了美国科学、技术和政府之间的关
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软科学中共浙江省委党校学报２００４年第６期
系；科学和技术在美国的科技政策中得到了新的定义，科学的社会化功能得到了进一步加强。

科学不仅是无尽探索的前沿，而且它作为推进技术的燃料，成为一种实现社会和国家利益的无尽的资源；科学和技术是密切关联的，它们既相互促进也相互受益；科学和技术是国家利益中的一种关键投资。

二战后美国科技政策的制定正是按照这个新的定义不断加以调整和充实的。

二战期间，国家干预下的美国科技得到了极大的发展。

战时科技政策和研究体制所带来的胜利和原子弹所显示的巨大威力，使美国政界和广大民众深深体验到科学技术在实现国家利益时的重大作用，现代科学技术已走出“小科学”的天地，进入了由国家干预的、协调互补的“大科学”时代。

１９４５年７月，范尼瓦·布什在《科学：无止境的前沿》的报告中，全面论述了科技发展的政策。

报告强调了政府在科技发展中的作用，要求加强基础研究，发展教育事业，解决对人才的需求，以克服过去没有统一的国家科技政策的缺陷。

布什在该报告中还指出，基础研究将导致新知识，它是技术发展的资本，科学知识将确保国家安全，改善卫生和健康条件，推动经济发展，提高人民生活水平。

布什主张联邦政府要持续而广泛地支持那些应用前景未知、出于科学家兴趣和好奇的基础科学研究；他还建议科学和技术知识的创造要与人才培养结合起来，并将知识和人才向企业大量扩散，让市场决定其社会和经济价值。

这份报告深刻影响了战后美国的科技政策。

考察战后美国科技政策的演变，我们可以窥见它的一些基本方面，它们是：
国防科研始终是国家的重点。

早在二次世界大战前，美国就十分重视国防科研，这也是世界各国普遍重视的科研重点。

美国开展过一些庞大的国防科研项目，其中最具代表性的是制造原子弹的“曼哈顿计划”。

在战争期间，国防科研无疑是置于民用科研之上。

在冷战期间，美国的军事研究和开发经费一直占国家研究与开发总经费的主要部分。

在里根总统执政期问，国防研发费用甚至达到了政府研发费用的７０％。

冷战结束后一度有所下降，但加强军事实力，研究和开发先进的武器装备始终是美国政府在研究和开发领域的首要任务。

小布什执
１１０政以来，特别是“９１１事件”以后，为了加强其军事的绝对优势，美国进一步发展“国家导弹防御计划”，其国防费用又开始猛增。

对关键技术的大力支持。

技术作为国家竞争力的主要手段之一，受到美国政府的高度重视。

１９９０年１０月，美国科技政策办公室发布了《美国技术政策》报告，指出“政府有责任同私营部门一起参加对通用启动技术的竞争前沿研究，这种科技有可能对范围广泛的政府和商业方面的应用做出贡献”，这表明政府改变了不干预工业技术的政策。

１９９１年，白宫发布了第一份美国国家关键技术的报告，提出了对国家经济繁荣和国家安全至关重要的６个领域（材料技术、制造技术、信息和通信技术、生物技术、航空和运输技术、能源和环境技术）的２２项关键技术。

这份报告被认为是“开始了美国国家技术政策的新时代”，反映了美国国家科技政策的两个显著变化：第一，改变过去重太科研计划主要以军用技术为目标的做法，强调军民结合。

第二，强调重视技术开发的同时，必须重视技术的推广应用和研究成果的商品化。

今后政府将直接资助关键技术，加强政府和企业界的联系。

１９９５年，克林顿政府又发布了《美国国家关键技术》报告，在其中列举了７大技术领域的２７项关键技术。

十分重视基础研究的发展。

美国政府一直强调基础研究的重要性，强调基础研究是技术创新的源泉，是对未来的投资，基础研究创造的知识是国家的资源，是美国科技领先世界的基础。

美国从结束技术引进为主的时代以来，其基础研究工作不断得到了加强。

２０世纪７０年代中期的１０年间，基础研究经费以年均１０％在增长。

在里根政府执政期间，进一步加强了基础研究的投入。

在民用研究和开发经费中，基础经费上升了４０％。

布什政府执政的１９８８年至１９９１年的３年问，基础研究经费增长了３５％。

１９９１年初，美国总统科学技术顾问布罗布姆反复强调，美国政府支持基础科学研究，并积极支持从事基础研究的科学家。

１９９３年布什总统建议基础研究经费再增加８％。

克林顿政府继续执行了加强国家基础研究的科技政策。

克林顿总统对基础研究的重要性有着极为精辟的见解：“尽管我们无法预告基础研究的结果，但是我们从过去的经验中知道，总体而言，基础研究不断地导致惊人的对于人
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中共浙江省委党校学报２００４年第６期软科学
类有价值的成果。

我们有充分的理由期待，对科学的投资将继续产生非常高的回报率。

”（７’小布什总统上台后对基础研究同样给予了足够的关注，对基础研究的投入增加了９％，从２００２财年的２３５．４２亿美元增长到２００３财年的２５５．４５亿美元，其增幅与应用研究和开发方面的投入增幅并驾齐驱。

（８，满足健康和环境的科技需求。

健康和环境等公共事业的科技需求一直受到美国政府的重视。

在克林顿的科技政策中认为，保持健康、预防疾病和环境保护是我们社会的最高目标之一。

在实现这一目标的过程中，科学技术是决定性的因素，特别是卫生科学，包括生命科学、保健服务研究和公共卫生研究，都将始终是增进国家富裕的重要因素。

在过去的２０年间，美国已认识到环境恶化问题，环境保护的科研需求日益巨大。

几乎科学技术的所有领域都能够对防治环境恶化做出贡献。

譬如，生物技术、材料科学和工程学以及信息技术都可以使高效使用原材料和避免环境污染成为可能。

加强政府、企业界、高等院校之间的合作。

二次大战后，国家实验室、企业研究机构、高等院校在国家科研体系中已占据了主要地位。

加强三者之间的合作，尤其是政府与企业界，高等院校与企业界的合作更为主要，从而构成了美国科技政策的一个重要方面。

８０年代以来，美国政府通过国家科学基金会采取了一系列措施，加强三者之间的伙伴关系。

比如，１９８５年开始在高等院校内建立工程研究中心，以加强大学和企业界的合作。

１９８７年里根政府指令联邦政府主管部门，以工程研究中心为模式，在高等院校筹办跨学科的科学技术中心，旨在加强政府与高等院校以及企业之问的合作。

克林顿政府在报告中，更是多次强调发展三者之间的伙伴关系。

积极进行国际科技合作。

在许多研究领域，科学进步的途径越来越多地涉及到国际问的合作。

科学技术研究的国际化合作已是当今科学技术发展的一种趋势。

科研设备越来越复杂，科研投资越来越庞大，尤其是重大的科研项目需要更多的国家和科学家参加。

比如超导超级对撞机、自由号空间站、人类基因组计划、全球气候变化研究等一系列重大项目，不能仅靠本国的国力，需要寻求更多更广泛的国际科技合作。

在国际科技合作中，美国政府特别强调维护美国的利益，尤其是要保护其知识产权。

国务院专门设有海洋、国际环境和科学事务局，主管国际科技合作与交流。

克林顿政府期间，政府继续执行国际科技合作政策，并有了新的内容，要求科技合作活动也要为经济服务，并要求盟国承担更多的义务和资金，不再是美国单方面进行输出。

（９）
发挥州政府在科研开发中的作用。

美国州政府在发展科技方面，相对于联邦政府有其优势：州政府具有现成的从事推广服务的机构，有利于技术推广和转移。

州政府运行费用比联邦政府低，易于得到公司的理解和支持。

历史上，州政府在科研发展中起过重要的作用，９０年代其作用最为显著。

比如，１９９３年１１月，德克萨斯州政府率先在Ｉｎｔｅｍｅｔ上建立了自己的主页，随后许多，ｋｉｌ仿效。

华盛顿，ｋｉｌ要在数字媒体产品和服务方面占世界第一。

１９９１年弗吉尼亚州政府与民间组织共同建立了弗吉尼亚技术研究院，以发展生物工程产业。

克林顿强化了这一政策，加强了联邦和州政府的合作。

科学的投资是国家利益投资的关键。

克林顿和戈尔在联合签署的一份题为《科学与国家利益》的报告中简洁地阐述了科学、技术和经济的关系：科学探索和技术创新既满足了人们探索生命秘密和世界本源的愿望，同时为解决人类面临的诸多重大问题提供了可能的手段；“技术是经济增长的发动机，它创造出新的工作，建造起新的产业，提高着我们的生活标准。

科学给技术发动机提供燃料。

”他们同时强调，“我们对基础研究进行持续的投资，这对于我们孩子的未来是根本性的。

”（１０）为此，报告提出，政府将把对科学的投入摆在最优先的地位。

美国的国家目标和实现这些目标的措施。

克林顿和戈尔还在报告中论述了在基础科学、数学和工程学领域占世界领导地位的总体目标，并且认为，政府的科学政策是一个广泛的纲领，需要利用政府的资源以及产业界和学术界的创造性参与。

为了协调管理好国家利益中的科学，报告制定了５项奋斗目标，分别为：保持在所有科学知识前沿的领导地位；增进基础研究与国家目标之间的联系；鼓励合作伙伴关系以推动对基础科学和工程学的投资，有效地利用人力资源、物力资源和财力资源；造就２１世纪最优秀的科学家和工程师；提高全体美国人民
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的科学和技术素养。

为了实现目标，克林顿政府采取了两项关键性步骤。

１９９３年１１月，克林顿总统建立了国家科学技术委员会（ＮａｔｉｏｎａｌＳｃｉｅｎｃｅａｎｄＴｅｃｈｎｏｌｏｇｙＣｏｕｎｃｉｌ，ＮＳＴＣ），以协调政府各部门的联邦研究和发展。

这个内阁级别的组织由总统亲自挂帅，把对科学技术的政策讨论提高到与国家安全和经济政策同样的水平。

国家科学技术委员会将通过研究与财政和法规结构的耦合，来推动科学和技术应用于国家利益。

同时，克林顿总统还建立了总统科学技术顾问委员会（Ｐｒｅｓｉｄｅｎｔ’ＳＣｏｍｍｉｔｔｅｅｏｆＡｄｖｉ．ＳｃｉｅｎｃｅａｎｄＴｅｃｈｎｏｌｏｇｙ，ＰＣＡＳＴ）。

这个来自学术界和产业界的顾问小组，将把非常有价值的社会关注带到政府决策中。

技术政策及其措施。

克林顿政府的技术政策集中体现在美国国家科学技术委员会１９９６年７月发表的《技术与国家利益》。

克林顿政府上台执政正值人们对美国的技术和竞争能力表示担忧之时，对此，１９９３年克林顿和戈尔在《有助于美国经济增长的技术：增强经济实力的新方向》的报告中认为：“美国的技术必须转移到促进经济增长的新方向上来。

联邦政府在技术上的传统作用局限在支持基础科学和任务定向的研究，这个战略适用于前一代人，但却不适应当今的严峻挑战。

”（１１）克林顿政府试图在过去成功的坚实基础上，以其对新的、全球性竞争环境的清醒认识，以及展望未来的卓识来建立自己的技术政策，来回应人们的顾虑。

克林顿政府对技术的认识既明确又简单：技术是经济增长的发动机。

报告认为，在过去５０年中，估计技术进步因素对国家经济长期增长的贡献占到了一半之多。

三、美国科技政策演变的启示
科学技术在２０世纪取得了极大的发展，它对人类生活的影响是史无前例的，这是一个科学和技术占统治地位的时代。

它在很大程度上决定着国家的命运和民族的前途，从科学技术成为国家利益的重要战略考虑，一个国家必须制定适当的政策，对科学技术的发展进行有效的投资、干涉、组织和管理，才能使科学技术在实现国家利益中发挥巨大的作用。

从美国的历史经验看，我们认为在我国的科技１１２政策制定中应重视以下几个问题：
加大科技经费的投入。

美国的研发工作大都由企业来完成，但美国政府认为，政府必须有大量的研发投入，来支持个别公司，甚至整个产业都无法支持的探索性研究、实验项目以及创新活动。

政府这种追求创新的合作关系也有助于私营企业能产生新知识，开发新技术。

这种知识和技术最终导致企业在商业上的成功从而增加美国的国力，增强竞争力，增加就业和改善人民生活。

因此政府的科研投入是有助于政府的最终目标的实现。

Ｒ＆Ｄ投入是目前国际上最为通行的，也是规范化程度最高的，用于反映一国科技投入情况的指标。

由于研究和发展活动是一国科技活动的核心环节，因此Ｒ＆Ｄ的投入情况可以较好地反映一国对科技的重视程度，以及该国的科技发展和创新方面的潜力。

从Ｒ＆Ｄ经费投入情况看，目前我国Ｒ＆Ｄ经费占ＧＤＰ的比重是较低的，比发达国家低了一个数量级。

１９９８年我国Ｒ＆Ｄ／ＧＤＰ为０．６９，仅相当于该比重最高的瑞典（１９９５）的１９％，美国（１９９８）的２５％，１３本与韩国（１９９７）的２４％，与印度（１９９５）相比低了０．１２％。

可见，我国制定科技政策必须优先加强对Ｒ＆Ｄ经费的投入。

遵循基础科学的长期投资和科学发展的规律。

克林顿在其科学政策的报告中强调基础投资的重要性和特点。

坚持长期的、多元化的投资战略是根本的，对于具有广泛基础作用的基础研究进行超前数十年的支持，引导研究指向今天的战略领域，并从事萌生于我们积累起来的科学和工程学的“资源库”的充满生机的开发活动。

尽管我们无法预言基础研究的结果，但是我们从过去的经验中知道，基础研究产生的效应是惊人的。

我们有充分的理由期待，对科学的投资将继续产生出非常高的回报率。

２０世纪９０年代美国在ＩＴ领域的迅速腾飞完全得益于二战后美国历届政府对科学研究特别是基础研究方面的持续投入。

（１２）“９１１事件”后，小布什政府更加坚持“对政府科技活动的投入只能增加，不能减少”这一原则。

从美国２００３年财政预算中，我们可以明确地看到，在布什政府的科技投入中，基础科学研究、应用研究和开发三个方面的科技投入都比上一财年增长了９％。

回顾科学史，我们至少可以看到科学发展的这
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