造林治沙项目设计中的社会经济分析

造林治沙项目设计中的社会经济分析
叶敬忠1,程恬淑1,杨　照1,赵小宇2
(1.中国农业大学　人文与发展学院,北京　100094;2.承德市林业局,河北承德　067000)
摘　要:在造林治沙项目设计中,通过参与式社会经济评估的方法,发现项目利益相关群体之间存在显著的利益不连续性、在“共有权属”框架下出现土地与林木权属的模糊不清、森林的公共产品性质与农民的生计需求之间存在矛盾、项目社区之间具有显著的异质性、国家整体生态建设与地方区域开发目标存在矛盾以及相关部门和目标群体的无赋权参与的现实。

针对这些问题,项目设计中应做出适当的制度安排与行动考虑。

关键词:社会经济分析;造林治沙;项目设计
中图分类号:F326.24　文献标识码:A　文章编号:1002-9753(2005)08-0040-06
Soc i o-Econo m i c Ana lysis i n the D esi gn of An Afforest a ti on and
D eserti f i ca ti on Con trol Project
YE J ing-zhong1,CHE NG Tian-shu1,Y ANG Zhao1,Z HAO Xiao-yu2
(1.College of Hum anities and D evelop m ent,China A gricultural U niversity,B eijing100094,China;
2.Chengde M unicipal Forestry B ureau,Chengde067000,China)
Abstract:By app lying the method of partici pat ory s oci o-econom ic assess ment in an afforestati on and desertificati on contr ol p r oject,it is concluded that there exist obvi ous discontinuities a mongst p r oject stakeholders;under the fra me work of“common tenure”,in reality the tenure arrange ment of land and forest is a mbiguous;there often exists conflict be2 t w een keep ing forests as public goods and far mers livelihood i m mediate needs;there is heter ogeneity bet w een p r oject vil2 lages;the nati onal objective of ecol ogical rehabilitati on often conflictswith l ocal econom ic devel opment;and in many ca2 ses the required partici pati on of other agencies and target gr oup s are without e mpower ment of p r oject res ources.These findings shall be well taken int o considerati on in p r oject design by p r oper instituti onal arrange ment and acti on engage2 ments.
Key words:s oci o-econom ic analysis,afforestati on and desertificati on contr ol,p r oject design
一、引言
以往很多国际、国内发展项目的设计只重视其技术可行性,而忽略了项目的社会经济可行性,使得发展项目成为典型的以官员和技术专家为主导的项目,而非当地人口的项目。

这就导致了很多发展项目的失败,其中突出的表现是项目设计虽然在技术上符合科学理性,但项目不符合当地的社会规范与经济条件,或者项目内容不符合当地人口的兴趣与要求,等等。

因此,在现在开展的发展项目设计过程中,除了项目的技术可行性研究外,还要求进行社会经济评估,以分析项目的社会经济可行性[1]。

本文以北方造林治沙项目为例,阐述通过参与式社会经济评估的方法所揭示出的项目设计中的社会经济问题。

在社会经济评估过程中,项目的相关利益群体(stakeholders)充分参与每一项评估活动,即每一个研究活动都是由外来的研究人员与项目区的农民、技术人员及项目工作人员共同参与并合作
收稿日期:2005-06-16　修回日期:2005-07-30
作者简介:叶敬忠(1967-),男,江苏沭阳人,中国农业大学人文与发展学院教授,博士生导师,研究方向:农村社区转型与发展干预研究。

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完成的,即参与式社会经济评估。

参与式社会经济评估的步骤包括:评估提纲的准备、相关利益部门座谈、村级参与式社会经济评估、研究小组研讨、定期与技术组交流研究进展、利益相关群体研讨会。

其中村级参与式社会经济评估的方法主要有:社区踏查、村干部访谈、村民小组(男性农民小组、女性农民小组)半结构访谈、贫富排队、绘制资源图、季节历、农户访问、参与式土地利用规划等。

该项目是国际无偿援助的林业项目之一,项目建设总投资约1亿元人民币,项目区覆盖了六个县。

项目的宗旨和目标是建设生态林业以及防沙治沙,同时希望项目区农民通过参与项目建设,获得近期劳务补偿收入和今后长期持续经营、利用林地的林产品收益,逐步达到脱贫致富的目的。

该项目2005年进入可行性研究阶段,目的是考察项目设计是否符合农村社区的自然、社会和经济特性以及是否有条件实现项目总目标。

社会经济评估是该造林治沙项目可行性研究阶段的重要部分,它要对项目设计内容中所有的社会经济部分(即非技术部分)进行调查、分析,并得出结论,提出建议。

二、造林治沙项目设计中参与式社会经济评估的结果
(一)利益相关群体之间的利益不连续性
利益相关群体指的是在发展干预中存有兴趣的人、群体或机构[2]。

在现实中,不同的社会群体或社会角色在其生活世界、社会属性与社会组织程度等方面存在巨大的不连续性(discontinuities),这种不连续性表现为如价值体系、需求与兴趣、知识与权力等方面的异质性[3]。

在该造林治沙项目中,以官员和技术人员为代表的各级项目机构以及项目区的农民都是项目的利益相关群体。

项目机构———项目办的主要兴趣是争取更多的国际、国内项目,同时通过项目获得更大的资源控制与分配权。

项目设计的传统做法一般是由各级项目机构的技术人员“为”(或“替”)农民设计出项目内容与实施方案来,而没有或很少去考虑农民的真正兴趣与需求,当然也许项目官员与技术人员认为他们知道农民需要什么,但实践证明他们并不了解农民[4]。

例如,在该造林治沙项目设计开始时,国际林业专家多次到项目区考察,每次考察都在当地林业部门的周到安排下与省、市、县的林业官员与技术人员一起直接到建议的项目造林地,当然每到一处都有乡林业技术人员及村干部在场。

当地林业部门建议栽植柠条以达到防沙治沙的目的,这从技术方面得到了林业专家的肯定。

专家们也考察了在其他项目支持下成功的造林地块。

考察结束后专家都很满意,并一致同意将考察过的地块列入项目区。

然而在该项目可行性研究中,社会经济专家通过参与式社会经济评估发现农民根本不愿意把他们的地种上柠条。

因为当地是高质量甘草的主要产地,农民在春秋季分别可以有一个月的时间到地里挖甘草,这每年为农民创造了人均1000多元的收入,是农民生计的重要保证。

而若种上柠条,甘草就会慢慢退化、消失。

另外柠条虽然可以通过加工作为饲料,但当地还没有这样的加工设备,同时其效益也很低。

显然这一林业部门与专家所规划的项目在这样的一个村庄很难受到农民的欢迎,若硬是列入项目区,其实施也不会顺利,更谈不上成功。

在发展项目中这种利益相关群体之间的利益不连续性普遍存在,这是因为不同的社会角色具有十分不同的生活世界(life worlds)与思想世界(i m agined worlds)。

正因如此,发展项目要求通过一定的制度安排使得项目官员和技术人员不去“为”农民总结问题、决策发展,相反应主动征询农民的意见与想法,与农民一起共同分析问题、选择发展战略和技术。

(二)土地、林木权属模糊不清
土地权属是指对土地相关的产权的占有和控制。

林木的权属是指对土地上附着植被相关的产权的占有与控制。

1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》规定:“农村和城市郊区的土地,除法律规定属于国家所有的外,属于集体所有的宅基地、自留地和自留山均属集体所有。

”推行家庭联产承包责任制以来,林木资源的权属结构有所调整,林木权属划归社区居民家庭所有。

森林法是我国林业方面的基本法律文件,该法规定对森林实行限额采伐,鼓励植树造林、封山育林,对集体和个人造林、封山育林给予经济扶持或者长期贷款。

农村居民在房前屋后、自留地、自留山种植的林木归个人所有。

造林治沙项目中少部分涉及的是自留山。

自留山的林地所有权归行政村或者自然村集体所有,使用权归个体农民。

当造林治沙项目规划在自留山上时,在中国这个特殊的所有权与使用权
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分离、使用权包括实际上的所有权内容的大背景下,即使农民只拥有使用权,他们理所当然享有土地使用权和林木所有权。

同时,林业政策规定“谁造林,谁经营,谁受益”,也就是阐明了所造林木的使用权,包括关键的收益权,当然农户也要承担补植的费用。

造林项目大部分涉及的是集体的责任山,也就是涉及集体的权属及其相关的责、权、利问题,包括林木的栽植、补植、管护,以及补助资金和劳务费的发放。

责任山的林地所有权、使用权、林木的所有权和使用权以及砍伐权均归集体所有。

而矛盾和冲突更多地就出现在村集体所有的责任山上。

因此必须有特殊的政策或法律来专门明确林木的权属。

在该项目区的实际调查中发现,在大多数农村社区,草场和荒山属于同一个概念,泛称为草场。

造林治沙项目的“主战场”就是大片的草场和荒地,而这些土地大都属于责任山,属于村集体共同所有。

项目区的大面积草场、荒山,绝大部分在2002-2003年在省有关“退耕还林”、“退牧还草”等政策要求下理论上承包给了农户。

因此很多农民都有承包期为50年的“草原使用权证”(简称草原证)。

这种草场承包有的以自然村的所有户组成所谓的“联户”形式来承包,有时按一片草场的面积来确定应该分配给多少户,再安排多少户来“联户”承包。

其结果是农户家家都有草原证,但并不知道自己承包的草场在哪里,也不知道自己草场的边界,要知道农户到底承包了多少亩,则需翻看草原证。

事实上农民并没有建立起对其承包的草场的拥有感和信心。

不论是村干部还是村民,在其社会现实构建中法律上已分配给单个农户的草场其实仍属于集体所有。

这样的农户承包是为了与政府的政策与制度安排框架相一致,当然也是为了获得“退耕还林”、“退牧还草”的项目支持而做出的乡土安排,但在农村乡土社会里并没有得到真正的认可与落实。

虽然在这些土地上有个别农户开荒植树,他们或者以承包的形式,或者以口头许诺的形式获得土地使用权,但有些权力并不受法律保护,如果土地使用权不能保证,那么林木的使用权也就无从谈起。

有的农户出于贫困与温饱方面的考虑,已经在集体的荒地上开垦以扩大粮食种植面积,但并无书面的合同或者证明,只是得到了村集体的默许。

该造林治沙项目要求造林地必须长期承包给参与农户(需有承包合同),而且为了实现受益农户数量最大化的目标,每一农户的参与面积不能超过一定的面积(如60亩)。

而项目从技术上又要求集中连片,这就意味着原来已在法律上承包给农户(联户)的草场需要在村里重新分配以满足项目的要求,因为原来每户的法律承包面积有的达千亩以上。

而这种重新分配则必然要否定农民已拿到手的承包期为50年的草原证。

当讨论该问题时,所有调查村的村干部以及陪同的有关乡、县一级的官员都毫不犹豫地做出肯定回答:“这肯定能办到!”当然我们有理由推测,即使参与该项目的农户又获得了为期50年的项目造林承包合同,但若将来再有其他项目来到这些村,则这些承包合同可能同样会丧失法律效应。

可以说,对于草场的分配,虽然每户都有草原证与土地证,其实与没有是一样的,因为农民根本不知道其地界,若地界不清,则没有人会真正关心草场的管护,每人都想多放牧,每人都想多养牲畜,结果是即使国家支持了退耕还林、退牧还草项目,效果仍然不佳。

要想让农民真正参与造林治沙,必须把土地真正分配给农民,而不是没有地界的土地证,否则农民“不破坏就不错了”,因为农民面临很多眼前的需求。

20世纪60年代哈丁发表了“共有权属悲剧”,在经济学界引起了高度的关注与讨论。

哈丁所论述的“共有权属悲剧”主要指在集体土地上对森林资源等自然资源无序无度的开发与利用而造成的环境严重退化。

哈丁等认为造成“共有权属悲剧”的原因一方面是没有制度与规则的约束,另一方面是在于人口不断膨胀所造成的压力,技术进步和社会结构的变化等。

我国的荒地属于“模糊的共有权属”,既不明确又缺乏制度约束。

地方政府试图利用行政权力来对权属模糊的草场进行再分配,这会与许多农户的利益相冲突,从而受到农户的抵制和反对。

在这样的过程中冲突会加剧,因此社会经济学者要深入了解社区,同当地农民一同商讨并寻找解决办法,保证项目的顺利实施。

(三)森林的公共产品性质与农民的生计需求
森林,扮演着越来越多的角色,森林与生物多样性、森林与大气、森林与林木资源、森林与水土保持、森林与荒漠化等议题一再被搬上国家和国际会议的议程。

森林的功能也受到空前的重视。

作为公共产品,其正的外部性不仅影响着一个国
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家,更影响着全世界的环境和气候。

而作为私人产品,森林社区居民要依赖林产品维持生计,他们是林产品的生产者和消费者。

森林所承受的社会压力主要表现在人们对林木和林地资源的日益增长的需求。

如果林木和林地资源不断衰退,社区林业也就失去了资源基础。

概括来说,对森林造成最大压力的社会需求包括两个方面:一是对森林树木的需求,二是对林地的需求。

这两个方面的需求中有一部分是外源的,用于满足外界的需要;有一部分是内源的,用于满足当地村民的需要。

从另一个角度看,社会对森林资源的需求也可以分为发展性的需求和生存性的需求[5]。

然而,林木和林地两者的需求往往是矛盾的。

当明确森林主要作为公共产品以维护生态时,社区居民就只会关注造林补偿;当森林可以作为私人产品而农户可以获得收益时,社区农户才会关心林木的树种、成活率和经济效益等问题。

即使如此,如果他们发现实现森林收益的风险很大,譬如偷伐、偷牧、滥用权力等,在这种情况下,群众关心的主要是参加造林可以获得的补偿是不是足以激励他们做出参加造林的选择,而不会去关注造林的成活率。

当然,也有很多农民关心造林成败,因为造林美化环境、防治沙漠化、保持水土、有利于农田、造福子孙等,但这是依靠道德维系的,没有制度化,没有约束力。

尽管农户意识到环境保护和防止沙漠化的重要性,但与农户眼前生计相比,农户不会优先考虑前者。

因此,无论国内还是国际的造林治沙工程或项目都不能期望农户自发地为造林治沙做贡献。

事实上,环境保护和防治沙漠化的森林属于公共产品,政府有义务通过公共财政补贴农户的劳动力投入和林地贡献。

当前,造林治沙项目把受益群体瞄准为社区农民,但农户从种植的乔木或者灌木中能获得的经济收益很低,就如我们不能期望农户将来能从种植的柠条、沙柳中获得多少经济收入一样。

当造林的预期收入小于从事其他活动的预期收入时,农户会因为机会成本太大而放弃参与项目,去外出打工或发展养殖业等。

因此造林治沙项目瞄准对象应该是整个环境,即以保持生态为目标,从而改善农户的生产和生活环境。

社区农民的受益是间接的由良性生态带来的生产和生活条件改善以及直接的劳务补贴。

为了解决林地和林木二者的矛盾,项目实施的时候通常有三种造林模式,分别是农田防护林、水土保持林和生态经济林。

在有灌溉条件的地区应适当考虑种植经济效益较高的树种。

(四)社区的异质性
社区是具有一定的自然、社会、经济及文化特征的独立的社会单元,它不同于实验室及试验站,而且所有的社区一般都具有异质(heter ogeneous)的特征,即社区是千差万别的。

这种千差万别的特点不仅表现在其社会、经济及文化的区别,还表现在其主体———农民的思想、认识、传统、习俗等的迥异,同时还包括其自然条件(立地条件、土壤肥力、降雨、温度、光照、基础设施如灌溉条件等方面)的变化差异[4]。

这在造林治沙项目中有十分明显的表现。

首先,不同社区的经济发展程度不同。

造林治沙项目实施的社区的富裕程度十分不同,有的社区家家有彩电和手机,参加村民小组会议的村民都骑着摩托车,村集体的经济实力雄厚,拥有矿场和甘草基地;而有的社区人均年收入只有750元,距离最近的硬化道路也要10公里左右,常年靠天吃饭;有的社区收入来源主要依靠外出打工,成年男性农民常年不在家,只留下妇女、老人和孩子。

其次,不同社区具有造林治沙的技术和经验不同。

有的社区以前实施过造林治沙项目,农户相对具有造林经验,而没有实施过的社区的农户缺乏造林经验,在实际规划中要注意对这些农户的培训和指导。

第三,不同社区的劳动力供给水平不同。

在假设农户都愿意参与造林治沙项目的前提下,有的社区有大片的草场用来规划造林,可是全村却没有足够的劳动力供给。

而有的社区只有部分草场规划为项目区,村民为项目区集体土地的归属发生争执,并且社区内又有大量闲置的劳动力。

另一方面,还有些社区富裕程度很高,农户有更好的收入来源,于是选择放弃项目活动。

第四,不同社区的基础设施条件不同。

有的社区想种植枣树、杨树、柳树等乔木,但是缺少灌溉设施和立地条件;有的社区居住区和造林地距离很远。

此外,不同社区的村集体能力不同。

有的社区类型属于民主型,社区内部关系和谐,开展项目能得到村干部和村民的配合;有的社区内部组织涣散,工作也很难开展。

在这种情况下,社区发展或项目内容与活动
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的选择当然应该根据千差万别的社区特性来选择相适应的方案(community s pecific)。

而传统的做法特别是有些决策者与技术人员所崇尚的所谓“统一规划、统一设计、统一实施”的思路是与这种对社区千差万别的特性的认同相悖的。

这种“统一规划、统一设计、统一实施”的工作思想和方法在实践中带来了严重的负面结果。

假如在所有项目村使用统一的造林模型、参与及补偿标准,或每个村都设计同样的项目活动内容,这会使项目管理轻松容易,但由于没有考虑到社区异质的社会经济特性,项目实施会因为项目设计中的这种弊端而难以顺利进行或取得成功。

因此,片面使用同一种技术方案来解决所有社区的发展、生态与扶贫问题是肯定行不通的。

社区的异质性要求要根据不同的社区特性来与农民、与社区一道共同选择对一个社区具有特别针对性的项目发展方案。

(五)国家整体生态建设目标与地方区域开发的矛盾
该造林治沙项目以及国内已开展的“退耕还林”、“退牧还草”等项目,均是建立在国家层次上,是为了整个国家范围的生态恢复与环境建设而确立的。

因此它对于所有地方政府来说同样是具有外部性的公共产品。

而地方政府一般还会有自己优先考虑的发展目标,而且这些地方政府的优先目标与国家范围的生态恢复和环境建设目标经常不一致,有时还会相互矛盾。

正因如此,地方政府为了获得项目的资源会一方面积极争取项目在本地区实施,另一方面,在项目区外还在按照自己的发展规划与目标实施其自己的发展项目———如很多地方为了追求经济增长的区域开发工程。

如在该项目省,一方面在实施大面积的“退耕还林”、“退牧还草”工程,同时该造林治沙项目也已处于可行性研究阶段,但不难发现有的县还在生态脆弱的沙地上搞经济开发区。

例如为了支持一个乡的养殖园区的发展,地方政府正在用推土机平整已有较好植被的沙地以进行林草间作,很多移民区还在开发沙地,以期变成可灌溉地而从事农业生产,其实在已经移民2至3年的村现在已存在严重的灌溉水不能得到满足的情况。

该省的不少县还在扩大灌溉区,改沙地为生产基地,实施所谓的“旱改水工程”,而黄河水越来越少已是无法改变的现实,这种把生态保护区转变成生产区的做法本身就在破坏环境,与正在实施的退耕还林等生态工程背道而驰。

因此,可以说多少年来不是沙漠入侵人类,而是人类入侵沙漠!
(六)无赋权的参与及部门之间的合作
国际发展项目要求必须有妇女、妇联以及其他相关机构的参与,所以,在项目的可行性研究中,负责项目的林业部门会组织有妇联及其他相关机构(如农业、畜牧、土地、水利等)参加的圆桌会议,济济一堂,声势浩大,给人的感觉是当地如何重视这个项目,如何重视妇联等机构的参与。

但事实上,妇联等参加会议机构的不少人员只是按行政要求完成任务似的来参加会议,在他们心目中认为这只不过是林业部门的项目,是否出席会议与他们并没有多大的利益关系。

另外,在讨论项目区农民在项目中的参与时,项目机构一般会主动给出项目的实施将有多少妇女及男性农民参加项目造林劳动,项目将会带来多少劳动就业等数字来说明项目区群众在项目中的广泛参与。

参与作为一个很时髦的词(常常是项目立项中的话语需求)虽被广泛地接纳和采用,但在大多数情况下却只被当成是“出席”的代名词,即一谈到参与就成了组织妇女或其他群体来出席会议、参加劳动等。

要实现真正的参与,必须对参与部门及参与群体(如农民)实施资源赋权。

但发展项目一般都由行业部门负责和管理,如该造林治沙项目是林业部门负责和管理的项目。

在行业部门之间存在资源、利益与权力的争夺与竞争,这是不言自明的事实。

即使发展项目要求部门之间开展合作,但特别是在乡和县级的层次上,不同部门因为需要争夺资源以维持机构的生存和发展,项目实施部门邀请其他部门如妇联组织的参加本身就意味着将在一定程度上失去对项目资源的控制权,同时也将增加成本。

因此,项目实施部门本身并不希望其他部门的参与。

而对资源的利用与控制是其他部门如妇联组织积极参与项目活动的重要前提条件,假如没有任何对项目资源的利用和控制权,他们的参与也就只能停留在“出席”上了。

其实,行业部门在开展发展活动时在技术及政策等很多方面需要协调与合作。

例如,草原证的确认和发放由畜牧部门负责,林权证的确认和发放由林业局负责,而土地管理局负责土地利用规划,在造林治沙项目中这三者之间需要良好的协调合作。

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