推进预算项目事前绩效评估的实践与思考——以湖北省襄阳市为例

专题院事前绩效评估实践探索
推进预算项目事前绩效评估的实践与思考
——
—以湖北省襄阳市为例
荫湖北省襄阳市财政局调研组
揖摘要铱文章从湖北省襄阳市实际出发袁以政务信息化和智慧城市建设项目为对象开展预算事前绩效评估试点袁逐步拓展到建设类和服务类一般公共预算项目遥具体实施方式主要包括财政部门组织开展绩效尧投资联合评审和主管部门会同财政部门共同开展技术和绩效投资联合评审两种袁在优化项目方案尧节约财政资金等方面均取得了明显成效遥同时袁针对发现的问题袁提出了进一步完善预算项目事前绩效评估的意见与建议遥
揖关键词铱预算项目事前绩效评估实践思考
预算事前绩效评估是全过程预算绩
效管理的首要环节袁预算项目事前绩效
评估则是预算事前绩效评估的核心内
容遥叶中共中央国务院关于全面实施预
算绩效管理的意见曳出台后袁各地相继探
索开展了预算项目事前绩效评估工作遥
预算项目事前绩效评估是指财政部门或
预算部门尧单位等依据国家政策要求尧事
业发展规划等袁运用科学合理的评估方
法袁对项目立项必要性尧投入经济性尧绩
效目标合理性尧实施方案可行性尧筹资合
规性等进行客观公正的评估袁得出评估
结论袁并出具绩效评估报告遥2018年以
来袁湖北省襄阳市财政局认真贯彻落实
党中央尧国务院决策部署袁按照湖北省财
政厅和襄阳市委市政府相关要求袁积极
探索和推进预算项目事前绩效评估袁取
得了明显成效遥
一尧开展预算项目事前绩效评估
的主要做法
2018年出台的叶中共中央国务院关
于全面实施预算绩效管理的意见曳渊以下
简称叶意见曳冤明确应建立绩效评估机制袁
而事前绩效评估是全过程预算绩效管理
链条中的第一环节袁各部门各单位要对
新出台重大政策尧项目和基建投资开展
事前绩效评估袁并将评估结果作为申请
预算的必要条件和预算安排的重要参考
依据遥开展预算项目事前绩效评估尚无
成熟的经验可以借鉴袁湖北省襄阳市财
政局通过宣传培训尧建立机制尧完善制度
等途径展开了积极探索遥
渊一冤加强宣传培训
一是及时宣传遥叶意见曳印发后袁襄阳
市财政局在召开下一年度预算编制工作
会时袁及时将文件精神传达到市级各预
算单位袁对预算项目事前绩效评估的有
关规定进行了重点宣讲袁并明确要求市
级新增重大预算项目必须进行事前绩效
评估遥二是搞好培训遥2020年袁襄阳市财
政局先后组织举办了四期预算事前绩效
评估专题培训班袁培训对象包括市级预
算单位财务负责人尧业务部门负责人和
项目主管人员袁以及市财政局相关业务
科科长尧内勤人员等袁培训内容侧重于预
算项目事前绩效评估实务操作袁通过案
例分析讲解袁使大家提高认识尧了解工作
流程尧掌握基本方法遥
渊二冤建立工作机制
一是建立财政评估工作机制遥对于
非基建投资类项目袁建立了由市财政局
预算绩效管理科牵头组织尧预算科渊预算
编审中心冤和投评中心参与评估尧相关业
务科应用评估结果的工作机制遥二是部
门联审工作机制遥对于基建投资类项目
渊包括信息化建设项目冤袁建立了由主管
部门牵头组织相关行业专家尧绩效专家和投评专家参与评估尧财政部门复审认定尧项目单位应用评估结果的工作机制遥
渊三冤完善制度措施
一是制定管理办法遥2020年袁襄阳市财政局制定印发了叶襄阳市市级预算事前绩效评估管理暂行办法曳袁对预算事前绩效评估职责分工尧评估对象和内容尧评估流程和方法尧评估结果及应用等事项进行了明确和规范袁将新出台的申请市级财政资金500万元以上的重大政策和项目纳入预算部门和财政部门事前绩效评估范围遥规定评估结论为野不予通过冶的袁不得纳入市级财政项目库和安排预算资金遥二是采取制衡措施遥创造性设计叶预算项目事前绩效评估专家意见书曳和叶预算项目事前绩效评估报告书曳袁分别用于评审专家个人书写评审意见和记录评审专家经会商后的专家组意见袁主要内容包括立项必要性尧投入经济性尧绩效目标合理性尧实施方案可行性尧筹资合规性和项目预算建议等六个方面遥在绩效评估报告书中袁专家组意见要集中体现评审专家个人意见袁同时遵循野少数服从多数冶的原则袁确保评估结果客观公正遥
渊四冤探索评估模式
做好预算项目事前绩效评估需要兼顾质量和效率袁野由谁评冶是关键因素遥在工作实践中结合项目类别和紧迫性要求袁襄阳市财政局先后试行了以下两种绩效评估组织模式遥
1尧财政评估遥一是财政人员评估遥由市财政局预算绩效管理科组织预算科渊预算编审中心冤尧相关业务科及投评中心相关人员组成2要3人的评估专班袁对预算部门申报的纳入事前绩效评估范围的项目开展绩效评估袁在专班人员独立发表评审意见的基础上袁再集中研究出具叶预算项目事前绩效评估报告书曳遥对于申报项目定员定额标准比较明确或侧重于设备物资采购类项目袁比如大中型赛事尧会议会展尧消防车辆及批量设备采购等袁均采用这种评估组织模式遥二是聘请专家评估遥由市财政局预算绩效管理科会同预算科渊预算编审中心冤组织财务尧绩效及相关行业专家组成评估小组袁对预算部门申报的纳入事前绩效评估范围的项目开展绩效评估袁在评估专家独立出具书面评估意见的基础上袁再经集中会商后出具叶预算项目事前绩效评估报告书曳遥对于申报项目有一定技术难度且属非基建投资类项目袁比如园林规划设计等政府购买服务尧奖补类财政专项资金等袁采用这种评估组织模式遥三是委托第三方机构评估遥由市财政局预算绩效管理科会同预算科渊预算编审中心冤或投评中心委托第三方机构袁对预算部门申报的纳入事前绩效评估范围的项目开展绩效评估袁由第三方机构独立出具叶预算项目事前绩效评估报告书曳遥对于现场查勘和评估工作量较大的固定资产更新改造类项目袁比如机场航站楼改造尧校园搬迁等袁采用这种评估组织模式遥
2尧部门联合评估遥即先由行业主管部门会同财政部门对预算单位申报的基建投资类项目的技术方案尧项目绩效尧项目投资开展联合评审渊也称野三评合一冶冤袁再由财政部门对经过联合评审并修改完善后的项目建设方案依规开展投资评审渊也称野复审冶冤遥
野三评合一冶的核心要义是院由行业主管部门牵头并负责组织技术专家渊不少于5人冤袁财政部门负责组织绩效及投评专家渊不少于3人冤袁以会审方式共同对项目开展联合评审遥一方面袁项目单位现场介绍项目建设方案袁技术专家经询问后独立发表审核意见袁再经技术专家组会商后当场出具叶预算项目技术评审意见书曳袁提交行业主管部门遥同时袁对于通过技术评审的项目袁技术专家还应分别出具叶预算项目事前绩效评估专家意见书曳袁
提交财政部门遥另
专题院事前绩效评估实践探索
一方面袁绩效及投评专家现场审核项目建设方案袁经询问后独立发表审核意见袁作为技术专家组出具叶预算项目技术评审意见书曳的重要参考遥同时袁对于通过技术评审的项目袁绩效及投评专家还应独立出具叶预算项目事前绩效评估专家意见书曳袁并在结合技术专家绩效评估意见的基础上袁经会商后出具叶预算项目事前绩效评估报告书曳袁提交财政部门遥财政部门将叶预算项目事前绩效评估报告书曳反馈给行业主管部门袁由主管部门连同技术专家出具叶预算项目技术评审意见书曳一并通知到项目单位袁由项目单位依据技术专家评审意见和绩效袁以及投评专家评审意见修改完善项目建设方案遥对于未通过技术评审的项目袁技术专家和绩效及投评专家直接出具野不予通过冶的评审意见并简要说明理由袁由行业主管部门反馈到项目单位袁终止项目申报审批遥复审的核心要义是院由财政部门投评中心负责委托第三方机构袁对项目单位在野三评合一冶中通过评审袁已按评审意见完成建设方案修改袁且经技术专家组组长和
绩效及投评专家组组长签字确认的项目建
设方案独立实施投资评审袁评审结果经财
评中心复核无异议后袁以正式文件方式出
具复审意见袁并明确项目拦标价遥襄阳市主
要在市级信息化建设类项目中采用这种评
估组织模式遥
二尧襄阳市事前绩效评估的主要成
效
近三年来袁襄阳市在不断探索中开展
事前绩效评估项目共计91个袁其中院采用
财政评估模式的项目35个袁占比38.46%曰
采用部门联合评估模式的项目56个袁占比61.54%遥在探索事前绩效评估过程中袁取得了一些成效遥
渊一冤增强绩效意识
一是通过政策宣传和业务培训袁各部
门尧单位提高了对预算事前绩效评估的重
要性和必要性的认识袁增强了做好绩效管理工作的主动性遥二是随着事前绩效评估工作的持续推进袁进一步强化了各部门和
单位野花钱必问效冶的意识袁争报项目尧虚列
预算的现象明显减少遥
渊二冤提升行政效能
一是对于事前绩效评估技术难度较小
或需要尽快实施的项目袁采用了财政评估
模式袁既节省了评估费用袁又缩短了评估时
间袁提高了政府行政效能遥二是对于基建投
资类项目实行部门联合评审袁实际上是将
绩效评审嵌入技术评审和投资评审之中袁
既通过集中专家智慧提高了评估质量袁又
减少了项目单位汇报尧修改方案等中间环
节袁提升了政府行政效能遥
渊三冤节约预算资金
一是经评估通过的项目节约资金5.06
亿元遥近三年袁襄阳市累计通过事前绩效评
估项目86个袁申报项目预算22.64亿元袁审
减预算资金5.06亿元袁审减率达到22.35%袁其中院2019年完成事前绩效评估项目18个袁均采用的财政评估模式袁申报
项目预算3.89亿元袁审减预算资金1.45亿
元袁审减率达到37.28%曰2020年完成事前
绩效评估项目50个袁有10个项目采用的
财政评估模式袁有40个项目采用的部门联
合评估模式袁申报项目预算17.34亿元袁审减预算资金3.29亿元袁审减率达到18.97%曰2021年1要9月完成事前绩效评估项目18个袁有3个项目采用的财政评估模式袁有15个项目采用的部门联合评估模式袁申报项目预算1.41亿元袁审减预算资金0.32亿元袁审减率达到22.70%遥二是经评估未通过的项目节约资金2000万元遥2019年以来袁共有5个申报项目经评估认定为立项依据不足或重复建设袁未通过事前绩效评估袁共节约资金2000万元袁其中有4个项目采用的财政评估模式袁有1个项目采用的部门联合评估模式遥
三尧完善预算项目事前绩效评估的建议
预算项目事前绩效评估作为近年来财
政部门联合相关部门探索的一项全新工
作袁在实施过程中难免会存在一些问题袁需要改进和完善遥
渊一冤进一步健全评估标准
目前袁预算项目绩效管理常用标准包括行业标准尧地区标准尧历史标准和计划标准遥由于预算项目种类繁多袁我国现有的行业标准尧地区标准很难满足具体应用袁加之新增项目没有历史标准袁以及事前绩效评估又不太适用计划标准等原因袁选取预算项目的一些关键评估指标的绩效标准值难度较大遥比如院某窗口类更新改造项目的成本指标的绩效标准值尧某政务云服务项目的CPU占用率和内存占用率的绩效标准值等袁都存在难以抉择的问题袁需要通过调研论证确定一个公允值遥因此袁建立健全绩效标准体系是做好预算项目事前绩效评估的前提和基础袁建议通过多部门合作建立适合本级项目特点的系统性绩效指标和标准体系袁并在工作实践中不断完善袁进一步提高预算项目事前绩效评估结果的社会公信力遥
渊二冤进一步加强协调配合
从近几年的工作实践来看袁时常出现久报未审尧多次报审尧中止评估尧审而未结等问题袁在一定程度上影响了事前绩效评估质量和时效袁究其原因主要是各相关方协调配合不够遥为此建议院一是项目单位应做好预算项目事前绩效评估的准备工作袁比如备齐立项依据文件资料尧立项必要性论证材料尧部门内部对项目方案的评审意见和决策意见等袁尽量避免因相关资料不齐或审核环节缺失影响项目绩效评估遥二是行业主管部门或财政内部相关业务科室应做好项目初审工作袁对于达不到评估条件的不得安排评估袁避免已进入评估流程的项目因评估要件不足尧项目方案不完整等问题中止评估袁浪费评估资源袁影响评估工作时效遥三是各相关方都应尊重评估结果袁并围绕评估意见做好项目方案的修改尧审核尧复审等工作袁避免出现修改后的方案不能通过审核袁以及因合理调减预算后又随意减少建设内容或降低项目绩效目标等问题袁切实做到预算与绩效目标相匹配袁财政保障与绩效管理相统一遥
渊三冤进一步拓展广度深度
一是在广度方面袁目前主要在一般公共预算项目中开展事前绩效评估袁与一般公共预算相关的政府债务项目尧PPP项目尚未涉及遥从近几年襄阳市使用政府债券资金和政府与社会资本合作的部分场馆类尧市政工程类建设项目看袁调概的项目比率较高袁调概幅度也较大袁开展事前绩效评估已势在必行遥建议依规统筹推进政府债务项目尧PPP项目事前绩效评估袁并将事前绩效评估嵌入项目概算及施工图预算评审之中袁从绩效的角度审视和评估后提出合理化建议袁补齐绩效管理上的短板遥二是在深度方面袁襄阳市预算项目事前绩效评估的组织实施模式袁特别是专家评审模式袁以对项目建设或实施方案的书面评审为主袁现场查勘较少袁评估结果有一定的局限性遥建议对不属于委托第三方机构独立实施评估的项目袁根据需要适当增加集中评审前的现场调研环节袁有利于评审人员全面掌握项目的相关情况袁进一步提高预算事前评估工作质量遥姻
渊调研组成员院曾金华马善记江丹景高国冤
要要要要要要要要要要要要要要要
参考文献
[1]襄阳市财政局.襄阳市财政局通过健全完善制度推进全面实施预算绩效管理.(2020-12-09)./zxzx/gzdt/ 202012/t20201209_2339059.shtml.
[2]中共中央袁国务院.中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见[EB/OL].渊2018-09-01冤./xinwen/ 2018-09/25/content_5325315.htm.
渊本栏目责任编辑
院尹情冤。