公务员法的施行与政府职能转变

公务员法的施行与政府职能转变
田文敏１，王澍２
（１．沈阳师范大学经济与管理学院，辽宁沈阳１１００３４；２．辽宁华辰律师事务所，辽宁沈阳１１００３１）
［摘要］１９９３年８月１４日《国家公务员暂行条例》的颁布，标志着中国特色的国家公务员制度的建立。

今年
《中华人民共和国公务员法》的施行，将进一步健全与完善这一制度。

公务员制度健全与完善的重大意义是促进我国政府职能转变，公务员法的实施，有利于建立法制型政府；调整公务员范围，有利于建立服务型政府；严肃公务员纪律，实行人本管理，有利于建立责任政府。

［关键词］公务员制度；中华人民共和国公务员法；政府职能转变［中图分类号］Ｄ９２２．１
［文献标识码］Ａ
［文章编号］１０００－５２２６
（２００６）０５－０１４９－０３［收稿日期］２００６－０２－２５
［作者简介］田文敏（１９４７－），女，辽宁开原人，沈阳师范大学教授，主要从事政治学研究。

沈阳师范大学学报（社会科学版）ＪｏｕｒｎａｌｏｆＳｈｅｎｙａｎｇＮｏｒｍａｌＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（ＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅＥｄｉｔｉｏｎ）
２００６年第５期
第３０卷（总第１３７期）
№５，２００６Ｖｏｌ．３０Ｇｅｎｅｒａｌ，№１３７
当今世界，政府在经济与社会发展的中心地位正在越来越受人重视。

而要发展政府能力，首先在于建立现代化的公务员队伍，培养积极主动和精明强干的公务员。

因为，公务员是政府职能的微观载体，重要的人才资源，政府职能转变最终依赖于公务员制度的建立与发展。

一、公务员法的实施，有利于建立法制型政府这里所讲的“政府”不仅涉及国家行政系统，即狭义政府，而且是指包括国家立法、司法和行政系统在内的广义政府。

显然，这是一种广义的大政府概念。

《中华人民共和国公务员法》（以下简称：《公务员法》），是用制度管理，用法律规范公务员，促进中国政府向法制型政府转变。

这种转变具体表现在：
（一）依法规范对公务员的管理
《公务员法》第一章总则第１条明确提出“为了规范公务员的管理，保障公务员的合法权益，加强对公务员的监督，根据宪法，制定本法”［１］（
Ｐ３０２）
，依法治国，治国先治
吏。

《公务员法》是我国第一部属于干部人事管理总章程性质的重要法律，它的制定颁布是我国民主法制建设的一件大事，是依法治国，建立法治国家的必然要求。

法治国家要求确立宪法与法律至上，国家机关必须在宪法和法律框架下活动，政府权力必须有法律授权，有法律依据，没有法律依据的政府行为是无效的。

亨廷顿说过，制度化程度低下的政府不仅是弱政府，而且是坏政府。

为了规范对公务
员的管理，建立起具有中国特点的国家公务员制度，１９９３年８月，国务院制定了《国家公务员暂行条例》（以下简称《条例》），在各级国家行政机关建立了公务员制度。

之后，人事部制定了公务员职位分类实施办法和公务员录用、考核、职务任免、职务升降、培训、奖励、轮岗、回避、辞退、申诉控告等４０多个配套规章及办法，形成了公务员法规体系。

《条例》及这些单项法规等施行１０多年来发挥了重要作用，但在具体运作中还存在着在各地执行不够全面，可操作性不强，监督不力，权威性差等方面的问题，迫切需要一部完整的公务员法来弥补其不足，进行法律规范，全面统领，依法对公务员制度健全与完善。

现在有了公务员法，既能以法规范公务员行为，同时又能保障其合法权益；它可以在最大程度上避免在行政领域中不容忽视的权钱交易、渎职失责等现象的滋生，进而防止公务员制度变异，提高政府工作效能。

（二）依法提高公务员的素质
为政之要，首在得人。

建设高素质的公务员队伍是制订颁布公务员法的重要目的之一。

“人是行政之本，人力资源是政府能力中的前提性因素，也是主导性要素。

人力资源包括量（公务员的数量）与质（公务员的体质、知识、技能、价值观、团队精神等）两个方面。

质量相比，对政府能力高低产生决定影响的是人力资源的质的方面，这不仅是因为一定质量可以弥补数量的不足，而且是因为它直接
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影响政府能力的其他因素效能的发挥”［２］。

综观这部公务员法，从考试录用到公务员招聘，从公务员的“入口”、管理到“出口”，都是通过各项制度的有机配合，为国家培养一支包括各级各类公务员在内的高素质的公务员队伍，为政府履行各项职责，有效有序运转提供可靠保证。

（三）依法加强对公务员的监督
如何通过法律对公务员进行监督，本法表现为三个特点：首先，是要把好“入口关”，从招录公务员阶段起就严格监督到位，决不允许搞暗箱操作，切实坚持公开、平等、竞争、择优的原则，从源头抓起，优化公务员队伍；其次，是加强对公务员平时管理和工作察看与督促，加强惩罚力度，奖优罚劣，严格按照第九章规定的内容，对违反纪律的公务员给予相应处分，同时搞好平时考核和定期考核，对定期考核不能称职的，严格按照程序予以处理；第三；设立专章，明确法律责任。

本法对机关有关人员，辞职退休的领导成员或其他公务员及公务员主管部门的工作人员等违反公务员法都有具体、明确、可行的处理方式，承担责任的方式，刑事责任与处分惩罚等。

所谓监督，就是从外部对公务员的言行与作为进行察看与督促，如果没有监督就会失控，整个公务员队伍就会涣散无序，效率低下。

亚里士多德认为，最好的政府就是法律统治的政府［３］（Ｐ１９２）。

这里的法治主要是指统治者必须根据普遍的法规而不是专断的命令实施统治。

二、调整公务员范围，有利于建立服务型政府
在国外，公务员的范围有大有小，不尽一致。

在我国，依据《暂行条例》，国家公务员具体指各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。

公务员法则将公务员范围表述为：“本法所称公务员是指依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员”［４］（Ｐ３０２）。

只要符合上述三条特征就属于公务员，也就是说，除了政府机关的工作人员外，中国共产党、民主党派机关的工作人员，各级人大及政协机关的工作人员、法官、检察官等都属于公务员。

（一）公务员范围的调整扩大，符合我国建立服务型政府的需要
关于政府职能转型的路径，十六届四中全会指出，一是要加强党的执政能力建设，就是要加快政治体制改革；二是要扩大增强政府公共服务的职能。

党与政府都十分重视尽快建设好服务型政府，鉴于我国当前的经济，社会和政治生活存在着信用缺失，腐败与公共服务质量下降等，这些问题集中反映在政府职能滞后上。

公务员法将中国共产党、民主党派机关工作人员、各级人大及政协机关的工作人员、法官、检察官都纳入国家公务员范围，因为他们实际掌握、执行和监督国家公共事务的权力，已成为国家政权的组成部分。

一旦政党机关的人员，法官、检察官等纳入
国家公务员队伍，其行为就受公务员法的约束，其作为需要符合国家行政行为所允许遵守的法律法规标准，并接受立法、司法监督。

特别是对于党政机关的领导成员，执法者，“子帅以正，孰敢不正”，领导带头走正道，谁还敢走邪门歪道。

总之，扩大公务员范围，既扩大了依法监控的范围，也扩大了政府及其公务员依法服务范围与方式，从制度上建立统一的对公务员绩效评估体系和监督体系，扩大公务员范围有利于塑造公共精神，进而强化政府的公共服务职能。

（二）甘当人民公仆，全心全意为人民服务是公务员的职责
马克思把巴黎公社的公职人员称为“社会的负责任的公仆”。

毛泽东说：“我们的一切干部，不论职位高低，都是人民的勤务员，我们所做的一切，都是为人民服务的。

”党的十六大报告中指出：“共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。

”［５］（Ｐ２８）在公务员法有关公务员义务的内容里，《条例》中将“努力为人民服务”提升为“全心全意为人民服务，接受人民监督”，并作为公务员应当履行的义务之一，说明中国的公务员必须廉洁奉公，勤政为民，全心全意为人民服务，当好人民公仆，才能得到人民群众的拥护和信任，我们的政府才能履行好服务职能，转变成“为民服务的政府”。

（三）公务员依法履行公职，是建立服务型政府的保证
依法履行公职，是指公务员要依法履行社会公共事务管理职能这一公务员范围的表述，符合当今中国社会经济、政治、文化发展的要求，也是借鉴近１０年来西方行政改革的“新公共管理”模式的成果。

新公共管理模式的基本取向是将企业、商业管理的理论、方法、技术和市场竞争机制引入公共行政领域，并采用以提高管理水平及公共管理服务质量为特征。

作为传统公共行政模式的替代物，“新公共管理”模式的出现是公共部门管理特别是政府治理变革史上的一次重大突破。

用澳大利亚学者约翰・哈里森的话说，它体现了公共管理的根本性、方向性的调整［６］（Ｐ２５）。

公共事务管理的公共性同时在于它以实现公共利益为宗旨。

我国是人民当家作主的社会主义社会，人民利益就是公共利益，而维护人民的基本权益就成为公共管理的基本职责。

这也是中国公务员制度应有的特色。

中国公务员履行社会公共职能，是政府的基础职能，是政府维护最广大人民政治、经济、文化利益的保障，在本法中对公务员范围的调整是我国政府向服务型职能转变
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田文敏等：公务员法的施行与政府职能转变
的组织保证。

三、严肃公务员纪律，提出廉政行为要求，实行人本管理，有利于建立责任型政府
借鉴国际民主政治建设的经验，评价责任性政府的指标有：公务员的廉洁，他们对其行为的负责任性；对渎职公务员的惩罚，公务员与公民的联系以及他们处理公民意见的机制等等。

在我国首部公务员法中，这些内容具体表现如下：（一）严肃公务员纪律
为了严肃公务员纪律，公务员法规定了１６项公务员必须遵守的纪律，如规定禁止公务员散布有损国家声誉的言论和行为的发生。

在公务员法第５４条还规定“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见。

”这条规定是为了防止执行上级违法或者错误的决定或错误的命令而对公共利益或者公民的合法权益造成重大的不可挽回的损失，例如走私、刑讯逼供、做假帐、逃税等。

这时，公务员有权提出改正意见，当然，对于执行明显违法或者错误的决定或者命令，公务员本人应当承担相应的责任。

该条款与《条例》中笼统将“对抗上级决议和命令”作为公务员纪律、义务相比，要人性化得多，体现出尊重公务员在执行公务时要依法做好正确选择的人本管理，这是本公务员法一大亮点和重要特色。

（二）明确提出公务员的廉政行为要求
在公务员法中，有关公务员的廉政行为在许多条款中都做了特别的强调和要求，如要求“清正、廉洁、公道正派”；按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。

本法与《条例》相比，增加了廉的考核内容，还有在公务员必须遵守的纪律中也强调公务员不得有“贪污、行贿、受贿、利用职务之便为自己和他人谋私利”和“滥用职权，侵害公民、法人或其他组织的合法权益”等行为，对公务员的奖励也强调应是“遵守纪律、廉洁奉公、作风正派、办事公道、模范作用突出的”。

贯穿公务员法中这些明确的廉政行为要求，必将成为广大公务员廉洁奉公，执政为民的行为规范，特别是制约着担任领导职务的公务员不能在调配有限的社会资源及实施公共生活管理时侵害人民群众根本利益的，他们在公共行政时更应始终牢记并体现廉洁奉公，执政为民的要求。

（三）建立领导成员的引咎辞职制与公务员的辞退制１．公务员法第８２条规定了领导成员的引咎辞职制，即“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。

领导成员应引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务”。

与《条例》相比，本公务员法增加了引咎辞职这一领导成员必须承担的政治责任的专门规定，体
现了立法的进步。

２．公务员法第８３条还规定了公务员的辞退制，对于平时不努力工作，大错没有，小错不断，占位置不干活，按照法律规定，可以辞退。

建立公务员辞职辞退制度有重要意义，是对干部人事制度的一项重要改革，使机关告别了“铁饭碗”，打破“能进不能出”、
“能上不能下”的弊端。

这些规定有利于解决市场经济时代公务员个人利用公共权力以权谋私等腐败问题。

腐败容易产生低效率和不平等，只有铲除腐败才能建立责任政府。

（四）保障公务员权益，实行人本管理
落实科学发展观其最本质核心是实行人本管理。

《公务员法》中为建立责任政府，使人力资源得到充分发挥的关键环节是保障公务员的合法权益，用制度创新，提供人才激励的功能。

具体内容有：
１．表现在创新公务员分类管理机制上，即本法在《条例》规定的只有纵向领导职务与非领导职务分类的基础上增加了横向综合管理类、专业技术类和行政执法类的职位分类，并相应建立创新职务与职级相结合的激励保障机制。

为公务员确立“职务晋升”与“职级晋升”的“双梯制”，这样将十分有利于提高广大公务员的素质和调动他们的潜能，最大限度地激励与开发公务员队伍这一人才资源。

２．突出保障公务员合法权益：（１）规定了公务员享有“获得履行职务应当具有的工作条件”等八项权利；（２）强调了对公务员的不利的处理、决定要以书面形式进行通知等；（３）国家建立人事争议仲裁制度，依法维护争议双方的合法权益。

公务员法彰显了我国公务员制度的人本管理特征，公务员用权受监督，侵权要赔偿，权益得保障。

以人为本的核心是社会进步成果由全体人共享；以人为本，还要关注人的自身发展，本公务员法着眼于对人的自由全面的发展负责任。

公务员的所作所为，归根到底就是为“人的自由发展”［７］（Ｐ２７３），提供政治、经济和文化保障。

［参考文献］
［１］本书编写组．中华人民共和国公务员法释义［Ｍ］．北京：中国法制出版社，２００５．
［２］汪永成．政府能力的结构分析［Ｊ］．政治学研究，２００４，（２）：１０５．
［３］亚里士多德．政治学［Ｍ］．北京：商务印书馆、１９８６．
［４］本书编写组．十六大报告辅导读本［Ｍ］．北京；人民出版社，２００２．
［５］［澳］欧文・Ｅ・休斯．公共管理导论［Ｍ］北京：中国人民大学出版社，２００１．
［６］马克思恩格斯选集：第１卷［Ｍ］．北京：人民出版社，１９７２．
【责任编辑默存】
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