金融稳定委员会(FSB)中央对手方处置及处置计划指导(上)

金融稳定委员会（FSB）中央对手方处置及处置计划指导（上）
译评：中央对手方（CCP）是重要的现代证券清算制度，自2008年金融危机以来，场外衍生品集中清算成为全球监管要求。

然而，集中清算的广泛推行加重了市场参与者和CCP的相互依赖，进一步增加了CCP对于金融稳定性的影响。

实践表明，CCP制度是一柄“双刃剑”，在管理信用风险和提升结算效率的同时，也成为集中的风险节点。

CCP 好比金融部门中的核电站，一旦自身发生风险甚至违约，引发“太大而不倒”、“太关联而不倒”，后果将不堪想象。

近年来，国际组织和监管当局充分意识到了CCP“大而不倒”的潜在危害，积极防范和应对。

金融稳定委员会（FSB）与巴塞尔银行监管委员会（BCBS）、支付和市场基础设施委员会（CPMI）和国际证监会组织（IOSCO）联合展开行动，从可靠性、恢复计划、处置计划和依赖性四个方面展开研究，以期形成完善合理的监管制度1。

可靠性是指CCP在极端情况下，采用多种预防方法，维持运行和关键服务的能力。

可恢复性（恢复计划）是指CCP在面对极端情况无法持续运行或破产时，采取适当的措施（恢复计划），利用合适的损失分配工具，促进自身恢复，维持运行和关键服务。

可处置性（处置计划）是指CCP在面对极端情况无法持续运行或破产且采取恢复计划无法恢复时，对其自身的功能进行有序的停止，以免导致更大范围的金融系统风险。

依赖性是指CCP及其直接和间接客户之间的相互关联性。

相互关联越大，CCP破产导致大范围金融系统危机的可能性越大。

在上述四个方面中，处置计划有特殊的重要性。

尽管CCP破产非常罕见，为了不对整个金融体系产生负面影响，CCP需要有处置机制作为最后手段。

可以说，处置计划是CCP在极端事件中的最终解决方案。

处置计划由FSB制定标准。

FSB与CPMI-IOSCO紧密合作，在CCP现行监管基础上，结合处置大型商业银行的经验，考虑CCP特殊性，制定了CCP恢复计划指导标准。

2016年8月16日，FSB 发布了关于CCP处置基本要点的讨论稿2公开征求意见。

根据各界答复3，经FSB成员当局进一步磋商，2017年2月1日，FSB制定了这份《CCP处置和处置计划指导》（以下称“ 《CCP处置指导》 ”），向全球公开征求意见。

董屹　译评
全球视点
《CCP处置指导》介绍
FSB的《金融机构有效处置机制的关键属性》（以下称“ 《关键属性》 ”）4及其附件（以下称“ 《FMI 附件》 ”）中关于金融市场基础设施（FMI）处置计划的实施指南，搭建起了CCP处置的框架。

这与CPMI-IOSCO《金融市场基础设施原则》中关于可靠性和可恢复性的标准及其附件中的指南精神是一致的5。

《CCP处置指导》旨在帮助当局规划处置行动和提升国际一致性，也为《关键属性》及其附件补充了具体实施的内容。

该指导不会取代《关键属性》及其附件的要求，也并未涵盖《关键属性》及其附件所涉及的各个方面。

因此，本文件中未提及的《关键属性》及其附件中的内容，不应该认为其与CCP处置无关。

FSB将继续研究CCP处置中的财务资源问题，并根据研究分析结果和在处置中获得的实际经验，确定在2018年底前制定补充指导的必要性。

译评：《CCP处置指导》的纲领文件（上位文件）是《关键属性》及其附件中关于金融市场基础设施处置的指导。

《关键属性》于2011年10月在FSB全体会议上通过，建立了处理重压下金融机构的法律和制度框架。

《关键属性》的范围包括所有系统性重要金融机构。

最初《关键属性》关注的是如何处置银行破产，2013年，FSB通过了进一步的指导，涉及如何处置系统重要性的非银行金融机构，包括金融基础设施。

该文件涵盖了各种类型的金融基础设施机构，特别是指导CCP如何分配损失和补充财务资源。

该指导文件作为附件列入2014版《关键属性》。

《关键属性》及其附件被视为金融基础设施处置要求方面新的国际标准。

《CCP处置指导》公开征求意见的内容
《CCP处置指导》在以下方面公开征求意见：
·CCP处置和处置计划的总体目标（第1节）;
·处置当局在维持关键CCP功能的连续性、使CCP恢复账面平衡、处置违约和非违约损失的权限（第2节）;
·触发处置的指标（第3节）;
·在处置中对现有CCP股东的平等对待（第4节）;
·适用“ （如果进入处置）债权人不会更糟（no creditor worse off） ”原则和确定破产反事实（第5节）;
·评估在处置中财务资源的充足性，包括金融稳定委员会在未来工作中应考虑的要素（第6节）;
·处置计划要点和可恢复性评估（第7节和8节） ;和
· 跨境协作和跨境执行处置（第9节和第10节）。

1. CCP处置和处置计划的目标
CCP处置是为了金融稳定，确保所有司法管辖区的关键CCP的关键职能保持连续，且不会使纳税人蒙受损失。

有效的CCP处置应维护CCP、清算会员和市场参与者继续进行集中清算的积极性，实施成功的违约管理或促使CCP恢复，从而降低启动处置的概率。

1.1 CCP的处置目标可以通过以下方式实现：
（1）恢复CCP持续提供关键职能的能力;
（2）或确保由另一个实体或安排（包括由处置当局设立的桥梁实体）继续执行这些职能，进而有序处置剩余CCP。

1.2 CCP处置应当：
（1）保持市场和公众信心，同时尽量减少对CCP参与者、CCP附属实体和其他FMI附属实体的传染;
（2）避免在处置中中断CCP与其他FMI之间的连接。

这些连接一旦中断将对金融稳定或市场运
作产生重大负面影响; 和
（3）保证参与者能够按照CCP规则持续向CCP提交由CCP参与者持有的证券或现金抵押品。

2.处置当局和处置权限
指定机构（“处置当局”）6应拥有有序处置CCP的所有权力。

所说的权力和工具是：
（1）根据CCP规则和协议执行任何未了结的合同;
（2）暂时性继续运作CCP;
（3）如果因清算会员违约造成损失，让CCP恢复账面平衡;
（4）处理任何未清偿的违约损失和非违约损失;
（5）在适当时间框架内将财务资源补充至监管部门要求的水平;
（6）（全部或部分）减记CCP权益，酌情减记无担保负债;酌情将无担保负债转换为CCP或其后继实体的股权或其他所有权工具;
（7）将关键功能转移给有偿付能力的第三方或桥梁CCP;和
（8）关闭非关键功能的操作。

处置当局的权力应在其辖区的法律框架中阐明，也应体现在CCP的规则和协议中。

执行合同
2.1当CCP进入处置时，处置当局应有权执行CCP任何未了结合同，包括执行CCP参与者任何现有和未了结合同以满足现金担保品要求，或者缴纳违约基金，或者根据CCP其他规则和协议分配违约损失和非违约损失（包括偿还流动性提供者） 。

这些在CCP尚未进入处置环节前不适用。

2.2处置当局在实施干预时，应当遵循CCP规则和协议中的步骤和流程，直至走完。

因为这些步骤和流程已为CCP、其参与者和CCP服务的市场所知晓。

如果为了实现处置目标并避免对金融系统产生重大不利影响，处置当局可以不执行CCP规则和协议下的某些合同，或者不遵守CCP的规则和协议。

这应符合《关键属性》及其附件，特别是本指导2.7《强制分配》、2.9和2.14《现金担保品程序》、2.11《初始保证金》、2.13《减记》和第5节《（如果进入处置）债权人不会更糟》 。

如果处置当局不执行CCP规则和协议下的某些合同，或者不遵守CCP的规则和协议，则不能有国别歧视（与《关键属性》7.4一致） 。

恢复账面平衡
2.3处置当局应有权力通过征求自愿行动、拍卖或中止等方式终止合同，将CCP恢复到账面平衡。

译评：CCP可能遇到非常极端的市场情况，以至于CCP无法完全出清或拍卖违约参与者的投资组合，或者造成超过其剩余财务资源的损失（例如，拍卖结算价格大大低于市场价格） 。

因此，CCP可能别无选择，只能终止（中止）未了结合同，以恢复账面平衡。

在许多情况下，使用这种权力可能在风险分担方面带来不可预测的影响，因此，监管机构和行业参与者之间进行激烈辩论后达成共识，这只能作为“最后手段”（工具） 。

中止未了结合同分为“部分”中止和“完全”中止。

部分中止合同
2.4如果基于市场行为恢复账面平衡（例如，拍卖或直接清算市场中的头寸）失败或预期会失败，或者可能导致损失，且该损失超过根据CCP规则和协议中预先缴纳或者承诺缴纳的财务资源，或者该损失将会危及金融稳定性，那么处置当局应该考虑部分中止合同。

2.5作为处置计划的一部分，处置当局应事先确定中止合同的通用方法。

它应考虑中止行动带来的系统性影响，并遵循以下原则：
（1）中止目的是让CCP恢复账面平衡，而不是
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分配损失7;
（2）中止合同的价格应尽可能基于根据CCP 规则和协议，或者其他适当的价格发现方法确定的公平市场价格。

处置当局还应考虑CCP 恢复计划中部分中止规则和协议的相关条款。

译评：部分中止的仅涉及违约参与者的合同。

然而，在强制分配的情况下，部分中止可能对个体机构参与者的净风险产生重大而不可预测的影响。

可以通过允许参与者自愿中止和仔细选择终止合同等方式，避免干扰净额清算安排。

但是，不能保证确定可以中止的合同数量足以确保CCP 能够重新账面平衡。

这表明，CCP 应有权中止全部合同，以确保其能够在任何情况下重新匹配账务。

完全中止
2.6无论是对于单项清算服务还是整个CCP 运作，完全中止所有合同都是最后的手段。

只应在下列情况下适用：
（1）有关的清算服务或CCP 被认为是非关键的，且有关当局认为完全中止不会对市场或参与者产生系统性影响;或者
（2）对于金融稳定而言，没有其他选择比完全中止有更好的结果。

中止合同的价格应尽可能基于根据CCP 规则和协议，或者其他适当的价格发现方法确定的公平市场价格。

译评：对所有参与者、彻底中止全部未了结合同意味着关闭清算服务。

这显然是一个极端的措施，要求市场参与者重新安排清算、重建头寸以及分配相关损失。

完全中止合同反映了在CCP 破产时的情景。

鉴于完全终止的严重后果，参与者为避免出现这种情况，会积极参与CCP 的拍卖或自愿部分终止合同。

强制分配
2.7如果处置当局有明确权力，在法律框架和（或）CCP 规则和协议下强制分配未平仓合同，则应考虑其对金融稳定性的影响，且使用该权力只是最后手段。

处理未清偿违约损失的权限，以及在会员违约造成损失时补充财务资源的权限
2.8处置当局有权要求非违约参与者根据CCP 规则和协议履行其未尽的义务，即履行对CCP 的承诺，包括提交现金担保品或对CCP 作出其他贡献。

2.9处置当局应有明确的法定权力，要求非违约结算会员向CCP 缴纳一定额度的现金。

这种权力只能在预先筹备好的财务瀑布用完之后才能行使（即保留法定现金担保品以供处置） 。

任何法定现金担保品以及处置当局可以动用的额度，都需酌情反映在CCP 规则和协议中8。

清算会员应能随时评估他们可能支付此类现金担保品的最大金额。

2.10在适当情况下9，处置当局应有明确的权力，减少CCP 应付给非违约参与者的变动保证金收益（变动保证金收益折扣率，Variation Margin Gains Haircutting, VMGH） 。

这项权力应在必要时在CCP 规则以及特定CCP 或清算服务安排中列出。

译评：“变动保证金收益折扣率”（VMGH）是在恢复计划中受到特别关注的一个工具， 一些CCP 已经采用了这个工具。

VMGH 是CCP 用来向债权人分配未覆盖损失的一种方式。

CCP 参与人账户里的资产是盯市的，资产的账面价值随市场价格实时变化。

当CCP 没有充足的财务资源时，VMGH 机制允许CCP 减少向账面盈利的参与人退回的保证金，但要求账面价值为亏损的参与人必须全额补充需要补足的保证金。

VMGH 本质上与破产损失分配类似，均为向债权人分配损失。

不同的是，在VMGH 机制下，CCP 可将账面浮亏的参与者全额补足的保证金
直接退回给保证金账面浮盈的参与者。

如果是在破产机制下，收到的保证金需要进入破产程序才能分配。

因此，VMGH避免了破产程序的成本和延误。

2.11如果处置当局在其法律框架或CCP规则和协议下有权减记初始保证金，则此权力只适用于非破产状况下的初始保证金，且只能作为最后手段。

在将这种权力纳入法律框架时，各司法辖区应考虑其对金融稳定以及对市场参与集中清算积极性的影响。

2.12处置当局应当能够根据CCP的规则和协议，在可行的情况下尽快补充CCP的财务资源，包括违约基金和资本。

对处置非违约损失的权限
2.13在破产时，处置当局应有权根据债权人等级，在适当情况下减记无担保债务，并将其转换为CCP（其他继承实体）的股权或其他所有权工具，以吸收损失并补充CCP（或后继实体）的资本。

处置当局应在以下情况下行使该权力：
（1）非违约损失不会通过减记CCP权益来吸收，不会通过CCP违约损失规则和协议中的其他损失分配措施来吸收，不会通过对违约交易对手的追偿来吸收;
（2）CCP的当前所有者不愿意或不能对CCP 重新注资以达到恢复运行的水平。

2.14可授予处置当局明确的法定权力，要求结算会员向CCP提供一定限额的现金，如果非违约损失没有被减记CCP权益和CCP违约损失规则和协议下其他损失分配措施所覆盖。

对于这类法定的现金担保品，其通知缴纳时间以及处置当局可以要求的限额，都应反映在CCP的规则和协议中。

清算会员应能随时评估他们可能支付此类现金担保品的最大金额。

对在CCP处置中做出贡献的机构进行股权回馈
2.15处置当局有权奖励在处置中向CCP贡献财务资源超过其义务（根据CCP规则和协议）的清算会员。

奖励包括适当数量的股权或其他所有权工具（或可转债），不管是在违约损失或是非违约损失相关的情景下。

此外，在CCP所属母公司同意的情况下，处置当局有权授予参与者该CCP所属母公司的求偿权（claims） 。

译评：如果CCP经历了严重的冲击，完全耗尽了参与者的初始保证金和其全部资金，那么参与者就会失去对CCP的信心。

为了让CCP参与者和监管机构相信其可恢复，CCP必须有能力快速补充财务资源，以阻止未来参与者违约。

当参与者被要求补充财务资源时，一些参与者认为，如果没有对CCP所有权或治理结构进行重大改变，他们不会提供进一步的资金，而有些可能会考虑退出CCP。

如果CCP的服务被认为对金融稳定至关重要，CCP 或其监管机构需要迅速采取措施，解决参与者的关切问题，确保CCP继续经营。

3.进入处置
当CCP不能或者很可能不会继续运行，或者不能再持续满足相关法律或监管要求，且通过CCP采取的行动（这些行动本身不会危及金融稳定）也无法合理预期CCP能够在一定时间内恢复到正常运行时，应该对其进行处置。

在以下情况下，处置当局应与其他有关当局协商，进行切实可行的安排，如有必要，应在CCP完成现有恢复和损失分配之前，迅速处置CCP：
（1）CCP可用的恢复措施（包括动用自身可用资产和违约资源），以及任何损失分配规则都已经用尽，也未能使CCP返回到正常运行，也不能持续符合法律和监管的要求；或者这些措施未能及时实施;或者
（2）相关监管当局或处置当局认定可用的恢复措施不能使CCP在一定时间内恢复到正常运行，也
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不能使其继续遵守适用的法律和法规要求，或者这些恢复措施可能危及金融稳定。

处置当局和其他有权机构，包括监管当局以及参与危机管理小组（Crisis Management Groups，CMG）的政府机构，应在恢复过程中有效合作和沟通，以便处置当局能够及时采取行动。

3.1 CCP 的恢复计划应全面处理所有未覆盖的信用损失和流动性缺口。

处置当局应与其他当局协商，原则上允许恢复措施在一定时间内合理实施。

然而，恢复措施的实施很有可能不足以使CCP 及时恢复正常运行，或者实施恢复措施会增大金融稳定方面的重大风险，或者参与者丧失信心而不全力投入来保持CCP 关键职能连续运行。

3.2在决定是否处置CCP 时，处置当局应与其他相关机构协商，充分考虑成员违约或其他压力事件发生时的特殊情况。

还要考虑其他广泛的因素，包括CCP 恢复措施对市场和金融体系的潜在影响，以及能够支持CCP 关键功能和维持金融稳定的可使用的潜在新资源或者处置手段。

3.3处置当局应考虑公开一些触发其处置决定的指标。

下文阐述了在违约损失和非违约损失情景下的触发CCP 处置的指标，但其不应被视为详尽的、固定的或自动的触发指标。

违约损失情景下的触发指标
3.4对于违约损失，引发当局判断处置的指标可能包括：
（1）CCP 已经无法或可能无法恢复账面平衡，或者只能通过动用超过其可用财务资源（包括预先缴纳的和承诺缴纳的）、危及金融稳定或为CCP 参与者带来重大的和不可预见的暴露来使CCP 恢复账面平衡;
（2）CCP 已经无法或可能无法弥补损失，或者已经耗尽或可能耗尽其损失分配工具和安排，或者
只能通过会对CCP 参与者造成重大的和不可预见损失的行动来弥补损失;
（3）CCP 已经无法或可能无法在一定时间内补充其财务资源，以连续运行其关键功能并满足监管要求;
（4）CCP 参与者对其有效管理风险的能力不再有信心;或者
（5）CCP 及时实施违约管理和恢复行动，对关键功能的持续运行产生了实质性风险。

非违约损失情景下的触发指标
3.5对于非违约损失，引发当局判断处置的指标可能包括：
（1）尽管有对各种损失的分配规则和安排，CCP 的资本已经或很可能被用尽或严重低于监管要求，且CCP 的当前所有者不愿意或无法对CCP 进行资本重组;
（2）CCP 只能通过对参与者造成重大的和不可预见损失的行动来弥补损失;或者
（3）CCP 未能或预期不能符合运行的监管要求，且此类不合规或预期不合规不能通过监督来解决，或者威胁金融稳定。

有关当局在处置中的合作
3.6为了使处置当局能够及时采取行动，CCP 的危机管理小组（CMG）中的相关当局，包括监管机构、中央银行、处置当局、财政部门、负责担保计划的公共机构（如有），应当合作并适当通气。

监管当局和处置当局之间及时、频繁地就CCP 的状况和风险进行沟通，可在CCP 可能遇到问题之前进行有效的危机准备。

当CCP 恢复过程开始时，合作和沟通应该加强。

3.7当局应确保CCP 有足够的措施和实时风险管理能力来捕获、监控和报告必要的数据，以确定是否将CCP 提交相关当局进行处置。

译者单位：中央结算公司责任编辑：印颖　罗邦敏
注：1.见《2015 CCP工作计划》，2015-04，/2015/09/2015-ccp-workplan/。

2.见 FSB：《CCP处置计划基本要点》，2016-08，/2016/08/essential-aspects-of-ccp-resolution-planning/。

3.详见/2016/11/public-responses-to-the-august-2016-discussion-note-on-essential-aspects-of-ccp-resolution-planning/。

4.见FSB：《金融机构有效处置机制的关键属性》，2014-10，/2014/10/r_141015/。

5.CPSS-IOSCO：《金融市场基础设施原则》，2012-04，/cpmi/publ/d101.htm；CPMI-IOSCO：《金融市场基础设施恢复》，2014-10，/cpmi/publ/d121.htm。

6.与《关键属性》2.1一致，本指导所称“处置当局”包括多个当局，指的是在处置机制下两个或更多个当局负责执行的处置权力。

7.这并不妨碍CCP发挥分配损失的功能，例如通过基于收益的担保品折扣率，这里收益即为部分中止合同的成果。

8.与本指导中第10部分一致，在CCP规则和协议中体现这种法定权力可以支持处置的跨境有效性和跨境执行力。

9.一些清算服务没有安排变动保证金和平仓的现金结算或类似条款，因此基于折扣率的收益可能不适用。

10.在恢复中，现有安排是股权持有人仅在CCP规则和协议约定的有限范围内吸收违约损失。

《关键属性》一般原则是权益
资本按照破产时的股东排名，在处置时首先吸收损失。

《关键属性》5.1：“……权益资本应首先吸收损失，直到次级债务（包括所有规定资本工具）已完全减记（无论通过减记的损失吸收是否伴随转股）前，不能够强制债权人承担损失。

”
3.8司法辖区应确保有关当局能够共享信息，特别是在处置当局与监管机构不是一个机构的情况下。

4.在处置中向股东分配损失
CCP 现有的所有者权益应该吸收处置中的损失，即在执行CCP 规则和合同时尚未减记的那些权益范围内。

处置当局减记CCP 权益的权力应在法律框架中明确，并酌情反映在CCP 的规则、协议及其组织安排（如公司章程）中。

违约损失
4.1在处置计划中，股权应完全吸收损失10。

剩余股权的处置应当清晰、透明。

例如，应在现金担保品用尽后才开始减记股权。

非违约损失
4.2在处置中，在CCP 违约损失协议适用损失分配安排已经用尽之前，应使用股权吸收非违约损
失。

此外，在依法依等级将损失分配给债权人之前，应当注销股权。

替代方法
4.3处置当局可以考虑让股东吸收损失的替代方法，即对CCP 进行资本重组。

例如减记股权，出售CCP 新股权重组资本，并利用募集资金对CCP 重新注资及补充财务资源。

所选方法可以根据CCP 结构（如单一服务或多种服务） 、违约时CCP 权益相对于清算服务的价值以及适用法律不同而变化。

（本文是FSB 于2017年2月1日在网站（）发布的征求意见稿，本译稿并非FSB 官方翻译。

评述主要参考Matt Gibson，《Recovery
and Resolution of Central Counterparties 》，Reserve bank of Australia，Bulletin December Quarter 2013。

李紫菡参与校对）。