府际合作纠纷解决的制度检视与完善路径

２ ． 权 力 机关 行使 裁决 权 。《 立法 法 》 第 ９ ４ 、 ９ ５ 条 规定 ， 全 国人 大常 委 会 和 享 有 立 法 权 的 地方 人 大 常委会 对 于新 的一 般 规定 与 旧 的特 别规 定 不一
致时 ， 可行使裁决权解决法律规范冲突 ； 全国人大
常 委会 还有 权裁 决地 方 性法 规 与部 门规 章之 间 的 冲 突 。裁决 是 由于对 同一事 项 的规 范不 一致 可 能 产 生 冲突 ， 通过 选 择 适 用 某 一 法 律规 范 而排 除另
纠纷。
为 公众 提供 无 缝 隙 的 而非 互 相 分 离 的服 务 。 ②尽 管政 府设 置 的议 事协 调机 构可 以处 理 同一 级 政府 所辖 职 能部 门之 间 的行 政 事 务 ， 消除隔阂 ， 但是 ， 按 照 同一标 准进 行行 政 执 法 或 提 供 服务 ， 以促 进 跨行 政 区公共 事务 治理 的标 准化 、 无 差别 化 ， 可 以
权力 机关 可行 使 “ 改变权” 或“ 撤销权” 消 除 行 政
本文系 国家社科基金重点项 目“ 区域协 调发展 中府际合作 的软 法治理研究 ” （ 项 目号 ： １ ６ ＡＦ Ｘ ０ ０ ７ ） 的阶段性成果 。
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府 际合作纠纷解决的制度检视与完善路径
权 能 冲突 的根 源 ， 进 而 解 决 行 政 权 能 型 府 际合 作
问题 的提 出
不足 ， 提 出完善 府 际合 作 纠纷 解 决 制 度体 系 的初
步 建议 。 可 资借鉴 的 既有 制度 资源
区域协 调发 展是 我 国推进 国家治理 体 系和 治
理 能力 现代 化 的 重 大 战 略布 局 ， 而加 强 府 际 合 作
则是 落 实 区域协 调发 展 战略 的重要 制度 安 排 。经 过 多年 区域 发展 实践 ， 我 国 已逐步形 成 纵横 交错 、 多板 块 、 多维 度 的 区域 协调 发展 格局 ， 各 区域 地 方 政府 之 间建 立 了各 种 府 际合 作 机 制 。但 是 ， 无 论 是 区域协 调 发 展政 策 文 件 还 是 区域 发 展 实践 ， 均 未对 府 际合作 纠纷 解 决 做 出相 关 制 度 安排 ， 公 法 体 系 中有 关 区域府 际合 作 治理 纠纷 的救 济机 制也 严 重 缺失 。有 府 际 合作 就 有 府 际 合 作 纠 纷 ， 府
我们分析问题的思维逻辑是 ： 府 际合作纠纷 一 行政权 能 纠纷 或行 政协议 纠纷一 规 范 冲突 或意 思表示执行分歧 ； 而我们解决问题 的思维逻辑则 是逆向的： 规 范 冲 突或 意 思表 示 执 行分 歧 一 行 政
权 能纠纷 或行 政协 议 纠纷一 府 际合作 纠纷 。
（ 一） 权力 机关 解决 模式
一
预防和减少府际合作纠纷 。 ３ ． 调 整行 政组 织设 置 或实施 行政 权力 相 对集 中以解决 行政 权 能纠 纷 。行 政组 织 或行政 权 力调
整， 可 以减少 或 部 分 消 除府 际合 作 中基 于行 政 权 能 冲突产 生 的纠纷 。《 国务 院组织 法 》 和《 地 方各
法 律规 范 的适 用 。
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需要 指 出的是 ， 权力 机关 行使 撤 销权 ， 被 撤销 的对 象不 仅 包 括 行 政 法 规 、 地 方性 法 规 、 规章 ， 也 包 括权 力机 关 、 行政 机关 制定 的规 范性 文 件 ； 权 力
级人 民代表大会和地方各级人民政府组织法》 有 关条 文规 定 人 民政 府 可 自主 设 立 必 要 的 工 作 部 门， 为国务院和地方各级人 民政府调整行政组织 提供 了宪法 性 法 律 依 据 ； 现行单行 立法《 行 政 处 罚法》 和《 行政许可法》 分别创设了相对集 中行政
关解决三种模式 ， 但这些模 式也存在制度 化或机制 性缺 陷， 完 善路径在 于健全 以权 力机关和行 政机关 并行解
决府际合作 纠纷 为主导， 以行政诉讼 中司法机 关附带性解决 为补充 的制度体 系。在具体 面相上 ， 需要 对组 织 法律 中规定 的权力机关 、 行政机关府 际合作纠纷解决机制 予以完善， 构建府 际合作纠纷解决 的程序制度装 置 ， 加强编制管理和制度创新 ， 尊重行政协议 约定 纠纷解决 方式。 关 键 词 府 际合作 纠纷 纠纷解决机制 制度检视
１ ． 权力机关行使撤销权。根据 《 宪法》 第６ ７ 条和《 地方各级人 民代表大会和地方各级人 民政 府组织法》 第８ 、 ４ ４条规定 ， 上级权力机关有权撤 销本 级人 民政 府 和 下 级权 力 机 关 不 适 当 的决 定 、
际合作 的美好 图景有赖于法制化 、 制度化 的府 际 合 作纠 纷解 决机 制 提供保 障 。府 际合 作 纠纷 有行
政 权能 型府 际合 作 纠纷 和行政 协议 型府 际合作 纠 纷 两种 类 型 ， 本 文 拟 以此 为参 照 坐标 ， 对府 际 合作 纠 纷解 决 可资 借 鉴 的制 度 资源 进 行 梳 理 ， 评 估 其
命令或者决议 、 立法。《 立法法》 赋予解决法律规 范 冲突 的手段 除 “ 撤销 ” 外， 还有 “ 改 变 ”， 即有 关
府 际 合 作 纠 纷 解 决 的 制 度 检 视 与 完 善 路 径
杨 治坤
内容提要
府 际合作 实践的快速发展需要有相应 的府 际合作 纠纷 解决机 制做保 障。府 际合作 纠纷本 质
上是行政权 能纠纷或行政 协议 纠纷 ， 在 既有 的纠纷 解决 制度 资源 中， 有 权力机关 解决、 行 政机 关解决 、 司法机
处罚 权制 度 、 相 对集 中行 政许 可权 制度 ， 比较 有效 地解决多头执法 、 职权交叉等行政权能纠纷。 ⑧因 此， 整 合行 政组 织 ， 或 者调 整 行 政 权 力 配 置 ， 也 是 府 际合作 纠纷 解决 机制 的一 种方 式 。 ４ ． 区域行 政协 议 的协商 解决 机制 。行 政协 议 是 区域各 政府 问为 实 现 区域 经济 一 体 化 发 展 ， 就