香港医疗保障制度及其改革

香港医疗保障制度及其改革
作者:浦启华
【内容摘要】香港现行医疗保障制度始建于20世纪80年代。

20多年来，该制度在保障香港市民的医疗健康方面发挥了重要作用，获得了香港市民的信任，从而使得香港的医疗保障制度成为举世公认的最成功的医疗保障制度之一。

然而，随着香港社会的不断变化、医疗科技水平的不断提高，香港这种近乎免费的医疗保障制度越来越难以为继。

为此，香港特区政府下决心对现行制度进行改革以适应香港社会已经或将要发生的变化。

作为中国的一个特别行政区，香港医改的走向对于内地的医改具有一定的启示和借鉴意义。

【关键词】香港医疗制度改革
香港现行医疗保障制度始建于20世纪80年代，至今已运行20多年了，它基本上沿袭了英国的全民健康服务制度，由政府直接主办一体化的医疗健康护理服务，为市民提供高质量、全方位的医疗健康服务。

20多年来，这套制度对于保障香港市民的身体健康起到了巨大的作用，成绩斐然。

在这套制度的保护下，香港市民的健康指数位居世界前列，拥有698万人口的香港，人的平均寿命名列世界前茅!根据世界卫生组织及香港政府统计处公布的2005年数据，香港出生的婴儿预期寿命不但与澳洲和以长寿称着的日本相若，也比英国、美国还长。

香港的婴儿存活率也是全球首屈一指。

根据经济合作及发展组织、美国疾病控制和预防中心、及香港卫生署公布的2005 年数据，香港的婴儿死亡率属全球最低之一！盖洛普国际有限公司所进行的“民众信心”调查显示，香港的医疗制度在所有服务系统和政府机构中最获市民信任。

然而，由于形势的发展和变化，香港医疗保障制度运行至今也日益暴露了它存在着许多不容忽视的问题，这些问题的解决有赖于对现行制度本身进行必要的改革。

目前，这种改革已经进入了倒计时。

由于香港作为中国的一部分，它的医疗保障制度的优点与不足，它即将开始的对医疗制度的改革，对于内地也在酝酿的医疗制度改革无疑极大的参考与借鉴意义。

这也就是对香港医疗制度及其改革进行研究的重要性所在。

一、香港医疗保障制度的现状
1、香港的医疗服务机构
香港早期的医疗服务主要由慈善机构提供。

1872年，在一些华人领袖的支持下，东华医院兴建，成为全港第一间私人慈善医院。

20世纪中以来，政府一直是公立医疗服务的主要提供者。

香港政府的基本医护政策是，不容有市民因缺乏金钱而无法获得适当的医疗服务。

香港医疗服务体制是双重体制，即公营、私立机构并存。

主要的服务提供者有医院管理局（管理所有公立医院）、私家医院和专科医生、私家医生以及中医师等。

大部分的基层医疗护理服务由私家医生提供。

第三层医护服务，即最复杂的医院服务和长期护理，全部由医院管理局提供。

传统中医药是大部分市民，特别是老人和慢性病患者的另一个选择。

2、香港的医疗管理系统
香港的医疗管理机构很多，主要有：
1）香港卫生福利及食物局。

它主要负责香港医护服务的政策制定和资源分配工作，同时监察各项政策的推行，以保障和促进市民的健康，为每位市民提供全面的终身医护服务，并确保市民不会因缺乏金钱而无法获得适当的医疗服务。

具体职能包括：制定医疗、福利、公众卫生、食物卫生等政策，研究有关医疗融资及在本港推行医疗储蓄计划的可行性。

2）香港卫生署。

它是香港特区政府的卫生顾问，是公众卫生事务监管机构，负责管理公共及港口卫生和基层医疗。

该署致力推行促进健康、预防疾病、医疗及康复等服务，保障市民的健康。

香港卫生署负责对私立医院的监管。

3）香港医院管理局。

香港医院管理局于1990年根据《医院管理局条例》成立，属法定非政府部门的公营机构，通过卫生福利及食物局向政府负责，主要管理香港所有公立医院。

医院管理局通过辖下多家医院、专科诊疗所，为病人提供医疗和康复服务。

管理上设立独立的董事局，负责医院管理局的管理。

全局采用统一的财务和人力资源管理系统，用相同的条件聘用医生，集中采购药物和医疗设备，建立统一的信息系统，医院员工薪酬参照公务员标准制定，但用现金津贴取代福利，加强员工的业务及服务理念的培训。

香港医院管理局的成立对于统一和强化整个公立医院体系的管理、提高医疗资源使用效率起到了极为重要的作用。

4）香港中医药管理委员会。

该会是一个独立的法定机构，负责制定与执行各项中医药规管措施，管委会成员包括执业中医师、中药业人士、教育界人士、业外人士和政府人员。

3、香港的医疗卫生资源
香港的医疗卫生资源主要由公立和私立医疗卫生机构构成。

就公立医疗机构而言，目前医院管理局辖下有41间公立医院/医疗机构、47间专科门诊诊疗所及74间普通科门诊诊疗所(包括于2003年接管卫生署59间普通门诊诊所)。

在2005年3月31日，医管局辖下的病床有2万7千多张，即每千人约有3.8张公立医院病床，并聘用了5万多名员工。

医院管理局负责透过其医护设施网络，提供综合性的中层及第三层专科医护服务，以及医疗康复服务，并在其辖下的基层医疗诊所提供部分基层医疗服务。

医院管理局为所有香港居民提供近乎免费的公立医院服务。

除公立医院外，香港也有私人诊所和医院，这些私人诊所和医院采取市场化运作，依据医疗服务成本自主确定价格。

普通科门诊则主要由私营的普遍科医生提供，主要原因有：一是病人向私营的诊所看病，可以自主选择医生，诊疗时间也更有弹性(公立诊所等待期长)；二是私营的普通科医生每次诊症收费约150元，大部分市民都能负担得起。

由于香港公立医院提供的住院和专科门诊服务质量高、收费低，目前，全港94%的医院服务是由公立医院提供的，另外6%由私人医院提供。

4、香港公立医疗机构的服务收费
香港特区政府在医疗保障方面的基本理念是：不会有市民因经济原因而得不到适当的医疗照顾。

因此，香港市民去公立医院和诊所看病只需支付少许费用。

公立医院和诊所的收费标准是，普通病房每日收费68元(2002年11月29日上调为100元)，一切膳食、住院、化验、药物及手术费用均包括在内。

公立普通科门诊诊所每次诊症收费37元，专科诊所每次诊症收费44元。

香港的公立医院和诊所收费水平远低于成本，据测算，公立医院普通病房的成本是每天3100元，而收费标准连零头都不到。

另外，病人如果有经济困难而未能负担医疗费用，可以到设立于公立医院的医务社会服务部申请减免收费。

而政府则要对申请者进行家计调查(调查内容主要包括家庭储蓄、个人工作、劳动能力、年龄等)，以确定申请者是否可以减收或豁免看病时的个人支付费用。

由于对患者医疗服务的收费极低，就需要政府对公立医院进行补贴，这是一笔数额巨大的投入。

据统计，为了维持整个医疗系统的运转，香港特区政府每年需要投入的经费大约是300多亿港币，占到全香港GDP的3%。

而随着人口老化的加剧，这个比例将会在10年后增加到4%，占到香港政府财政支出的23%。

也就是说，到2016年，香港政府财政收入的四分之一将用到保障医疗系统的正常运转上。

5、香港的药品管理
在目前的医疗体制下，香港卫生署负责全港药物的登记和注册、社区药房和本地药厂的监管及有关药剂法规的执行。

各医院、诊所的药剂治理则根据治理机构或性质的不同分为三个体系：卫生署负责统筹公立医院及其门诊的药剂服务；卫生署则负责维持普通科门诊的药剂服务；私立医院和私人医生的药剂治理由他们自行负责。

卫生署治理的公立医院的药品支出占全港药品支出的大部分，因此，香港药品治理的要害
在于HA所负责的药品治理。

HA总部的总药剂师办事处(总药办)是负责公立医院药品治理的具体执行单位。

卫生署对药品治理主要通过建立“两个委员会”、确定“两种制度”来进行。

“两个委员会”指中心药物建议委员会和药物评选委员会。

其中，中心药物建议委员会负责治理新药的引进，由医院“药事委员会”向中心药品建议委员会提交引进新药的申请书，委员会成员就新药的效用、安全性和成本效益，对各医院的申请作出评核和建议，并提出适当的用药方针。

药物评选委员会负责非专利药的审评，香港为确保公立医院药物的素质，所有需使用的非专利药品，必须由药物评先委员会审核通过。

“两种制度”指医院协定处方制度和中心采购制度。

医院协定处方制度的内容包括药品目录、新药评估、用药范围等，未纳入协定处方的药品需市民自付。

药品能否纳入协定处方即取决于医院所需，也因其安全、效能和成本而定。

中心采购制度指总药办把总开支较大及用量稳定的药品列为中心采购，通过竞价投标签订购买合约。

二、香港医疗保障制度存在的问题
2001年11月06日，香港医院管理局行政总裁何兆炜在第12届世界生产力大会作专题讲演时说，香港虽然实行的是资本主义制度，其医疗体制却是“社会主义特色的”。

的确，香港的医疗保障制度实行20多年来，取得的成绩是举世瞩目的，香港的这套医疗保障制度曾被公认为当今世界最好的医疗保障制度之一，它具有公平性和可及性两大基本优点。

所谓公平，就是全港市民不论贫富，都能获得必要的医疗服务。

所谓可及性就是不论身在香港何处，大都能够在三十分钟内抵达医疗服务的地点。

另外，它还保证了市民不会因为没钱而被医院拒绝，不会因为治病而致贫，患者不会被医生小病大医，大病不医，也不会有“以药养医”等等稀奇古怪的名堂出现，当然，也很少有医患打斗等极端“医闹”事件的发生。

然而，香港医疗制度也并非十全十美，它实际上也存在着许多问题，面临着许多挑战。

1、医疗服务质素参差不齐。

香港虽然有一流的医护人员和设备，但不少证据显示，香港仍然有不少医疗服务未能符合国际水平，对市民的健康造成不良的影响。

总体来说，缺乏有效的措施，确保病人可获得全面的高质素医疗服务。

私营的医疗服务这方面的问题尤其明显。

这方面的问题很多，其中最明显，最为人诟病的是在病人排队和候诊的时间有时令人难以忍受。

在香港，一般患者为了看病，有时等待几天、几个月，甚至一等就是数年。

有些老人即便等到死，也未必能看得上需要看的病。

另外，香港缺乏数据以观察医疗服务的成效和提供者的表现。

2、香港财政支撑现有医疗保障制度的能力有问题。

目前，医疗成本越来越大，政府财政越来越难以支撑。

这是由人口因素和医学技术因素造成的。

人口因素方面，近年来，香港人口不断增加，特别是老年人口有了很大的增加。

据统计，目前，全港670多万人口中约有11％为65岁或以上的老人，预计到2019年，这个比率将增到15％。

老年人口的增加，必然导致全社会医疗费用负担增加。

因此，即使保持香港市民的现有医疗服务享受水平不变，由于人口老龄化的影响也将要求政府不断增加在医疗卫生方面的投入，政府财政将面临巨大压力。

而且，香港的疾病谱也在发生变化，慢性病患者有年轻化的趋势，这些病患恐须长期倚赖公营医疗系统。

另外，医学技术不断进步、医疗消费水平不断提高，也使得医疗保障的成本越来越高，这也考验着香港的经济和财力的支撑能力。

3、香港的医疗架构分裂隔离，对整个体制的延续应变力、服务质素和效益均构成威胁。

基层医疗和住院服务之间、急性病治疗和小区医疗之间、以及私营和公营服务之间，均缺乏沟通和连贯性，所以经常发生不必要的重复治疗，医疗服务缺乏连贯性，如，不同机构或不同的医务人员为同一个病人提供服务，但彼此没有沟通或交代对病人的诊治，这一切令病人无所适从。

4、香港的医疗制度以医院为中心，在制订医疗服务的发展缓急和分配资源时，都先考虑医院的需要，而忽视了基层护理和小区医疗。

医管局几乎就是专门为提供专科服务而设的。

随
着人口日渐老化，香港必须发展基层护理和小区医疗，才能控制和应付慢性病上升的趋势。

此外，传统的中医药虽然令不少慢性病人得益，却未被纳入正规的医疗服务。

三、香港医疗保障制度的改革
香港医疗保障制度存在的问题和面临的诸多挑战早就引起了香港政府的重视，并积极着手对医疗保障制度进行改革。

而且，事实上，香港医疗保障制度也一直处于不断的改革之中。

早在1985年，香港政府就委托了澳州W.D.Scott为咨询顾问公司，检讨香港医院的管理及行政制度，撰写了《医院提供的医疗服务》顾问报告，报告建议政府设立独立管理的医院制度，成立一个医院管理局，并提出减低成本、收回医院服务成本，以及增设较高级的病房的建议。

随后，香港政府又于1989年、1990年、1993年和1997年分别提出了各种医改建议，并在社会上得以广泛的讨论。

需要提出的是，在所有的医疗改革咨询报告中，由哈佛专家小组撰写的分析报告《“香港医护改革，为何要改？为谁而改？》具有较大的影响力。

1997年11月，香港回归后不久，特区政府并由政府卫生福利局出面，委托美国哈佛大学一个由经济学、医学、流行病学和公共卫生专家组成的专家对香港的医疗卫生制度进行分析。

特区政府要求该小组在其所提供的报告中应全面评估现有的医疗卫生制度，并就如何改善目前的融资和服务提出改革方案。

为了配合这次研究，香港政府特别成立了督导委员会(Steering Committee)，由香港政府官员，以及医学界、工商界和学术界领袖组成。

督导委员会每隔六到八个星期与哈佛专家小组开会，就现有制度的目标和问题、可行的改革方法，提供指引和建议。

在两年的调查期间，哈佛专家小组还咨询了香港两百多名人士，包括工商、劳工、医学和护理界专业团体的领袖，关注病人权益的团体、消费者委员会、各大雇主、保险业人士、联营执业的私家医生、以及四十多位执业医生。

在全面细致的调查研究的基础上，哈佛专家小组于1999年4月完成了题为《香港医护改革，为何要改？为谁而改？》的咨询报告。

在报告中，哈佛专家小组对香港医疗制度进行了评估及建议。

报告既肯定了香港医疗制度取得的成就和具备的优点，也指出了这套制度本身存在的问题和缺点。

报告认为，香港医疗保障制度必须改革，且改革的指导原则是，透过一个政府与市民分担责任的制度，政府确保每个市民均可获得质素合理而个人能够负担的医疗卫生服务。

有能力负担医疗费用的市民需付较多的费用。

报告还指出了香港医疗保障制度改革的五个具体目标为：维持及增进平等；改善质素，提高效益；控制政府的医疗支出，使政府的资源分配更切合社会需要，从而提高医疗财政的稳定性，并可以适
应社会的变迁；满足未来市民的需要；以及避免医疗总开支不合理上涨。

报告同时提出了香港医疗保障制度改革的五大方案。

在哈佛小组报告之后，香港卫生福利局医护改革小组也发表了《你我齐参与，健康拌我行。

医护改革咨询文件》，他们根据哈佛报告所得的意见，检视了香港现行医护制度的三大环节——管理和提供医护服务( 服务架构)、监管医护服务的质素( 质素保证制度)、医护服务的经费来源(融资制度)，定出了改革路向，务使制度能够满足市民的期望和切合日后的需要。

他们报告中提出要加强预防疾病的工作；重整基层医疗服务；发展以小区、病人、知识为本的一体化医护服务；改善公营和私营医护服务的衔接；支持牙科护理服务；加强质素保证；改善病人投诉机制；并对医护服务融资方案等作出了说明。

2008年3月，在多方咨询和研究的基础上，香港特区政府发布了长达131页的题为“掌握健康掌握人生”的医疗改革咨询文件，让全体港人讨论3个月。

该文件由时任香港食物及卫生局局长周一岳撰写序言，他在序言中表示，希望市民能抓紧机会就医疗制度改革凝聚共识，使医疗制度能持续发展。

2008年3月13日，香港特区行政长官曾荫权就香港医改公众咨询发表声明，“这次医疗改革，对全港市民将来、我们的下一代，和香港未来发展非常重要。

特区政府上下一心，致力为市民带来一个更完善的医疗制度。

我衷心希望可以于现届政府任期内，为医疗改革解决方案达成共识，为未来的医疗制度奠定稳固的基础。

这份医疗改革咨询文件，是现届政府对解决医疗融资问题提出的一整套方案，我期望立法会各政党、社会各界、地区人士和市民大众，能够以理性、务实的态度，细阅文件的内容，深入探讨各项服务改革建议，和各个辅助融资方案的利弊，踊跃发表意见，让特区政府知道大家的想法，从而勾划出未来医疗制度的整体发展方向，为迈向改革共识跨出重要的一步。

”
此前，2008年2月27日，财政司司长曾俊华在立法会宣读《2008 - 09年度财政预算案》时重申，在2012年医疗开支增至占政府经常开支17％前，从财政储备中，拨出500
亿元推动医疗改革。

从而为医疗改革提供了必要的财政支持。

“掌握健康掌握人生”医疗改革咨询文件由第十五章组成，它描绘了香港医疗保障制度改革的具体方向，大致有五个方面：
1、让医护人员与市民携手增进健康
主要为改善基层医疗服务，加强预防护理和推广健康生活，由政府给予部分资助，由家庭医生提供预防护理服务，促进持续、全面和全人的家庭医护服务。

2、建立电子病历资料库
让“病历跟病人走”，无论在任何公营或私营医疗机构就诊，医护人员都可以在获得患者同意下，及时获取完整病历，令诊治更快、更准确、更可靠。

3、强化公共医疗安全网
缩短公立医院服务的轮侯时间，改善现时的标准公共医疗服务，引入更先进并已证实有效的医疗技术、医药和设备。

设立个人医疗费用上限，无须担心因病耗尽积蓄。

4、推动公私营医疗协作
政府向私营医疗机构购买医疗服务，筹建公私联营医院，建立机制让私家医生到公立医院应诊。

5、制定医疗辅助融资方案
目前有：医疗社保、用者自付、医疗储蓄、自愿医保、强制医保、个人康保储蓄六种方案供市民选择。

医疗改革咨询文件同时也介绍了社会医疗保障、用者自付费用、医疗储蓄户口、自愿私人医疗保险、强制私人医疗保险、个人健康保险储备六种辅助融资方案。

其主旨是将医疗保障由过去特区政府包办投入，变为全社会一起来办。

包括咨询市民对加税、社会医疗保险、自愿或强制私人医疗保险的意见，并讨论如何推动医疗公私营合作等大方向的问题。

本着慎重的精神，香港特区政府希望通过2008年3月至6月第一阶段的咨询，征询市民对医疗服务改革的主要原则和理念的认同和对各种医疗辅助融资方案的利弊的认识。

在这个基础上，他们会参考第一阶段公众咨询期间所收集到的意見，制订改革的详细建议包括辅助融资的安排。

届时还会进行第二阶段咨询，以进一步征询香港市民的意見。

2008年6月13日，香港食物及卫生局局长周一岳在总结医疗改革第一阶段咨询记者会上表示，局方在咨询期内共出席158个谘询会，医疗改革网站也录得超过80,000人次浏
览。

共收到逾4,300份个人及团体的书面意见，咨询结果比预期成功；并期望，归纳各界意见后，2009年上半年展开第二阶段的医疗改革谘询文件。

当然，就咨询的情况看，对于医改不少人还是有不少不同意见的。

但是，经过努力，香港的医改，至少已有“掌握健康掌握人生”医疗改革咨询文件为蓝本，有一个系统的框架，比较清晰的思路及具体操作的方法。

也就是说香港医疗保障制度的改革已取得了阶段性的成果。

四、香港医疗保障制度改革的启示
香港医疗保障制度改革对于内地医疗保障制度的改革无疑具有一定的启示和借鉴意
义的，这主要有以下几点：
1、医疗保障制度关系到人民的生命健康，与每一位公民都有着切身的利害关系，所以必须慎重。

香港的医改，前后酝酿有20多年，动用了政府和民间的力量，甚至引用了国外咨询机构的力量，为医改调查研究，提出诸多方案，方案出来了还要公布社会，让全体市民参与讨论，不可谓不谨慎，这绝不是一群关在屋子内的专家精英拍拍脑子就能决定的事。

反观内地的医改，早在2006年8月，就成立了深化医药卫生体制改革部际协调工作小组。

该小组由国家发改委与卫生部牵头，协调16个部门，共同研究医改的重大问题。

普通百姓对医改方案的进度和内容极为期待。

因此，政府的行动既要积极主动，又应慎重稳妥。

2、必须有明确的指导原则。

香港特区政府关于医疗保障制度的指导原则就是，不容有市民因缺乏金钱而无法获得适当的医疗服务。

针对当前内地百姓看病难、看病贵、医患矛盾层出不穷、医风医德每况愈下的现象，内地医改的指导思想必须基于一项正确的认识，即医改的指导思想绝不能建立在完全的市场规律基础上，医疗保障绝不能变成彻头彻尾的商品。

3、政府必须对医疗保障负起应负的责任。

香港有700万人口，特区政府人均医疗投入达到4000多港币，内地13亿人，政府每年的投入充其量1000亿人民币左右，人均不到100元。

由此可见，内地的医疗保障制度改革相当重要的一条硬道理就是政府必须加大医疗保障方面的投入，在这方面要强化政府的责任，须知，医疗保障绝不是政府不该管的事，作为一个社会主义国家，中国内地更应该保障每一位人民群众的卫生健康，为人民大众提供必要的医疗保障，让人民有病能医，有病敢医。