上海市典型乡镇宅基地利用现状及盘活利用研究

测绘与空间地理信息
GEOM47ICS & SB47I4厶 INF0RM47IO 幷 7ECRN0厶0GY
第44卷第6期2021年6月
Vol.44， No.6Jun. ， 2021
上海市典型乡镇宅基地利用现状及盘活利用研究
郑海玲
（上海市测绘院，上海200063）
摘 要：科学掌握宅基地的利用现状及存在问题，对于建设用地节约集约利用具有重要意义。

本文运用数理统
计及地理空间分析等方法，对研究区宅基地利用现状进行了分析，量化分析了宅基地的人、地利用特征。

结果表 明，宅基地户籍城镇化率已达半数，且人均用地面积大大超过规定面积，由此引起宅基地闲置等低效利用的问 题。

同时，宅基地聚集程度区域差异明显，根据当前宅基地利用现状的特点，探讨了盘活利用农村闲置、低效宅 基地的现实困境并提出参考建议。

关键词：宅基地；利用现状；空间分析；盘活利用中图分类号：P271
文献标识码：A 文章编号：1672-5867（ 2021） 06-0168-04
Study on the Utilization of the Typical Rural Homestead in Shanghai
and the Suggestions for Revitalization and Utilization
ZHENG Hailing
( Shanghai Surveying and Mapping Institute , Shanghai 200063, China )
Abstract ：It is of great significance for the economical and intensive utilization of construction land to scientifically grasp the present
situations and existing problems of homestead utilizations. In this paper, mathematical statistics and geographical spatial analyses are used to analyze the current situations of homestead utilization in the study area. And the characteristics of homestead utilization are
quantified. The results show that the urbanization rate of homestead household registration has reached half, and the per capital and ar ­ea is much larger than the specified area, which causes the problem of inefficient utilization of homestead such as idle. At the same
time, there are obvious regional differences in the degree of homestead aggregation. According to the characteristics of the current situ ­ation of homestead utilization, this paper discusses the practical difficulties and reference suggestions for the utilization of rural idle
and inefficient homestead.
Key words : homestead ； utilization status ； spatial analysis ； revitalization and utilization
0引言
宅基地主要是指农户以集体经济组织成员的身份，
为保障家庭的生产、生活而从集体经济组织无偿获得、无 期限使用的用以建造房屋及其附属设施的土地[']o 目
前，国家仍对宅基地实行“一户一宅”制度，农户以集体经 济组织成员的身份，通过向村、镇、区用地审批单位申请 获得一处宅基地的占有、使用、收益和处分的权利。

土地
相关管理部门对宅基地进行登记发证，使宅基地合法为
农民使用，有效保障农民的权益。

而随着城镇化的快速 发展推进，农村地区也已悄然发生了深刻的变化,农村人 口向城市大量转移，农村户籍人口也大量减少，可是，农
村宅基地总量却不减反增,导致户均农村宅基地面积超 标现状严重，宅基地闲置及低效利用等问题凸显。

同时, “一户多宅”、宅基地退出机制缺失等诸多历史遗留问题,
也造成了宅基地利用效率低下等问题。

2005年，龙花楼 研究员在国内首次提出农村宅基地转型[2],更多的学者
开始聚焦宅基地转型发展。

与此同时，研究农村宅基地
的利用现状及相应的解决方案，也成为乡村振兴研究的 另一种新思路,能够为宅基地转型发展提供基础数据,帮 助准确掌握农村宅基地利用结构，为宅基地的发展转型 提供决策支持。

农村宅基地是农村土地类型中最为重要的一种土地 利用形态，是乡村衰弱、农村空心化等各种乡村问题表征
收稿日期：2020-06-22
作者简介:郑海玲（1988-），女，福建福清人，工程师，硕士,2014年毕业于中山大学地图学与地理信息系统专业,主要从事土地调查、
高精地图生产组织工作。

第6期郑海玲:上海市典型乡镇宅基地利用现状及盘活利用研究169
的重要载体[3]o目前，有关农村宅基地的研究主要聚焦于宅基地的政策、乡村振兴、宅基地的一户多宅、用地标准、宅基地流转模式等方面，对宅基地的现状使用人、面积、空间分布等固有利用现状方面的研究还较少涉及。

原有的研究更多地聚焦在农村居民点的分布格局及其影响因素方面。

本文将通过梳理宅基地的制度，以上海市X X镇为研究案例区，基于上海市农村地籍更新调查成果数据，重点分析宅基地中人与地的利用现状、分析上海市农村宅基地的利用现状问题，以期了解目前宅基地盘活利用困境，为相关区域的宅基地盘活利用提供相关的参考建议。

1研究区概况与数据源
结合上海市农村地籍更新调查工作，以XX镇为研究案例区。

具体研究内容包括宅基地利用现状、存在问题及盘活利用相关建议等方面，通过典型乡镇的宅基地利用现状的分析，掌握了解上海宅基地管理的历史沿革、利用现状,并探讨上海市农村宅基地盘活利用的相关建议。

数据来源于上海市农村地籍更新调查成果。

2农村宅基地制度梳理
新中国成立之初，国家关于农村土地的政策文件中均未提及“宅基地”一词，1956年《农村生产合作社示范章程》提出“房屋地基”一词,也表明地基是跟随房屋的附属物。

“宅基地”一词首次出现于1962年发表的《农村人民公社工作条例》中，与此同时,开启了宅基地所有权、使用权和房屋所有权“三权分离”的状态。

宅基地的取得方式自制度创立之初至今都是无偿申请，基本功能是自住[4]o现行《土地管理法》确定了农村村民一户只能拥有一处宅基地的“一户一宅”制，同时规定以户为单位分配宅基地。

按照2007年《上海市农村村民住房建设管理办法》（补充上海的具体法律及相关规定）对宅基地面积标准做了如下规定：1）4人以下户（含4人）宅基地总面积控制在150—180m2,其中建筑占地面积控制在80—90m2。

2）6人户宅基地总面积控制在160—200m2,其中建筑占地面积控制在90—100m2；建筑占地面积标准：1）4人以下户（含4人）的宅基地建筑占地面积控制在80—90m2o 2）6人户的宅基地建筑占地面积控制在90—100m2。

农 村村民按规划用地实施个人建房的，应当在新房竣工后3个月内拆除原宅基地上的建筑物、构筑物和其他附着物；参加集体建房的，应当在新房分配后3个月内拆除原宅基地上的建筑物、构筑物和其他附着物。

原宅基地由村民委员会、村民小组依法收回，并由镇（乡）人民政府或者区（县）房地产管理部门及时组织整理或复垦。

3农村宅基地的利用现状
3.1宅基地的权属状况
宅基地的权属证明材料是指农村村民在集体土地上因建房需要，向集体组织申请用地，经集体同意，经乡（镇）人民政府审核同意报送去人民政府批准后，向区土地主管部门申请办理集体土地使用权登记并由区人民政府颁发《上海市农村宅基地使用证》。

宅基地使用权证是当前农村村民合法拥有房屋和用地的权利凭证。

一般来说，农村村民占有宅基地应依法办理土地登记手续，领取宅基地使用证后，才依法享有宅基地使用权，并受到法律保护。

除此以外，也有部分由镇人民政府核发的农村（城镇）居民批准建房用地的通知、居民房屋翻建申请审核表、农村居民建房宅基用地申请审核表；由村委会核发的农（居）民建造/翻建房屋准建证。

通过调查发现，有87%的宅基地有以上所列的某一项权属证明材料。

但仅有46.7%的宅基地有宅基地使用证。

导致大部分村民没有宅基地使用证的原因可能是多方面的，一是由于宅基地确权登记在1991—1993年居多，那段时间，合法的权属证明材料占74%,自90年代初宅基地调查确权以来,核发宅基地或建房审批手续的宅基地数量不多,仅占有权属证明材料的宅基地总数的24%o1993年以后，主房翻建或新建的占比达24%o由此可见，农村宅基地未批先建情况比较严重,尽管政府未核发新的建房或用地手续,但老百姓在原宅基地上新建、加建或翻建房屋的行为并没有停止,照建不误。

3.2现状人口情况
对研究区宅基地现状人口以户为单位进行数理统计分析,现状人口全部为城镇集体户籍或城镇家庭户籍,占比为27%o宅基地上现状人口全部为农业户籍，占比仅15%o而剩余58%宅基地户上，现状人口既有农业户籍也有城镇集体户籍或城镇家庭户籍。

分析发现，户均现状使用人为4.1人。

现状使用人最多的是12人，最少的是0人。

从宅基地现状使用人口规模分布图可以看出（如图1所示），宅基地现状使用人以3—5人户比例最大。

人口规模在6人及以下的占95%,8人及以上的仅有2%o
宅基地现状使用人口规模分布图
图1宅基地现状使用人口规模分布图
Fig・1Distribution of current populations of homestead
3.3宅基地的面积超标情况
通过研究区收集到权属证明材料的7139户宅基地数据分析，审批面积累计为1500137m2,户均约210m2,实际使用范围面积共计2334453m2,户均约327m2。

其中601宗宅基地实际使用面积小于审批面积,6538宗宅基地实际使用面积大于审批面积。

用地面积不足的情况仅8%,92%的宅基地存在面积超占,超占面积比例50%—100%的高达28%o见表
1o
170测绘与空间地理信息2021年
表1宅基地面积超标情况表
Tab・1Distribution of residential extra area
超占情况户数占比
用地不足6018%
超占面积比例小于5%2213%
超占面积比例5%一10%2894%
超占面积比例10%—30%142820%
超占面积比例30%一50%130818%
超占面积比例50%—100%199428%图3宅基地核密度分布图
Fig.3Distribution of the homestead core density 3.4宅基地聚集情况
通过对宅基地布局进行聚类测算，相邻宅基地之间间距小于20m的归入一个自然村落，并以自然村落为单位统计其间的宅基地数量。

经测算,5户以下的自然村落占比达56%,仅容纳了18%的宅基地；100户以上的自然村落占比仅为0.5%,容纳了全镇10%的宅基地。

如图2所示。

村落规模占比图
图2村落规模及宅基地数量占比图
Fig・2Proportion of homestead villages
为了进一步掌握研究区的宅基地空间集聚情况，通过核密度分析法（Kernel Density Estimation,缩写为KDE）利用宅基地用地范围数据测算研究区范围内宅基地的空间集聚程度。

核密度测算值越高，表示农村宅基地的空间分布密度越大。

其计算公式如下：
式中,尤为核密度测算值;n为带宽范围内的点数;h 为和密度测算带宽或搜索半径带宽;k（）为核密度测算函数;％-%•为测算的农村宅基地用地范围%到样本农村宅基地用地范围％,的距离。

核密度分析时先将宅基地用地范围面要素转换为线要素,在使用KD工具计算时，根据研究区域特点，本研究区选取了像元大小为30m,带宽或搜索半径（h）为300mo 计算所得结果采用Natural Breaks分类方法将研究区的核密度值分为5个等级。

所得核密度分布如图3所示。

从图3中可以看出，研究区宅基地呈现北部与东南部密集，西南部和中部稀疏的空间分布特征。

核密度的高值区主要位于100户以上的自然村落分布区。

从土地性质来看，研究区南部多半已被征为国有土地，鲜有宅基地分布。

3.5闲置宅基地情况
从全部现状使用人数据分析看，城镇家庭户口占49.2%,农业户口占49.8%o可见，户籍城镇化率已达半数，大半宅基地使用人已享受城镇化带来的成果。

研究区宅基地闲置包括了宅基地的全部闲置及部分闲置两类,并以部分闲置居多。

前述分析的宅基地超标的情况也造成了宅基地的部分闲置，通过调查数据分析发现，大部分老旧宅基地利用率低，只利用了部分楼层或部分主房闲置及辅房闲置的现象较严重。

并且存在通过改变房屋功能而使宅基地的部分闲置,如将主房当储物间等，故宅基地的利用效率低，闲置问题突出。

研究区宅基地闲置的另一个特点是季节性闲置。

综合宅基地的面积与现状使用人口分析，有27%的宅基地户现状使用人户籍全部为城镇户籍，这部分宅基地使用人多为外出打工,短期回来居住,形成访客式的宅基地闲置和间接性的宅基地闲置等季节性闲置现象。

85%的宅基地上现状人口户籍均有城镇户籍,城镇户籍人数多,宅基地的需求则相应减少，而宅基地面积却并未减少，因此也就造成了宅基地的低效利用、部分或全部闲置的现实问题，同时，城镇户籍家庭因工作需要等原因在外定居或购房,造成宅基地闲置、浪费更加严重。

4农村宅基地盘活利用的现实困境及推进建议
从宅基地的利用现状分析,针对宅基地存在的问题,为实现土地资源的有效利用,提升其资源配置的有效性,特从“一户多宅”、闲置宅基地及宅基地流转等角度分析宅基地的主要问题及相关建议。

4.1农村宅基地盘活利用的现实困境
长期闲置或已废弃的宅基地、进城落户农民留在农村的宅基地以及由于基层政府对农民建房缺乏正确引导和管理，建了新宅基地却没有拆除老宅基地，以及原父辈遗留的房子由子女继承和农民私下宅基地买卖、假离婚等历史遗留问题,出现“一户多宅”等超占使用的宅基地。

而这些宅基地目前很难由农村集体经济组织统一回收、储备并实现盘活利用。

当前，宅基地有偿退出主要依托于“增减挂钩”或土地综合整治项目,而很难单纯实施存量宅基地有偿退出，有关宅基地退出操作办法及操作细则还未可见，因此实现宅基地大规模地退出的难度也可
第6期郑海玲:上海市典型乡镇宅基地利用现状及盘活利用研究171
以预见。

而且“增减挂钩”或土地综合整治项目还需要满足国家下达指标的要求后整体报批，而整体实施宅基地的退出却无法通过此路径实施。

对于个别“空心村”可以探索通过“增减挂钩”项目整体退出,而其余零星分散的宅基地则很难在时间和空间上达到相对统一，做到有偿退出，并且此类零星分散分布的宅基地，无论在面积上还是数量上也无法满足“增减挂钩”项目实施的要求，因此,基于“增减挂钩”项目的宅基地退出机制也就难以落地实施，宅基地盘活利用也就很难了［5］。

4.2农村宅基地盘活利用的推进建议
盘活农村土地资源,需要推进宅基地分类式发展,将规模小、零星分散、利用率低的闲置宅基地划入土地复垦区域，积极探索推进城乡建设用地增减挂钩项目,将其纳入土地复垦区域，提高土地利用率。

探索分散区域居民点往规模较大、集中连片的居民点转移安置，有效提升宅基地的利用效率。

在宅基地盘活利用工作中,对于未纳入土地复垦区域的闲置宅基地，应积极探索拓宽宅基地利用效能，积极引进各类主体，创新宅基地利用方式，在保障宅基地居住功能的基础上，发展农村新产业、新业态，激活闲置宅基地,鼓励利用闲置宅基地发展乡村旅游、休闲农业。

与此 同时，积极带动农民创业、就业。

加强推进集体经济组织内部的宅基地流转也将有效推进宅基地的盘活利用。

调查发现，城镇户籍的现状使用人因外出就业,家庭非农收入比例高，其宅基地现状使用人对宅基地流转的意愿也较高。

户主受教育程度越高，支持宅基地流转的意愿就越高,而以中老年为主的宅基地现状使用人,他们常年居住在此宅基地上，因此也就不愿意流转宅基地。

通过分类分析，建议在确保农户宅基地权益不受损、户有所居的前提下，实施差别化宅基地流转政策，对不同类型农户实施差异化的经济补偿或拆迁安置，为有需要的农户提供免费就业培训，提高就业能力，提供就业机会，确保农户再实施宅基地流转后，生活 进一步改善、家庭福利得以进一步彰显。

鼓励农户差别化、多途径退出宅基地，同时，通过将农户自愿退出的宅基地用于集体经济组织内部的分配流转，提高宅基地的利用效率，有效促进建设用地节约集约利用。

5结束语
宅基地作为农村最为重要的一种用地形式，是农民居住生活的重要场所，有效分析研究宅基地的人、地使用状况,分析其存在的问题及可能解决路径，可以有效地推
(上接第167页)
［5］李天子，刘志奇,杨振明，等.基于近景摄影测量的基坑土方量计算及精度评价［J］.测绘工程,2017,26(9):36-
40,45.
［6］高铁,李明.基于倾斜摄影的城市三维快速建模技术应用研究［J］.测绘技术装备,2017,19(4):23-27.
［7］曲林，高美慧.基于无人机倾斜摄影数据的实景三维建动农村宅基地的节约集约利用。

本研究以农村地籍更新调查数据为基础,结合基础数据分析及空间数据分析方法,从权属、人、地3个方面，对宅基地的利用现状进行了综合分析,并分析了如何盘活利用闲置、低效宅基地。

研究发现：
1)研究区有87%的宅基地具有相关权属证明材料，但仅有46.7%的宅基地有宅基地使用证。

且宅基地发证时间多集中于1991—1993年，而1993年以后，所发新证很少,老百姓在原宅基地上新建、加建或翻建房屋的行为并没有停止，主房翻建或新建的占比达24%,农村宅基地未批先建情况比较严重。

2)研究区宅基地城镇家庭户口占49.2%，户籍城镇化率已达半数，农村户均现状使用人为4.1口人，宅基地现状使用人以3—5人户比例最大。

人口规模在6人及以下的占95%o8人及以上的仅有2%o
3)研究区宅基地超标比例高达92%o户均宅基地现状使用面积为327m2,人均面积为80m2,大大超过规定面积。

4)研究区宅基地聚集程度区域差异明显，呈现北部与东南部密集、西南部和中部稀疏的空间分布特征。

聚集度最高的区域也是自然村落户数超过100户的区域，其空间利用效率高。

宅基地的空间分布与利用特征是长时间历史演化的结果，涉及自然、社会、政治、经济等多方面的影响。

由于村级经济等宅基地相关的历史数据缺乏,本研究着重从人、地角度分析了宅基地的利用特征，通过人与地的分析，揭示了宅基地闲置的部分因素。

后续可通过多因素分析做更深入的研究。

参考文献：
［1］关江华.基于风险能力评价的农户宅基地流转福利变化研究一一以武汉城市圈典型区域为例［D］.武汉：华中
农业大学,2014.
［2］龙花楼.长江沿线样带农村宅基地转型［J］.地理学报，2005,60(2)：179-188.
［3］孙秋荣.鄱阳县农村宅基地时空演化及其功能转型研究［D］.南昌：江西财经大学,2019.
［4］杨璐璐.农村宅基地“一户多宅”的类型与产权处置一一以福建省晋江市为例［J］.东南学术,2017(4):79-85.［5］张勇.乡村振兴背景下农村宅基地盘活利用问题研究［J］.中州学刊,2019(6)：37-42.
［编辑：任亚茹］
模研究［J］.测绘与空间地理信息,2015,38(3):38-39.［8］朱国强，刘勇，程鹏正.无人机倾斜摄影技术支持下的三维精细模型制作［J］.测绘通报,2016(9)：151-152.［9］张磊，王晏民，国利.基于地面激光雷达技术计算复杂区域土方量［J］.测绘通报,2014(52):155-158.
［编辑:张曦］。