元治理视角下“过渡型社区”治理的结构与策略

元治理视角下“过渡型社区”治理的结构与策略
作者：刘祖云李烊
来源：《社会科学》2017年第01期
摘要：在中国城镇化推进的过程中，拆迁安置小区是我们值得关注的一个现象，其中暴露出来的问题越来越显性化。

对这一现象的考察，可以把它定格在“过渡型社区”这一理论定位上，还可以把它置于“元治理”的理论视角下。

“元治理”理论对于管理与治理是基于历史与逻辑的一种辩证的否定。

而且，中国现实中“过渡型社区”的治理呈现出来的就是“一主两辅”的结构，而从策略上看，“党政结构型组织”是社区元治理的主体，并承担着社区“治理校准”的角色。

关键词：拆迁安置社区；过渡型社区；元治理；治理结构；治理策略
中图分类号：D669.3 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2017）01-0011-10
作者简介：刘祖云，南京农业大学公共管理学院教授、博士生导师；李烊，南京农业大学公共管理学院博士研究生（江苏南京 210095）
引言
1. 问题的提出——拆迁安置社区问题显性化
自20世纪90年代以来，中国的城镇化一直如火如荼地开展着。

而随着城市规模、数量、人口等不断扩张和膨胀，城市边界日益向周边扩展，与之相伴随的是围绕“村落终结”而引发的“撤村改制”、“撤村建居”或“村落合并”等社会现象的产生。

作为传统农业大国，中国村落共同体的转型不可能是从传统到现代的简单过渡，其中必定充满着矛盾冲突与复杂的结构转换。

在村落社区的转型中，可以说，“农民安置”已经成为国家、社会所必须面对的重要主题。

2014年，国家发布了《国家新型城镇化规划（2014-2020）》报告，其中明确强调了“人口市民化”与“社区安置”在新型城镇化推进中的关键作用1。

因此，作为农民安置的主要载体——拆迁安置社区，其内涵具有一定的独特性，其治理也具有较大的特殊性和挑战性。

在现实中，我们发现，安置社区作为城市化最直接的实践场，也是各种利益冲突最集中的地带，因此，关于它的问题及其治理，比如，社区建设中的利益再分配、失地农民市民化、社区公共服务供给、社区治理参与动力、社区制度供给，以及村落文化向城市文化的转型等都存在着诸多困境。

因此，拆迁安置社区的治理需要政府与学术界予以更多的关注与研究。

2. 文献的简要回顾——定格在“过渡型社区”上
第一，围绕拆迁安置社区“概念与特征”的研究。

针对这一新的社会现象，学术界提出了诸如“城郊结合部社区”、“回迁安置社区”、“村改居社区”、“转型社区”、“过渡型社区”等相关概念。

这一研究取向符合学术研究推展的基本逻辑，即对一个新的社会现象的解释，必须对表达它的概念即学术研究对象进行界定，这是学术展开的基本前提。

值得注意的是，当“转型”与“过渡”等价值理念注入后，拆迁安置社区的研究就拥有了更高的理论视界，即从一种基于现实解释性的研究向构建型理论研究发展与深化。

因此，在这些概念中，笔者倾向于选择“过渡型社区”这一概念。

选择这一概念的意图有三：一是淡化这类社区在概念及语义上所隐含的农村属性，减弱它与城市社区在概念及语义上的区别；二是反映这类社区的“演变性”特征，即由一个阶段逐渐发展而转入到另一个更高级的阶段，因此，它的存在及其治理难题可能是暂时的；三是在理论层面上，过渡型概念具有较为积极的建构意义，换言之，在这类社区的治理上，学术研究可寻求更大的理论想象力，以寻求对这类社区的治理思路与对策。

同时，学术界对于“过渡型社区”的研究与认知也已基本达成共识，概括地说，它有三个特征：一是行政主导性，即这类社区的生成与治理不是自然自发的，而是通过行政的“强制性协调”予以实施的；二是不稳定性，即这类社区的居民行为、组织形态以及治理结构都处于未定型的阶段；三是治理异质性，即这类社区人员的构成相较于传统村落与城市社区具有异质化特点，它是一个集白领、民工、学生和动迁村民等不同阶层人员混居杂糅的社区，因此，对它的治理既不能应用村落的治理模式，也不适应城市社区的治理模式。

从这三个特征来看，它也基本符合我们所选择的“过渡型社区”这一概念所指称的对象。

第二，关于“过渡型社区”治理的研究。

可以说，“治理”是“过渡型社区”乃至整个基层社区研究的主流视角，大多数学者都是基于“参与多元化”、“权力分散化”、“社区善治”等观念与立场来审视“过渡型社区”治理的，也衍生出诸多关于社区治理问题的讨论，包括科层治理困境、多元治理改革、社区公共服务供给、治理主体职责界定、社区认同缺失等问题。

进而，关于这类社区治理模式的探讨则呈现出多种不同的路向：一是基于基层政权建设视角下的政府管理与行政的“强制性协调”；二是基于基层社会发育与自组织视角下的居民自治；三是在这两种研究路向之间寻求一种平衡。

笔者更赞成第三种研究路向，一方面，理论研究不能陷入一种思维方式的对立与极端化，正如柯林斯所言，“对立的双方都是相互建构的”1；另一方面，极端化的观点也未必适合这类“过渡型社区”治理的现实境况。

因此，笔者以为，我们可以在“元治理”理论及理念的引导下，基于中国当下的社会治理现实，在前两种理论之间寻求一种合理的张力。

一、理论引入：管理、治理与元治理的历史与逻辑
1. 从管理、治理到元治理：“正反合”的逻辑递进
从社会管理的历史演进来看，它是在对过去管理模式的纠偏、超越，抑或是否定中向前发展的，而理论可以对这一历史轨迹进行简约而精确的“概念式提炼”，因此，管理、治理与元治理三段论的概念，恰恰从内在逻辑上把握了这一历史发展“正反合”的真实图景。

第一，“管理”是一种在历史发展中存留很久的模式，即它遵循的是国家中心主义的管理逻辑，强调以国家建构为目标，或者可以被理解为是一个“民族国家创造和维持公共秩序、实现集体性行动的正式制度化的过程”2。

这一管理（统治）的过程具有三个基本特征：国家至上理念（社会事务国家化）、全能政府模式（政府职能庞大）、强制行政方式（强制性征集资源），即以国家权力作为后盾实施国家和政府对社会的全面掌控1。

对于历史上存在的“管理”甚至是“管制”模式，我们对它的批评与挞伐已经很多了，此文自不必多言。

但是，我们需要明白两点：一、“治理”正是在对这一模式的质疑与批判性反思中才提出的；二、“治理”不是也不可能是对于“管理”模式的全盘否定，这既不符合历史发展的规律，也不符合理论发展的逻辑。

第二，学者郁建兴认为，“国家建构强调稳定、秩序和规制，因而表现出刚性、控制性、程序理性的特征；治理强调多元、谈判和协作，因而表现出弹性、互动性、反思理性的特征”2。

这就道出了“治理”能够取代“管理”的真实原因。

随着现代社会复杂性、不确定性与多样性的增加，治理的理念逐渐成为了社会科学理论中的主流话语。

自1983年世界银行首次使用“治理”一词以来，“治理”理念就被广泛运用于各国政府管理的研究中。

因为，“治理强调人际间、组织间、力量间、机制间的谈判与反思，而谈判与反思意味着参与治理力量的多元化和分散化”3。

它所偏重的管理机制“不再单一强调国家或市场，而试图通过‘新的组合’来完善或发展政治制度，在更大程度上实现公共利益；消除科层制的缺陷，为政府寻找适当的定位”4。

总之，不同语义背景下的治理，其表述方式、侧重点及其内涵会有所不同，但是，关于它的基本认知是一致的，即指一种多主体参与、共同解决公共问题的体制、机制与过程。

第三，“元治理”的提出者杰索普认为，“市场、国家、治理均会失灵，这并不奇怪。

因为失灵是所有社会关系的核心特点：‘治理本身并不完善，因此必然会导致失灵’”5。

因此，他又接着说，“即便是对治理做最为粗略的回顾，不论是通过市场、强制性协调，还是自组织，都可以看出学习、反思以及元治理的重要性”6。

有学者将“元治理”的内涵概括为：一、对治理进行控制，达到自治和控制的平衡；二、统筹和协调官僚制、市场和网络三种治理形式；三、强调国家和政府在治理网络中的首要地位，国家的政治控制力增强，但是不同于以往实行直接命令和控制的官僚制，而是优先使用间接的、柔性的手段7。

很显然，“元治理”似乎是在对“治理”的否定性反思中，又在更高的阶段上回到了“科层制管理”的模式上。

因为，在元治理的模式下，并没有颠覆官僚制的规则制定与科层政府的必要命令，反而，行政控制却被间接地重新引入，只不过是采取了一种更为隐蔽性的方式。

2. 中国社会治理的现实元素：市场与自组织的发展
1978年改革开放以来，中国社会就进入了我们所言的“转型社会”。

在中国社会的转型过程中，影响中国社会的两个重要的元素是市场与互联网。

从历史进程来看，首先是市场化的发展给予社会很大的经济自由度；其次是互联网的发展培育了公民的自组织能力。

一方面，当人们提及市场时，总会说，它能使事情得以高效运转，它富有活力、灵敏而开放，似乎市场充满着“魔力”。

久而久之，我们对市场就会充满好感，进而形成一种偏好，对市场的这种偏好也在中国社会治理的现实中逐渐得到显现。

换言之，在中国的社会治理中，我们常常会选择市场“这只看不见的手”，因此，与“科层治理”概念相对应，我们发现了“市场治理”这一概念，并用它来表达中国社会治理的一种手段或工具。

到了2013年底，中国共产党的“十八届三中全会”在更高的政策与制度层面上，确认了“市场治理”这一社会治理工具，即首次确定了市场在社会资源配置中的“决定性作用”，从而取代了之前的“基础性作用”。

另一方面，当互联网迅速发展起来后，中国社会的自组织能力获得了空前的提高。

自组织是指“一个系统无需外界特定指令而自发或自主地从无序走向有序，形成结构性系统的过
程”1。

中国社会自组织能力的提高，其原因可以归结为三个方面：一是在传统社会中，中国社会底层的自组织能力是建立在熟人社会的体系之中的。

因为，血缘和地缘的高度结合以及姻亲关系，使得传统社会中的人们（特别是农民）有着密集的社会关联、高度的信任和强烈的认同感，这类自组织往往都是通过位于社会网络中心的精英、能人或贤达发起与组织的2。

二是现代社会互联网技术的发展与多种社交平台的搭建，更激发了社会成员的主体意识、权利意识、自我需求及开放精神。

具体地说，网络虚拟空间为公民自组织能力的培养提供了开阔的精神空间；同时，各种社交媒体所构筑的便捷沟通手段，又为公民自组织能力的培养提供了丰富的技术平台。

三是公民自组织能力的发育也是因为等级制的官僚体系留下了许多制度空隙，因为“全能主义、威权主义在现实中也是流变的”3，换言之，“官僚行政体制也并非铁板一块，科层机构在功能上相互分割，因而科层结构也呈现出碎片化，李侃如将其称为‘碎片化的威权主义’”4。

而正是这种碎片化的科层体系为民间组织赢得了生机，这也是中国公民自组织能力提高的一个重要客观原因。

3. “元治理”理念引入的依据：现实与理论的二维贴合
所谓“元治理”，并不是对“治理”的颠覆，而是运用一种新的手段和工具来粘合独立的治理模式，充分整合各治理主体的资源和力量，对各治理模式的组织、制度或机制进行宏观安排，形成一种新的治理机制5。

杰索普为“元治理”中的政府角色定位给出了一个极为精炼的说明，“虽然治理机制可能获得了特定的技术、经济、政治和意识形态职能，但国家（政府）还是要保留自己对治理机制开启、关闭、调整和另行建制的权力”6。

第一，从现实展开的角度看，“过渡型社区”的治理有三个方面是需要我们关注的：一、城镇化进程中的村落终结，从它一发生就带有强烈的政府主导性。

这一政府主导性的特征一直会延续到“过渡型社区”建设与管理的若干环节中。

因此，对于它的治理就不可能出现断崖式的去行政化的逻辑，恰恰相反，政府主导下的社区治理模式会在相当长的时间内保留下来。

二、作为“过渡型社区”的居民，他们还未完全培养出适应社区现代化治理的意识与能力，换言之，社区仍然需要有一个权威的角色加以引导与协调。

三、在市场与自组织崛起的背景之下，“过渡型社区”的治理虽然是在“科层制”的体系下展开的，也不可避免地会受到市场治理规则与公民自组织行为的影响，从而会出现许多“治理噪音”，因此，它还是需要一个规则制定者与政策协调者。

第二，从理论供给的角度看，自杰索普的“元治理”理论提出后，我国学术界对于这一理论进行了非常积极的引入与介绍，也进行了对于中国现实治理的适应性分析。

杰索普说：“元治理并未罢黜其他协调模式。

市场、等级制度、差异性结构仍然存在，只不过是在‘通过协商制定决策’的情境下运转。

一方面，市场竞争由合作来协调，‘看不见的手’将和‘看得见的手’握在一起共同发挥作用。

另一方面，国家不再是君主权威，而是多元化制导系统中的众多参与者之一，在协调过程中贡献自己独特的资源。

随着联络网、伙伴关系、其他经济政治治理模式的范围越来越广，官方机构仍然是最为重要的。

”7可以说，在元治理理论提出之前，关于中国社会治理，尤其是基层社会治理的讨论，就一直处于国家中心主义视角下科层治理、还是社会中心主义视角下公民自治的对立性讨论中，也有人提出“第三条道路”以把两者结合起来，但是，无论哪种治理思路，对于政府的作用一直争议不断。

似乎，杰索普的“元治理”为政府在基层社会治理中的作用寻找到一个简明的答案，这一答案是在超越了市场、科层与自组织等诸多治理困境基础上提出的，而且，它也非常贴合中国基层社会治理的现实。

二、“过渡型社区”治理的现实机制：“一主两辅”的治理结构
就目前中国“过渡型社区”的治理现实而言，大概存在着以下三个基本事实：一是绝大部分的“过渡型社区”仍然采用政府主导下的社区管理模式，即以地方政府、街道、社区党委、社区居委为核心的纵向科层治理模式，它遵循的是“政治动员逻辑”；二是市场力量与因素正逐渐向社区内部渗透，并开始作为一种补充性的治理手段在社区治理中得以施展，它遵循的是“资本动员逻辑”；三是相对于自由市场与“国家铁拳”的一种自主性、协商、对话与咨询的自组织性网络治理模式，作为一种公民社会的共识，也越来越成为“过渡型社区”治理的一个基本维度，显然，它遵循的是“公民协商逻辑”。

概言之，中国当下“过渡型社区”的治理是科层治理、市场治理与网络治理这三种模式的统合，其中，遵循政治优先原则的科层治理处于“治理的中心位置”，它担当着多元治理主体的召集人、治理规则的制定者与社区各方利益“平衡器”的功能与作用。

因此，笔者认为，在“三角型”治理的权力结构中，科层治理显然处于三角型的顶端，它是治理结构的核心。

1. 基于科层制的“强制性协调”居主导地位
在中国“过渡型社区”的治理体系中，基于科层制度的“强制性协调”，无论我们说它处于治理体系的中心位置，还是说它处于“三角型”的顶端，还是说它是治理权力“同辈中的长者”，这些都是显性的，也是中国“过渡型社区”治理现实的需要。

为什么？我们需要审视以下两个因素。

第一，在“过渡型社区”治理中，“强制性协调”的动机是多层的。

一是利益驱动动机。

从某种意义上看，“过渡型社区”的铺陈是中国城市化、城镇化发展的附产品，它是在地方政府的版图上展开的，事实上，它也是一个利益再分配的过程，因此，地方政府只有通过“强制性的协调”才能掌控社会资源的分配权，也才能在城市空间扩张中实现自身利益或者是平衡各方利益。

在这一过程中，地方政府的利益驱动也产生了一些问题，致使“过渡型社区”的建设看起来“并非是进步的社会和制度改造，而是大部分基于单纯利益考量的经济建设和空间改造”1。

二
是政治维稳动机。

“过渡型社区”的产生涉及拆迁、赔偿和安置等一系列复杂而敏感的利益问题，很容易在居民中产生各类尖锐的矛盾。

在调研中，笔者发现，在安置后的很长一段时间内，解决动迁矛盾、还建及安置工作，预防群体性事件和信访，仍然是地方政府及社区管理者的中心工作。

因此，在政治优先原则下，不放弃以科层制为基础的“强制性协调”的手段与方式，在地方各级政府及其部门中也就成为一个基本的共识，这也是确保地方政府“政治利益”的一个优先手段。

三是减弱“过渡性风险”的动机。

在村落的拆迁安置中，村落传统的生产与生活方式发生了强制性断裂，失地农民在无意识与无技能准备的情况下，被抛置于不熟悉的城市社会、工业社会的境地中，他们往往缺乏足够的生存技能、组织能力以及与现代工业相适应的生活意识，在这种情况下，“强制性协调”退场反而会面临着更大的社会风险与治理失序。

但是，另一方面，在笔者的调研中也发现，为了减弱“过渡性风险”而产生出“过度管理”的现象，这反而成为“过渡型社区”现代转型的掣肘因素。

第二，在“过渡型社区”治理中，“强制性协调”机制是成熟的。

总体上看，这一机制主要表现为“核心化的党委”与“行政化的居委”两个相辅相成的科层制机制。

一方面，大多数“过渡型社区”的党组织能在街区中建立一个完整的、全面覆盖的立体化组织网络，能通过全面覆盖的方式渗透进居民生活的方方面面。

党组织的任务是：培养政治信念体系，实行领导权、监督权、人事权等政治权力，这样，就奠定了党组织在安置社区内的政治基础。

而对于党员居民来说，“党员身份”的政治荣耀感也会反过来使他们愿意自觉地将自身纳入到党组织体系之内。

在调研中，笔者发现，农村党组织在向社区党组织的形式化转变中，党委的职能、权能已大大地获得了强化，因此，“核心化的党委”承担的是“强制性的政治协调”功能与作用。

另一方面，就社区居委会这一自治组织来看，它事实上已变成行政科层制的一个层级，它正是“强制性协调”行政机制链条上的一环，因为，它“既涉及服务村民、提供公共产品等为村民办事的一面，也涉及完成行政任务、实现国家基层动员的贯彻国家意志的一面”1。

在调研中，笔者发现，大多数情况下，基层政府会进一步强化居委会的行政化职能，致使居委会变为街道办事处的一级办事机构，从而成为国家基层政权的一种延伸。

2. 基于利益交换的“市场性契约”开始扩展
中国社会从计划经济向市场经济的过渡，是一个从身份向契约转换的过程，而“过渡型社区”作为一种现象，是在市场经济发展比较成熟的背景下才逐渐产生的。

也就是说，当有“过渡型社区”这一现象时，村民已具有一定的市场交换意识、市场交换能力了。

因此，在“过渡型社区”的治理结构中，基于利益交换的市场契约已成为社区治理的一种不可忽视的力量。

与科层制的“强制性协调”相区别的是：市场治理体现在组织之间、组织内部以及组织与个体之间的自愿协定与合约，它作为“一只看不见的手”在科层治理失灵的时候和地方发挥着作用，尤其是在社区某些公共产品的供给上能够发挥比较重要的作用。

如今，基于市场规则的社区治理，不仅仅让社区资源配置方式发生了变化，也对社区居民的生活方式、思维意识形成了不同程度的对冲，因为，在市场规则下，社区治理行动主要是通过市场这只“看不见的手”来展开的。

比如，通过招标的方式将社区的物业管理外包给物业公司，以求更专业、更高效的物业
服务；通过招聘的方式组建社区工作队（保安、保洁、维修、绿化）来协助社区管理，等等。

因此，契约规则部分代替了行政规则，成为“过渡型社区”治理的补充性手段。

当然，社区的市场化治理也存在诸多障碍。

第一，社区居民的市场交换行为并未完全摆脱共同体、行政力量等外界因素的干扰。

因为，任何契约关系的形成都是以具有主体地位及身份的人的自主性存在为前提，在社区公共事务治理中，影响自主性契约的因素主要有两个：一是社区行政管理机构作为契约仲裁者的角色，对某些契约关系的“强制性协调”；二是某些既得利益者或机构以隐性权力的形式进行介入与干预。

比如，失地农民普遍对物业费的收缴存在抵制行为，致使“政府拨款”成为社区物业维护的主要经费来源，从而使原本的“业主”与“物业公司”之间的市场契约关系被一系列行政关系所左右。

第二，在居民普遍缺乏公共精神的前提下，社区居民的“经济理性”呈现出扩张与膨胀的态势，在契约关系形成中的表现就是契约主体的权利与义务及责任关系的不对等，即居民“争权利、去责任”的现象比较普遍。

最为典型的现象就是：居民为了最大化住房收益，对社区空间进行非法占用或肆意改造，与其相伴生的就是住房群租、车库住人等现象都具有一定的普遍性，其治理难度也很大。

这些新都市移民，就像李培林在《村落的终结》中所描述的那样，“农民的经济理性像所有人具有的经济理性一样，隐藏在他们的心底。

每个人的行动轨迹都受其他价值目标的约束，而不是受单一的谋利价值的约束，……在这个越来越‘自由’的世界上，‘自由’一方面代表束缚的减少和个人选择能力增强，同时也意味着对经济理性约束的弱化，而当这种约束完全崩溃，经济理性异化所爆发出的逐利欲火就会吞噬一切心灵”2。

3. 基于联络网的“自组织商议”开始萌发
杰索普说：“治理（或对复杂的相互信赖的协调）有不同的模式，我一直较关注实质性相互信赖的反思性自组织，但形式上它们是独立的参与人。

为了应对市场与国家的失灵，同时也为了应对社会生活复杂性的不断增加，近几年，自组织受到了越来越多的关注。

”3在这里，杰索普所言的自组织，就是指有别于科层治理与市场治理的网络治理模式。

在我国改革开放历程走过近四十年的时间里，以自组织为主要组织形式的公民社会力量也获得了发展与壮大，它也开始成为我国社会治理体系中的一支重要力量。

也正如杰索普所言，这样，“相对于无政府主义自由市场与国家‘铁拳’，‘治理’拥有了类似于‘中间道路’、‘咨询’、‘协调’、‘自主性’、‘反思性’、‘对话’等积极内涵”1。

有学者指出，这种“网络治理”的基本逻辑主要涉及整个社会的“治理结构变革”和“个体居民组织化”两个层面2。

因此，这也构成了我们审视“过渡型社区”自组织治理的两个基本维度。

第一，中国的社会治理结构正在发生着急速的变化，无论是从理论建构的角度看，还是从现实展开的角度看，在社会治理中，那种仅依靠等级制“强制性协调”单一模式单打独斗的局面已经没有社会空间了。

现实社会治理的运行更多地是包含市场、等级制和联络网的合理融合。

而在社区治理中，基于联络网的“自组织商议”是指，所有居民个体在一个自主性网络联结中，通过协商、对话等手段参与社区公共事务或公共产品供给的一种补充性治理模式，其作用在于形成“第三条道路”，以弥补“有形之手”与“无形之手”在社区治理中的真空。