针对审理工伤认定行政案件的调研报告

针对审理工伤认定行政案件的调研报
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关于审理工伤认定行政案件的调研报告(佛山中院)
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佛山市中级人民法院行政庭
近三年来,因不服劳动行政部门工伤认定的行政诉讼案件迅猛增长,几乎占到基层法院年受案总数的一半以上,在中院受理的二审诉讼案件中也占到了三分之一,该类案件已成为当前我市行政审判工作的一个热点和难点。

工伤认定行政案件不但数量多,而且案情复杂多变,加上法律规范比较抽象,使得案件的裁判标准不易把握。

另外,该类案件关系到社会弱势群体的权益保护,裁判的公正与否会产生较大的社会影响。

因此,为了规范工伤认定案件的审理和执行,我们对近三年全市法院审理的工伤认定行政案件进行了系统的调查和分析,现将有关情况报告如下:
一、当前工伤认定行政案件的主要特点及成因分析
(一) 案件数量增长快,争议焦点集中
据统计,我市两级法院在以前,鲜有不服工伤认定的行政诉讼案件,但自开始,该类案件数量迅猛增长。

全市两级法院共受理一、二审工伤认定行政诉讼案件20件, 46件, 101件,分别占当年行政诉讼案总数的18%、20%、39%。

分析该类案件快速增长的原因,可归纳为以下几点:1、我市地处经济发达的珠三角,民营企业众多,且多为劳动力密集型,需招募大量外来务工人员。

而用人单位往往只追求经济利益,忽视对劳动者安全、卫生、社保等合法权益的保障,员工自身也缺乏自我保护意识,造成生产过程中大量伤亡事故发生。

2、近几年中国有关劳动保障方面的立法逐步完善,如<企业职工工伤保险试行办法>、<工伤保险条例>的相继颁布,为劳动者寻求权利救济提供了法律依据。

同时,劳动者法律诉讼的意识也在不断地增强。

3、由于有关工伤认定条件的法律规定比较抽象,而伤亡事故发生的情形却千变万化,造成劳动行政部门在进行工伤认定时标准不易把握,当事人对工伤认定结论争议较大。

另外,用人单位与职工之间利益相对,不论劳动行政部门作何工伤认定结论,总有一方当事人会提起诉讼。

4、行政诉讼案件收费较低,使得当事人原意经过诉讼途径来解决纠纷,同时也为部分当事人,特别是用人单位拖延承担责任,滥用诉权提供了便利条件。

虽然工伤认定行政案件的数量在不断增加,可是诉讼各方当事人在该类案件审理过程中的争议焦点却比较集中,往往对受伤情形是否符合工伤认定条件这一问题争议较大,对行政机关作出工伤认定的主体资格、程序履行、事实查明、法律适用等方面的异议不多。

(二) 工伤情形复杂多样,认定结论标准不一
虽然<企业职工工伤保险试行办法>和<工伤保险条例>用列举方式规定了可认定为工伤或视同工伤的若干种情形,但就审判实践中遇到的情况来看,工伤情形远远不止这几种。

有的是法律规定所没有涵盖的,有的是法律原则规定下尚未具体明确的。

由于现实生活中工伤情形的复杂多变、千差万别,加上现有法律规定的不完善、不具体,使得在工伤认定和案件审理过程中,职工、用人单位、劳动行政部门以及法院虽然对伤亡事故的客观过程并无异议,却对该伤亡是否符合工伤认定的条件认识不一。

不同的劳动行政部门对相类似的伤亡情况可能会作出截然不同的认定结论,不同的法院对相类似的认定结论可能会作出截然不同的裁判结果。

比如职工未经单位安排或她人邀请,擅自操作她人负责的机器而受伤,有的行政机关和法院认为只要职工从事的工作无损于用人单位,则可认定为工伤,而有的行政机关和法院却认为职工从事的不是本职工作,不应作工伤认定。

法律规定与现实生活的差距,加大了案件承办人对法律理解适用的自由空间,也造成了当前工伤认定及案件审理的混乱局面。

(三) 案件当事人格局恒定
在工伤认定行政案件中,劳动行政部门恒定为被告,而职工与用人单位互为原告和第三人,即职工不服工伤认定而起诉时,用人
单位为第三人,用人单位不服工伤认定而起诉时,职工为第三人。

在二审中,职工与用人单位又互为上诉人与被上诉人,而劳动行政部门很少提起上诉,当其工伤认定结论与上诉人的利益一致时,则列为原审被告,当其工伤认定结论与被上诉人利益一致时,则列为被上诉人。

(四) 行政机关败诉率高,二审改判率高
前面我们已经提到,工伤认定行政案件情况复杂多样,而法律规定的认定工伤的条件又单一、抽象,比如对什么是工作时间、工作场所、工作原因,法律并未明确规定,这就给具体案件的承办人主观上理解适用法律留下了较大空间。

当行政机关与法院对案件的事实认定与法律理解不一致时,就会造成行政机关败诉率居高,当一审法院与二审法院对案件的事实认定与法律理解相佐时,又会造成二审改判率居高。

相对于其它行政诉讼案件而言,工伤认定行政案件这一特点表现得尤为明显。

(五) 关系弱势群体利益,容易引发申诉、上访事件
申请工伤认定的当事人一般为贫穷落后地区的外来务工人员,她们经济基础差,生存能力有限,一旦因工伤事故造成伤残或死亡,其个人和家庭的生活将会陷入困境,因此她们希望及时得到工伤保险救济的需求就特别强烈。

因此,该类案件的审理不但要公正,而且要高效,特别要注重对弱势方合法权益的保护,否则极易引发申
诉、上访等事件,成为社会不稳定的因素。

据本院信访、审监等部门反映,当前有相当一部分上访、申诉案件都是关于不服工伤认定行政判决的,而且上访、申诉人全都是受到事故伤害的职工,没有用人单位。

二、审理工伤认定行政案件涉及的主要问题及思考
(一) 工伤认定的适用范围问题
1996年劳动部颁布的<企业职工工伤保险试行办法>第二条规定:中华人民共和国境内的企业及其职工必须遵照本办法的规定执行。

由于该办法对企业之外的其它用人单位的雇员因公受伤是否适用工伤认定未作出明确规定,因而劳动保障行政部门以及法院对工伤认定的适用范围存在较大争议,特别是对个体经济组织的雇工是否适用工伤认定看法不一。

虽然 1月1日施行的国务院<工伤保险条例>明确规定了各类企业的职工和个体工商户的雇工均享受工伤保险待遇,但关于工伤认定适用范围的争议仍未完全解决,具体表现为:1、企业的内涵与外延不明确,究竟何为企业,具体包括那些种类,合伙性质的中介服务机构是否属于企业,如律师事务所、会计师事务所等等。

2、与国家机关、事业单位、社会团体等组织建立劳动关系的职工因公受伤是否属于工伤认定调整的范围。

3、没有进行工商登记的用工主体的雇工在工作中受伤是否属于工伤认定调整的范围。

4、在承包关系中,发包人为企业或个体工商户,而承包者为个人时,其雇工在工作中受伤是否属于工伤认
定调整的范围。

对于以上审判实践中比较模糊的问题,在法律尚未作出明确具体的指导性规定之前,我们认为,要准确把握工伤认定的适用范围应注意以下几个原则:首先,查明用人单位与职工之间是否存在劳动关系或雇佣关系。

劳动关系与雇佣关系两者的区别在民法理论中尚不十分明确,不同学者有不同的认识。

但一般而言,雇佣关系的外延应大于劳动关系。

劳动关系中双方当事人的工作关系比较长期、稳定,且管理与隶属特征明显,而雇佣关系中双方当事人的工作关系可能存在短暂性、临时性,且管理与隶属特征不明显的情况。

如果双方当事人之间不存在劳动关系或者连雇佣关系都不存在,则职工的伤亡肯定不属于工伤认定调整的范围。

当然,在认定当事人之间是否存在雇佣关系时,要注意雇佣与承揽或承包的区别。

其次,查明谁是真正的雇主。

雇主的身份能够从职工与谁签定劳动合同、日常工作由谁管理安排、工资由谁支付等方面来综合鉴别。

我们在审判中常常遇到因承包人和承揽人不具备一定资质(多为个人),或不具有一定经济能力,其雇工以发包人和定作人为用人单位申请工伤认定的情况。

比如某企业将职工食堂承包给了个人,该个人自己雇佣的人员在工作中受到事故伤害,该雇工遂以企业职工的身份申请工伤认定。

我们认为,由于在承包和承揽关系中,发包人与定作人并不直接管理、使用承包人和承揽人的雇工,其与承包人和承揽人之间是民事合同关系,不应作为承包人和承揽人所雇佣人员的雇主。

最后,查明雇主的性质。

由于<工伤保险条例>只规定了各类企业的职工与个体工商户的雇工能够享受工
伤保险待遇,则在现阶段,对于非企业性质的国家机关、事业单位、社会团体等组织而言,其雇佣的人员在工作中受伤应不属于工伤认定调整的范围,她们的工伤保险问题只能按照<工伤保险条例>第六十二条的规定,由有关部门另行规定。

另外,未经工商登记的用工主体的雇工在工作中受伤,亦不能适用工伤认定。

因为未经工商登记的用工主体不是真正法律意义上的企业和个体工商户,其只是以个人身份在雇佣人员,不属于用人单位。

上述伤亡事故的人身损害赔偿能够经过民事诉讼途径来解决。

(二) 作出工伤认定的主体资格问题
国务院<工伤保险条例>第五条第二款规定:县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。

根据该款规定,各级劳动保障行政部门依法有权受理工伤认定申请并作出工伤认定结论。

可是,各级劳动保障行政部门依据<工伤保险条例>第五条第三款的规定,设立了社会保险经办机构即各级社会保险基金管理局,该机构在工伤认定的过程中不但承担了伤亡事故的调查、证据的收集、保险金的征收发放等工作,有的还根据各级政府的授权,以自己的名义对外作出工伤认定结论。

该机构是否具备作出工伤认定的主体资格,一直是审判实践中较有争议的问题。

一种意见认为,既然<工伤保险条例>第五条第三款赋予了该机构具体承办工伤保险事务的职权,当然包括作出工伤认定结论的职权。

另一种意见认为,正如行政复议法规定各级复议机关的法制工
作机构具有办理行政复议事项的职权,但复议决定仍必须以复议机关的名义作出一样。

<工伤保险条例>赋予该经办机构具体承办工伤保险事务的职权,并不代表其能够对外以自己的名义作出工伤认定结论。

我们同意第二种意见,首先,各级社会保险基金管理局是本级劳动保障行政机关的下属部门,其性质为事业单位,并非行政主体。

其次,<工伤保险条例>赋予其具体承办工伤保险事务的职权,只是在工伤认定过程中的内部职责分工。

最后,从理论上讲,该机构既负责工伤保险基金的征收与发放,又负责工伤结论的认定,不符合权利制衡原则,容易产生不公正的现象。

(三) 工伤认定的法律适用问题
1、部门规章与地方性法规的冲突。

1996年,劳动部颁布了<企业职工工伤保险试行办法>,此后全国各地劳动保障行政部门基本上把该办法作为处理工伤认定案件的法律依据。

但不久,各级地方人大又相继颁布了适用于本地区工伤保险事务的地方性法规,比如广东省人大在1998年颁布了<广东省社会工伤保险条例>。

由于部门规章和地方性法规在工伤认定的适用范围、作出工伤认定的机构、工伤认定的条件等方面的规定存在不一致和矛盾之处,造成各地劳动保障行政部门作出工伤认定时标准不一,适用法律混乱。

本地区的劳动保障行政部门适用地方性法规作出认定为工伤的事故,可能另一地区的劳动保障行政部门会适用部门规章作出非工伤的认定结论;即使同一劳动保障行政部门作出的多个工伤认定中,
也可能有的适用地方性法规,有的适用部门规章;更有甚者,有的劳动保障行政部门在同一份工伤认定书中,认定事实部分适用地方性法规,作出结论部分又适用部门规章。

当然,上述这些法律适用混乱的现象在 1月1日国务院<工伤保险条例>施行以后,可能会得到逐步解决。

可是,国务院<工伤保险条例>并未废止部门规章和地方性法规关于工伤保险事务的规定,不可避免某些劳动保障行政部门在处理工伤认定案件时依然予以适用。

我们认为,无论是从法律效力层面分析,还是从法制统一角度来看,在国务院关于工伤保险事务的最新行政法规出台以后,各地劳动保障行政部门没有理由再适用旧的部门规章或地方性法规来处理工伤保险事务,法院也应当以<工伤保险条例>作为审理工伤认定行政案件的法律依据。

当然,如果各级政府或人大以及有关部委在法律授权的范围内,为了执行<工伤保险条例>而制定的补充性规定或实施细则,依然能够作为行政机关和法院处理工伤认定案件的参照。

2、有关规定未穷尽之工伤情形的法律适用。

<工伤保险条例>第十四条、十五条列举了十种可认定为工伤或视同工伤的情形,而第十六条列举了三种不能作工伤认定的情形。

一般而言,绝大多数的职工伤亡情形要么符合第十四条、十五条的肯定性规定,且不在第十六条排除性规定之列,可认定为工伤;要么虽然符合第十四条、十五条的肯定性规定,但在第十六条排除性规定之列,则不认定为工伤;要么不符合第十四条、十五条的肯定性规定,却符合第十六条排除性规定,则亦不认定为工伤。

可是,审判实践中常常遇
到另一种情况,即劳动保障行政部门经调查取证后发现,职工的伤亡情形既不符合第十四、十五条的肯定性规定,也不属于第十六条的排除情形,比如职工在下班途中不慎滑倒摔至重伤,当其申请工伤认定时,就找不到法律规定的对应之情形,那么对该伤亡事故究竟作何认定以及适用哪一法律条款就成为困扰行政机关的问题。

大多数劳动保障行政部门认为,既然职工的伤亡事故不符合条例第十四、十五条规定的情形,则不论其是否符合第十六条的规定,都应认定为非工伤。

我们认为,认定为工伤或认定为非工伤都必须有相应的法律条文来适用,如果职工的伤亡事故既不符合认定为工伤的肯定性规定,也不符合认定为非工伤的排除性规定,则劳动保障行政部门不妨作出驳回当事人工伤认定申请的处理决定更为适宜。

(四) 工伤认定的证据调查问题
1、调查证据的主体。

任何行政行为都要遵循”先取证后裁决”的行政法治原则,工伤认定也不例外。

对于劳动保障行政部门调取的证据的真实性、合法性、关联性以及是否能支持其所作出的工伤认定结论,法院能够依照行政诉讼证据规则的要求进行审查判断。

在劳动保障行政部门据以作出工伤认定的事实证据中,有许多并不是该部门的工作人员制作的,比如询问笔录,该证据多为乡、镇、街道的劳动管理站、社保基金管理站或安全生产办公室的工作人员调查制作。

当事人在诉讼中认为这些询问笔录不是出
自劳动保障行政部门,因而不能作为其工伤认定的事实证据。

对于这些争议问题,我们认为,首先应分清调查取证的主体与证据产生的主体是两个不同概念。

法律规定行政机关作出具体行政行为必须要调查取证,该调查取证行为既包括行政机关制作产生新的证据,也包括收集取得业已存在的证据,不论这些证据的制作主体是谁,只要符合证据的三性原则,都能够作为行政机关作出具体行政行为的事实证据。

在工伤认定行政行为的证据材料中,诸如疾病诊断证明、伤残鉴定、伤亡事故报告书以及当事人身份证明等材料,都不是劳动保障行政部门制作的,但都能够由其调取并作为工伤认定的事实证据。

2、证据缺失的处理。

行政诉讼法要求,具体行政行为必须认定事实清楚、证据确凿充分。

劳动保障行政部门作出工伤认定或非工伤认定,应有充分的事实证据予以支持,否则就可能被法院作出否定性裁判。

但在审判实践中常常出现这样一种情况,由于伤亡职工的客观工作条件所致,其受伤的过程和原因经行政机关多方调查后仍无法认定或证实,因工受伤的可能和非因工受伤的可能都无法完全肯定或排除,则行政机关将面临无论作何工伤认定结论都会被法院以证据不足为由判决撤销的尴尬局面。

对于上述情形,一种意见认为,既然法律要求具体行政行为必须有充分的证据支持,则法院只需审查工伤认定结论是否事实清楚、证据充分,如果主要证据不足,就可判决撤销并责令重作。

可是该类案件的客观情况表明,无论行政机关怎样重作,都不可能作出正确的行政行为,只会造成
当事人的诉累,因为主要证据缺失的问题并不能得到解决。

另一种意见认为,能够参照刑事审判中”疑罪从无”的做法,既然当事人向行政机关申请认定工伤,而行政机关经调查后无法取得认定工伤的主要证据,即使缺乏认定其属非工伤的证据,也只能作出非工伤认定,或者作出驳回当事人工伤认定申请的决定。

我们比较赞同第二种意见。

(五) 工伤认定在民事与行政诉讼上的冲突问题
职工在工作中发生伤亡事故后,能够向人民法院提起民事诉讼,要求用人单位承担人身损害赔偿责任。

法院在审理该类民事案件中,往往把劳动保障行政部门作出的工伤认定结论作为判定民事责任分担的主要依据。

而如果用人单位或伤亡职工对工伤认定结论的合法性有异议,又必须经过行政诉讼的途径来解决。

这样一种诉讼格局在实践中会产生两个弊端:第一、容易造成伤亡职工权利救济的迟延。

行政诉讼对工伤认定结论的审查,只是对其合法性予以判定,并不能直接解决伤亡职工的人身损害赔偿问题。

而伤亡职工最急需得到经济赔偿,是经过民事诉讼来实现的,对于那些未依法缴纳工伤保险费的用人单位的职工来说更是如此。

如果在民事诉讼之前或民事诉讼之中,用人单位对工伤认定结论不服而提起行政诉讼,则民事诉讼将无法进行或中止进行,职工的伤亡救济就会被迟延。

现实生活中,用人单位为了拖延承担责任而恶意行政诉讼的现象时有发生。

第二、容易造成行政裁判与民事裁判的不协调。

当法院的行政审判人员对劳动保障行政机关的工伤认定作出了最终裁判后,在当事人提起的人身损害赔偿诉讼中,如果民事审判人员在进行证据审查时认为该工伤认定与事实不符,意见与行政裁判结论相佐时,则将会出现同一法院对同一事实作出不同判定的尴尬局面。

对于上述两个问题,我们认为,既然在工伤事故的民事诉讼中,法院要对作为证据的工伤认定结论予以审查,则不妨把行政诉讼对工伤认定合法性的审查职能放在民事诉讼中实现。

正如在交通事故损害赔偿的民事诉讼中,法院要对交通事故责任认定进行审查一样。

当法院认为劳动保障行政部门的工伤认定结论真实、合法、有效时,则予以采信,否则不予采信,直接按照法院查证的事实进行责任判定。

这样既能够减少当事人的诉累,缩短伤亡职工获得权利救济的时间,又可避免行政裁判与民事裁判的矛盾和冲突。

(六) 工伤认定条件的理解问题
1、关于应当认定为工伤或视同工伤的法条理解。

在<工伤保险条例>第十四、十五条的规定中,工作时间、工作场所、工作原因是出现频率较高的几个法律术语,也是伤亡职工认定工伤的几个重要条件,但在审判实践中,劳动保障行政部门和法院之间以及不同法院之间对这几个词的法律理解分歧也最大。

一种意见认为,工作时间、工作场所、工作原因应作严格理解不能太广义。

工作时间就是用人单位规定的上班时间或安排的加班时间;工作场所就是职工从事本职工作的区域;工作原因就是与职工本职工作相关的原
因。

另一种意见认为,工作时间、工作场所、工作原因应作广义理解不能太狭隘,否则不利于伤亡职工的权益保护。

工作时间应理解为职工开展工作的时间,既包括用人单位规定和临时安排的时间,也包括职工自己延长或提前的时间,只要职工是在工作过程中受伤,都应理解为在工作时间内,除非用人单位有特别的工作规程要求,而职工明知却违反;工作场所应指用人单位的所有办公区域,并不限于职工从事本职工作的车间或厂房;工作原因应指与用人单位各项工作事务和职工本职工作所衍生事务相关的原因,不能仅仅局限在与职工本职工作相关的范围内。

职工伤亡情形是千变万化的,原因也复杂多样,有的是在私自加班过程中受伤,有的是在厕所或去车间的通道上受伤,有的是在自行帮助别人或从事有利于用人单位但并非其职责的事务中受伤等等,如果我们对工作时间、工作场所、工作原因作狭义理解的话,很多伤亡职工将得不到工伤认定和保险救济,这对作为社会弱势群体的她们是很不公平的。

因此,我们比较赞同第二种意见。

另外,条例第十四条第(六)规定:在上下班途中,受到机动车事故伤害的应当认定为工伤。

上下班途中如何理解?一种意见认为,既然国务院的条例取消了部门规章和地方性法规关于上下班途中时间和路线的限制性规定,则上下班途中应理解为职工离开用人单位到回到家中或离开家中到回到用人单位的全部过程。

我们认为,上下班途中不应作过于宽泛的理解,应指职工在合理的时间与路线上离开用人单位回到家中或离开家中回到用人单位的过程,如果其在中途去了其它地方办理其它事务,而该。