中国农村低保精准识别的内在困境——贫困可见性与瞄准偏误及其解决思路

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依据' 甄别指标是瞄准技术的核心部件, 宏观上' 它有定位功能' 被用来框定救
助目标集' 贯彻国家福利分配原则$ A1HG<@7aV<@@<HH' *#)"%. 微观上' 它充当了
基层官僚的贫困指示器, 回到现实' 农村低保政策经由中心化$ _</<27@.H1b.7152%
和规范化$ Q5@6.H1b.7152% ' 将各类瞄准方法有序* 适切地嵌入目标设定* 标准
二 低保识别倾向 关注可见贫困
瞄准$V.@P<712P% 是以贫困或需求程度为权衡' 将福利资源分配给最需要或
最贫困人群的过程 李 $ \5@H= >.2?' *##+. ><9H<:<7.H^' )]]#. A1HG<@7' *##).
迎生李泉然 主要类型包括个体家庭瞄准 *
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在决策层面' 农村低保的功能定位与政策传导至关重要, 首先' 不同于城 市低保有支持就业的政策初衷' 农村低保更接近于消极意义上的生存救济' (兜 底一批) 的脱贫任务对此有所强化, 显然' 常规的经济贫困标准无法准确界定 这一目标定位' 决策部门试图通过瞄准某些社会公认的贫困身份或类型' 实现 农村低保政策的再聚焦, 如*##( 年颁布的"国务院关于在全国建立农村最低生
论文
中国农村低保精准识别的内在困境
,,,贫困可见性与瞄准偏误及其解决思路
安!超"
摘要 甄别指标是基层干部认定低保对象的主要工具# 它浓缩地反映了国
家政策( 地方变通( 村庄知识之间的复杂互动# 也集中体现了农村低保瞄准的
内在困境% 论文基于民政部政策研究中心*#)& 年全国城乡困难家庭入户调查数
!"& 公共行政评论*#)] 年第& 期
中国农村低保精准识别的内在困境# 活保障制度的通知# 要求重点救助(因病残* 年老体弱* 丧失劳动能力以及生 存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民), 其次' 农村基层民政能力相 当薄弱' 低保精准识别充满了不确定性, 为此' 决策层从( 放) ( 管) 两条途 径规训瞄准过程! 前者借助社区瞄准补全正式家计调查很难掌握的私人信息' 并鼓励群众依据清晰可见的甄别标准监督基层官僚的政策执行$ 吕方* 梅琳' *#)(%. 后者通过设置刚性约束$ 如按户施保%' 为( 一管到底) 提供制度规 范' 同时确立更加透明* 公开的甄别原则' 减少政策传达中的理解偏差,
据# 通过回归分析实证考察了农村低保甄别指标与瞄准偏误之间的关系% 结果
表明& 中央( 地方( 基层干部对甄别指标有着不同的理解# 最终被采纳的指标
通常是高度可见的$ 可见性指标能够有效预测和指示个案瞄准偏误# 但欠缺稳
定性# 倾向以增加'漏出) 风险为代价规避' 过保) 错误$ 相对于远离公共生
. Al活l 的Ri群g体ht#s参R加e过se村rv务e监d.督的困难家庭被' 漏出) 的概率要低得多# 表明了贫
细化* 审核认定等关键环节' 促进全国性政策* 地方性规定* 基层权宜之计*
村庄知识之间的良性互动' 弥合瞄准技术简约化要求与现实复杂性之间的龃龉
李棉管 $
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本文认为' 在多股力量的交汇处' 是被各方广泛认同的可见
性甄别指标' 由此牵出农村低保运转的政部政策研究中心# 助理研究员% 感谢匿名评审人的意见% 基金项目& 托底性民生保障政策支持系统建设项目!))%#)#######)$###)" %
公共行政评论*#)] 年第& 期 !"%
#论文 性上存在较低的(天花板)' 依靠村组体制和村民评议可补其短板' 但也有弊 端, 一是村民依据村庄生活知识而非政策规定评判谁该享有低保$贺雪峰* 刘 勤' *##%%' 它们之间的分异程度越大' 识别结果越偏离政策初衷, 二是精英俘 获往往与基层自由裁量权的扩张如影随形, 赋予乡镇民政助理员* 村干部更多 裁量空间' 有助于延伸政策触角' 主动识别统一衡量标准下监测不到的贫困群 体' 但也导致干部亲属保* 人情关系保* 领导压力保* 征地补偿保* 上访维稳 保等现象频频出现$ 李迎生* 李泉然' *#)$%, 低保瞄准过程对( 可见性) 指 标的高度依赖' 集中反映了政策上的( 两难) 抉择, 本文尝试挖掘( 可见性) 概念的理论内涵' 实证考察其纠偏效果' 并深入讨论破解低保识别困境的可能 路径,
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类型瞄准 自选择 等 . AlOl99R<9i96gh<2t7%s* Reserved.$ J.7<P5@1/.HV.@P<712P% *
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李棉管 作为筛选受益对象的 $ J5.=:<7.H^' *##+. c.=.-.HH1' *##].
二 目标转译 地方民政部门需要将受益标准转译为可操作的甄别依据' 主要有两种方式! 一是基于身份类别的分类施保$谢冬梅' *#)&%, 例如' 北京市对分散供养的城 乡特困人员* 罹患重大疾病人员* 享受低保或生活困难补助的重度残疾人等& 类特殊困难群体实施+#g ')$g的救助标准分档上浮, 二是基于消费或社会行 为的筛除机制, 如"重庆市最低生活保障条件认定办法$ 修订%# $*#)(% 规 定' 拥有汽车* 自费安排子女择校读书或出国留学* 购买商业保险的家庭不可 申请低保, "江苏省居民最低生活保障工作规程# 强调' 有赌博* 嫖娼* 吸毒* . Al偷l 窃Ri*g卖ht淫s* R诈e骗se等rv违e法d.行为的人没有资格获得低保, 身份类型* 社会行为均 属不易隐藏的(标记)' 多少透露了地方政府强调贫困可见性的瞄准倾向' 这既 是为了控制行政成本' 也与福利财政有关, 通过选择甄别指标' 地方政府可以 实现福利紧缩或扩展的战略意图, 因此' 甄别指标的选取受到央地支付责任分 担比例* 地方福利态度等深层次因素的影响, 研究表明' 如果低保金主要由地 方政府承担' 地方会出台一系列(土政策) 使很多本来可以得到低保的贫困家 庭得不到救助$ 唐钧' *##%% , 三 政策执行 农村低保执行在(放) (管) 之间进退维谷, 全国性政策将标准制定* 审批 审核* 动态管理等责权赋予基层政府' 并实行村代表民主评议$刘凤芹* 徐月 宾' *#)&%, 基层官僚对认定标准的拿捏更富弹性' 能够在个案审核中兼顾一些 (政策盲点) $ 郭伟和* 丰宝宾' *#)&%' 但村组干部利用职权照顾( 关系户) 的现象也很普遍$郭亮' *##]%' 尤其是分税制改革后' 低保越发成为一种治理 手段$印子' *#)+. 贺雪峰* 刘勤' *##%%' 并且' 乡村社会自发形成的分配正 义观蕴含着异化低保政策的力量$魏程琳' *#)+%' 这些都会加大精英俘获和政 策偏移的可能性$ OH.7.9<7.H' *#)*. 李迎生* 李泉然' *#)$% , 为了消除乡土
困人群融入社区公共事务对低保精准识别的重要性%
关键词 农村低保!瞄准偏误!甄别指标!可见性
中图分类号
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文献标识码 O
文章编号
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一 引言
(瞄准遗漏) 和( 瞄准偏差) 在农村低保实施过程中所在多有$ 王增文' *##(%' 症结在于贫困信息的不对称性, 面对申请家庭复杂* 多维' 甚至隐秘的 生活情境' 官方家计调查所获有限, 常规回应策略是促进甄别技术与村庄知识 相互校验! 一方面寻找直观可靠的代理指标$韩华为* 高琴' *#)%%. 另一方面 赋权村级治理结构' 让熟人网络检视困难家庭申报信息的真实性, 但这两者之 间蕴含巨大张力' 凸显了低保识别的内在困境! 当前瞄准技术在精准度和穿透