依法行政面对的困难与化解对策

依法行政面对的困难与化解对策
郭晓霭
依法行政是现代法制国家政府行使权力时普遍奉行的基本原则，是依法治国的必然要求和根本标志。

依法行政使我们的各项管理工作纳入法制化轨道，保证各项工作的有序进行，从而提高工作效率，保障社会稳定，为经济发展创造一个良好的政治环境。

但是，当前依法行政方面还存在一些问题。

因此，必须采取积极有效措施研究和解决这些问题,保证依法行政落到实处，保证依法治国，建设社会主义法治国家目标如期实现。

一、依法行政存在的问题
（一）依法行政的体制不顺畅
推进依法行政，必须构建完善、系统、顺畅的工作体制。

目前，我国的依法行政工作体制与依法行政工作的要求还有不相适应的地方，主要表现在以下几个方面：
1、法制机构建设薄弱。

一是从机构设置情况看，政府法制机构的设置为国家、省、市、县四级，乡一级政府基本上未设置专门的机构。

二是从人员分配来看，国务院法制机构人员编制为200人，省级法制机构一般为40～70人，地市政府法制机构一般为10～20人，县级法制机构一般4人
左右，有的甚至只有2人，多数还是身兼数职，这种状况势必影响基层依法行政工作的开展。

三是从职能到位情况来看，行政复议法、行政处罚法、立法法、国家赔偿法等对政府法制机构的职能都有明确的规定。

有的虽然设立了机构，但是仅有“牌子”不配编制，徒有虚位。

政府法制机构作为行政执法监督的主管部门，要对所有行政执法部门的所有行政行为实施监督，但实际中，一些市、县（区）级法制机构只有1～2人，很难对行政执法部门的执法行为实施有效的监督。

2、行政管理和执法水平不高。

一是行政执法主体混乱。

表现为：行政执法队伍过多、过滥；行政执法权分散；执法主体不合格；部门职能重叠，职能不清，重复执法，多头执法现象严重。

二是执法程序“随意性”。

有的在实施行政处罚过程中，不履行事先告知义务，剥夺了行政执法相对人的申辩权；有的不告知行政执法相对人获得法律救济的途径，剥夺了行政执法相对人的法律权利；有的颠倒程序，先罚款后定性；有的该适用普通程序的，却适用了简易程序，该适用简易程序的，却适用了普通程序。

三是基层执法人员素质偏低。

从文化素质看，基层执法人员受过高等教育的仅占10%，大多数为高中学历，甚至是初中、小学学历。

从法律素质看，目前，大多数执法人员没有受过法律专业教育培训，缺乏行政执法所必备的法律素质，执法不懂法，随意执法，
滥施处罚现象严重。

3、监督制约机制不够完善。

一是监督机制不健全。

从现行法律制度来看，对行政管理的监督机制很多，有权力机关的监督、司法监督、行政复议监督以及行政审计监督和行政监察监督等，但却没有形成整体监督效能。

同时，这些监督主要侧重于事后监督，只能是“亡羊补牢”式的监督，停留在“救火式”的水平上，其“防微杜渐”的作用难以得到真正发挥，很难从源头上减少违法行政行为产生。

二是行政监督缺乏权威。

在实践工作中，有些政府和部门没有足够重视和很好的落实监督措施，导致监督措施流于形式。

对于违法执法行为，往往是就事论事，对事处理的多，对人处理的少，虽然违法行为得到了纠正，而对实施违法行为负有责任特别是负有失职等主观过错责任的机关及其责任人员却很少受到相应的惩处。

（二）依法行政意识不强
由于我国长期在封建社会统治下，权治大于法治，人们受封建特权和小农经济的思想影响较深，加之在计划经济体制下，权治先于法治，法制教育普及不够深入广泛，导致了人们还不能完全适应法制时代的要求。

1、领导干部自身思想不重视。

“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”。

目前，一些领导干部对依法行政工作“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”，认为依法行政不管
（三）法制不完备，法律体系有待完善
提高立法立规质量，是维护法制的统一和尊严及推进严格依法行政的前提。

但从目前我国的立法立规情况看，还存有以下三个方面的问题。

1、立法部门利益色彩浓厚。

我国目前一些行政法规规章，尤其是地方性法规及部门规章，往往是由一个部门或几个部门先草拟出来的，这些部门在草拟时，往往考虑本部门的利益多，考虑全局的利益少，致使相当多的法规规章带有浓厚的部门色彩，经常出现法规规章“打架”的现象，特别是规章尤为突出，这样使县、乡各级行政机关无所适从，难以实现依法行政、依法办事。

2、立法滞后。

当前的立法进程与形势的发展和依法行政工件的需要仍有差距。

一些领域还存在着法规上的盲区，缺乏必要的法律法规依据。

3、法规粗放。

一些法规的条文有的过于粗放，让执法人员难以操作，往往让执法人员感到是是而非；有的规定自由裁量权过大，而掌握相差数倍的罚款裁量权的执法人员，产生非分之想在所难免。

有的法律法规出台较早，修订完善不及时，导致执法部门无所适从，如《治安管理处罚条例》对后来不断出现的新的违反治安管理行为未作明文规定，公安机关只有实行“靠近裁处”，即这个行为与条例中某一条
内容相近就依据该条，往往导致案件被撤销或败诉。

产生这些问题的主要原因是，对法律法规的出台论证不够，把关不严，监督不力，尽管国家已出台了《立法法》，但完全落实尚待时日。

二、对策与建议
通过对依法行政工作中存在问题的分析，本人认为依法行政是一个与社会经济发展相适应的互动过程，因此，必须坚持以科学发展观为指导，以有利于构建和谐社会、促进经济发展为目标来对待和处理这些问题。

目前应着重在以下几个方面下工夫，在发展中不断提高依法行政的水平和质量。

（一）加强普法教育，提高依法行政意识。

近年来，我国普法教育取得了举世瞩目的成绩。

但从现实看，普法教育还远远没有到位，离国家依法行政的目标还有较大的差距，因此，现阶段加强全民普法尤其必要。

一是要加强领导干部的普法教育。

要通过普法教育，转变思想观念，清除官本位、特权思想等封建专制意识的影响。

正确认识和处理权力与法律的关系，牢固树立法律权威至上、法律大于权力、权力服从法律的观念，在经济社会发展、协调处理矛盾时，善于运用法律手段解决问题。

二是要加强行政机关工作人员法律知识学习培训。

要将学习情况和依法行政能力作为年终考核和提拔使用的重要依据，提高政府工作人员的政治和法律素
质，增强他们依法行政的能力，做依法行政的模范，以此来推进全社会的依法行政。

三是要抓住群众的普法教育不放松。

利用灵活多样的宣传形式，大力宣传法律知识、依法行政，让群众知法、学法，增强他们利用法律武器保护自己合法权益的意识，监督执法人员的行政行为，从而在侧面推进政府的依法行政。

（二）要理顺行政体制，切实规范行政行为。

在深化行政管理体制改革过程中，要按照条块结合、适当分权、便于执法、讲求实效的思路，理顺行政执法体制。

要加强基层法制机构设置，做到法制机构设置和人员编制要与工作需要相适应。

要强化法制机构权威，充分发挥他们在法律事务方面的参谋助手作用。

要规范行政执法活动和执法程序，合理行使行政裁量权，完善行政执法责任制、行政执法评议考核机制和责任追究制度，保证行政执法机关严格依法行使职权、履行职责。

（三）进一步完善行政立法。

一部有效的法律（法规、文件）需要大家都能执行，而需要大家都能受到约束的法律（法规、文件）应当是经过全面权衡后认真制定出来的。

因此立法部门，特别是有权（确切地说应该是有资格）制定相关规范性文件的地方部门，在制定文件时要严肃制定文件的程序，要严格按照自己的职权制定文件，慎之又慎，提高文件的水平和质量，防止相关文件之间的冲突和矛盾，防止朝
令夕改，防止行政过程的随意性。

要尽可能减少较低格次的的文件数量，能立法的尽可能立法，能在较高层次制定的要尽可能地在较高层次上制定。

所有涉及百姓利益的规范性文件的制定和发布都必须严格按有关程序处理，并且上报法制部门。

（四）加强行政执法队伍建设。

提高依法行政水平最关键的问题是要造就一支高素质的行政管理队伍，政治素质和业务素质都过硬的队伍，这是我们推进依法行政的基础。

各级政府和各级领导要根据新形势的要求，舍得投入，化大力气抓好行政执法队伍的建设，通过多种渠道的培训、人员的交流、新鲜力量的吸纳来全面提升执法人员的法律素质和法律素养,形成浓厚的依法行政的风气，为依法行政提供强有力的内部保证条件。

完善行政执法的外部监督体系，通过完善权力机关、内外审计、内外监察、行政复议、行政诉讼等监督机制，强化对行政执法质量的检查和监督，保证行政机关的行政执法在严密的监督和控制之下，维护法律的尊严和人民群众的利益。

（五）健全行政执法监督机制。

一是要赋予监督机构相对较高的地位和较强的职权，使其在人、财、物方面具有必要的自主独立性，避免受到不应有的外部影响。

改变监督机关“位低、权微，手段弱”而不能实施有效监督，以及人多势众却监督无力的现状。

二是加大责任追究力度。

将行政执
法监督的对“事”权，扩大到既对“事”又对“人”，将对“人”的“建议权”转变到“直接处理权”，以提高行政执法监督的权威。

从制度上明确监督者的监督职责以及不履行监督职责的机构和人员的责任，促使监督者依法自觉行使监督职责。

三是从制度构建、工作落实两个方面入手，注重充分发挥人民群众、新闻媒体、民主党派、人民团体和各种社会组织的监督作用，增进监督的公开性，保障公众的知情权、参与权，从而达到促进公正监督、提高监督效能的目标。

（六）构建依法行政考核和责任追究机制。

各级行政机关“一把手”要对本地、本部门的依法行政负总责，统一领导、协调本行政区域内依法行政工作，切实担负起依法行政第一责任人的责任，确保依法行政的各项要求能够落实到行政行为的各个方面、各个环节。

要将是否依照法定职权行使权力、履行职责作为衡量本机关工作绩效的重要标准，把是否严格执行依法行政各项制度作为衡量行政机关公务员和领导干部工作质量的重要尺度，把盲目决策、违法行政作为向行政首长启动问责程序的重要依据。

对不依法正确履行职责，导致本地区、本部门屡次发生违法行政案件、造成严重社会影响的，要依法严肃追究行政机关主要负责人的责任。