当前林业行政执法工作存在的主要问题

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2017，34（23）
当前林业行政执法工作存在的主要问题
刘　芬，寇　勇
（陕西省森林资源管理稽查队,陕西 西安710082）
［摘要］林业的行政执法工作面涉及的比较广，业务量大，而且有着强政策性，要做到主体合法及程序规范并不容易。

文章 通过分析当前林业在行政执法中所存在主要问题，以此为基础，提出规范化的林业行政执行行为对策、意见。

［关键词］林业；行政执法；问题
党的十九大报告将生态文明建设提升到更加突出的战略地位，林业承担着保护森林、湿地、荒漠三大生态系统和维护生物多样性的重要职责，是生态文明建设的关键领域。

“尊重自然、顺应自然、保护自然”，关系着人与自然的和谐共生，影响着社会进步与未来发展。

这一论断为今后的林业工作提出了更加科学、系统、严格的要求，通过提升依法治林能力，主动作为，扎实保护自然，保护森林资源，进一步推进林业治理体系和治理能力现代化建设，为生态文明建设作出新贡献。

但是，由于林业改革中不断出现的新情况，以及短期利益的影响，法律法规的不尽配套等诸多原因，林业执法工作也存在着一些问题。

１林业行政执法含义、意义
1.1林业行政执法含义
林业行政执法简单来说是根据林业的有关法律、法规等，开展森林资源的行政管理活动，同时根据依法对于违法者开展处理。

包括了对各项违法必究其中的法规、规章、法律以及有关政策的公民、法人和其他组织，要进行依法的处理。

1.2林业行政执法的意义
（1）加大林业行政执法，坚持依法治林方式是最基本的需求。

（2）加大林业的行政执法，是林权制度改革的一项基础。

（3）加大林业行政执法巩固改革的一项成果，以此促进健康发展保证。

２林业执法工作所存在的问题
2.1林政执法干扰大、阻力大、压力大
针对招商引资项目、重点工程建设等能促进经济发展与带来政绩业绩的大型企业的违法案件查处过程中，林政执法人员普遍感觉压力大，在执法过程中，执法人员还常常处于两难境地，一边是依法办事，另一边则是诸多干扰和阻力，动辄被人扣上“影响经济”、“整企业”的帽子。

林政执法单位大都受地方政府制约，不受重视，执法单位无法与之抗衡。

管多了，地方领导有意见，但如果不管，老百姓又有意见。

林政执法权限、执法手段有限，阻碍执法、抗拒执法的情况大量存在，严重影响林政执法的效率和执法人员人身安全。

经常出现案件立案但没有处理结果，更有甚者受到行政干预无法立案或者“以罚代刑”，由此而来,损害了林业行政执法的威信，在群众中造成
了不良的影响。

2.2林政执法法律依据亟需修改与完善
1998年《森林法》修改实施十几年之后,人们对于森林的功能定位、内涵界定都发生重大变化,林业的性质以及林业建设的任务迅速转型。

一是对于一些新的破坏森林资源行为，林政执法无法依据《森林法》进行管理与处罚。

对于此类新型破坏森林资源行为成为监管盲点或者处于探讨阶段，不能有效制止破坏行为。

例如对于挖树根的行政处罚，只有禁止性规定，却未明确对该行为的处罚。

二是应明确《林地利用保护规划》中“林地”确权的权威性及在上位法中的法律地位，要保证确权登记的严肃性和法律属性，避免其随意规划或流失。

三是单纯的下达《责令停止违法行为》通知书对于违法行为人不具有惩戒与威慑力。

建议林政执法应通过查封、扣押企业事业单位和其他生产经营者违法的设施、设备等必要的强制手段，才能有效实现“责令停止违法行为”的真正意义。

四是应保障上位法与下位法、司法解释和部门规章甚至行政答复性文件对某一行为的统一认定，避免出现歧义或选择性执法。

2.3执法程序不严，随意施罚
实施行政处罚有严格的程序规定，否则处罚无效。

但目前在执法实践中，无论是执法者，还是当事人，图省事而轻处罚的现象时有发生，实施处罚前必须履行的告知、听证和决定书的送达等基本程序往往忽略，未尽到行政机关的义务，有的案件仍有填发行政处罚决定书或当场处罚决定书填写不规范现象。

调查取证简单，“以言代罚”。

有的办案人员在调查取证中，忽视证据材料的充分有力与相互印证，有的连基本材料都不具备，“以言代罚”现象时有发生。

所收集的材料不齐全，不充分，取证材料书写也不规范，证据的证明力不能完整有效证明事实。

法律赋予行政机关许多强有力的执法权和应付复杂情况的自由裁量权，使部分执法人员习惯于按个人意志办事，忽视依照法律规定行使行政权力，由此带来许多严重的后果甚至造成社会的不稳定，因此必须建立健全监督机制，实施责任追究。

2.4林政执法无专项执法办案经费，主动执法受挫我省林区面积大、林区情况复杂，而目前全省林业行政执法人员数量少，力量薄弱，林业行政执法手段单一，由于没有林业行政执法专项经费保障，物质装备落后，缺乏必需的物质手段，导致执法检查、调查取证和实施处罚困难，严重束缚了行政执法人员的手脚，影响了执法水平和质量的提高。

至使一些不法之徒心存侥幸心理，从而铤而走险，选择在一些隐蔽地
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点作案，以及规避执法检查等导致了林业案件发生。

2.5林政执法部门杂多，形成合力困难
目前，林政案件管辖权来源于法律授权与委托执法，我省查处林政案件的部门主要集中在森林公安、资源林政、野生动植物保护等行政机关，执法主体众多，暴露执法薄弱。

一是呈现执法状态不均匀。

执法力量分散，属于“铁路警察各管一段”的现状。

二是执法权威弱化。

逃避法律惩处者甚多，违法行为难以得到有效制裁，甚至出现违法者“择一轻处罚而逃避重行为”从而暴力获利。

三是执法体系散乱。

森林公安从编制体系与执法建制上规范完整，科所队的设置，避免了执法环节的程序脱位。

其他未能形成执法体系的部门，不能实现独立执法，受制于人，有的地方存在“名存实亡”，机构处于瘫痪状态。

四是执法利益之争。

有的地方执法部门主动查处林政案件，重在“处罚”，实在“油水”，出现执法案件利益纷争或者案件利益割据，以达到利益平衡。

更有甚者为了案件利益，滥用公权与强制措施争抢案件处罚，以期达到个人目的或者团体获利，最终导致政府公信力缺失，更加纵容违法行为肆意。

３林业行政执法的优化意见
3.1强化学习培训，解决干扰问题，减少压力
（1）加强对于依法行政工作的学习培训、宣传教育，提升业务人员的素质以及依法行政的水平。

通过参加国家林业局、各政府部门等所开展的法制讨论、分批分期举行专题的培训班及讨论。

大力强化各级林业行政部门的领导干部学习培训。

（2）采用脱岗培训方式，系统组织对新调 入、换岗等执法人员培训工作。

通过这类学习培训方式促进各级领导干部法律意识、观念，增加自觉性。

（3）加大林业法律、法规等宣传的力度。

充分运用普法宣传月活动，紧紧结合普法的任务，加大与传播媒体合作，集中力量开展更多的宣传活动，积极打造和林业管理部门依法行政相适应外部的法制环境。

3.2修改并完善法律依据
修改并完成和市场经济不协调的林业法规，为法制工作者创造偏好法制环境。

当前，这些年我们国家所围绕的林业基本法只是《森林法》，并且拟定了八部相互配套的法规、法律。

并且结合本省林业的实际情况，拟定了实际、可行的规范性文件。

林业乡及镇可以开始建立保护森林资源的民约。

这可让林业生产经营管理等，可有法可依。

要解决执法难、难执法、执难法现象，就要探索立法层面的完善，确保执法依据明确，做到“有法可依”；要建立层级完备的执法体系，实现执法紧密衔接，做到 “有法必依”；要引入执法监督督查机制，做到“违法必严”；要严格执行党政国法，对于违法违纪的人员，一视同仁严惩不贷，做到“违法必究”。

3.3完善执法内部管理，让执法程序更严格
构建全方面的林业内部的管理制度，同时还要完善监督制度。

制度建设也是需要做好依法行政工作的重要方面。

例如，可以拟定几条制约权力运转的法制建设方面的各项制度，主要拟定行政体系的责任追究办法、行政讲可听证规则等等，拟定林业执法的责任制度、评议以及考评的制度、林业行政处罚案卷的评查的方法，林业厅行政复议需要管理方法等几项制度。

由此构建全面教育制度监督并重的惩治、预防的腐败体系，完善林业内的管理制度，预防内部产生现象与情况。

通过拟定制度的构建，对于那类失职人员，能依法追究责任。

同时，需要定期、不定期对全省林业的行政执法情况开展检查，发现问题后还要及时处理，对检查的情况给予通报。

3.4做好基层建设，解决经费不足问题
强化执法队伍建设，根本之一在就加大基层的建设。

如果没专业的管理机构、执法大队，则无法做好依法治林的工作，也无法有效保护并发展森林资源。

调度重视并加大森林资源保护管理基层的建设工作，稳定并加大林业行政等保护管理部门的执法队伍力量，在已构建的机构中落实人员，明确任务、职责，为林业行政执法提供必要执法环境、条件，以利于合适开展各种行政的执法行动，将被动执法变成主动执法。

并要恢复基层林业工作管理站人员的编制问题，解决人员经费。

确保基础设施的经费以及执法将血的经费投入，增加执法力量。

加大经费保障，堵塞执法的不足，把所有人员、工作经费都融入财政预算中，森林公安经费由过去的人均5000，增加至15000左右，其中5000作为绩效奖励，林业执法工作中，其经费可得到充分的保障。

3.5整合部门，形成合力
加强森林资源保护，整合林业行政的执法机构，创新执法机制。

（1）整合执法的机构，实行综合执法。

根据撤一个建一个的原则，成立综合执法大队，可设立几个行政执法中队，对当地木、竹检查站实现一机构、两牌子，将过去定点执法改成流动执法。

（2）调整领导的体制，形成合力。

可由森林公安局的局长兼任县林业综合执法大队长，辖区派出所的提升中队长，林业行政执法、刑事执行实行统一的领导。

两个队伍形成合力。

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