政协提案办理工作的分析研究--以泉州市政协2014年提案为例

学校代码： 10385 分类号：
研究生学号： 1300612054 密 级：
政协提案办理工作的分析研究
——以泉州市政协2014年提案为例
The Analysis And Research on the Work of the People’s Political Consultative Conference Proposals—With People’s Consultative
Conference 2014 in Quanzhou for Example
作者姓名： 李可歆
指导教师： 蔡振翔 教授
实践导师： 王伟明 专业学位类别/领域： 公共管理硕士 研究方向： 社会政策与管理研究
所在学院： 政治与公共管理学院
论文提交日期：二〇一六年十二月二日
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摘 要
作为我国整体所必不可缺的一部分，人民政协发挥着无法代替的关键作用。

随着人民政协工作的发展，政协提案的作用也日益突出。

提案的目的就是向党委和政府反映人民群众的意见和建议，表达人民群众的意愿和诉求，以此引起组织的重视，使人民群众的意愿和诉求得以回应，意见和建议得到尊重和采纳。

当前，我国已经步入了思想意识变革、格局利益转变、社会体制深化、经济体制完善的新阶段，这使得人民政协面临着全新的机遇与挑战。

作为古代海上丝绸之路的起点城市，列入国家一带一路规划中的“海丝先行区”泉州市经济快速发展，经济总量连续17年居全省首位，经济平稳健康增长，产业升级步伐加快，改革开放进一步推进，名城效应日益凸显。

这些使得人民政协在日常工作与发展的过程中具备了较好的基石。

泉州政协的相关委员也给出了很多极具现实意义、具有一定针对性的、有目的性的提案，而这些政协提案的落实对泉州的发展起到了至关重要的作用。

本文选取泉州市政协的提案工作作为案例，旨在首次从公共管理的角度，通过政策过程理论来分析泉州市政协提案工作的具体情况，将政协提案和公共政策相结合予以论述，总结找出政协提案对政府的政策过程所取得作用的成效以及原因。

最后分析政协提案作用发挥过程中存在的问题，提出相关意见，进而有利于不断促进人民政协议政参政的水准。

关键词：政协提案 参政议政 民主监督；
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Abstract
People's political consultative conference is an important part of China's political system, has an irreplaceable role in China's political life. With the development of the working people's political consultative conference, the role of the Chinese people's political consultative conference proposal is increasingly outstanding. Is the purpose of the proposal to the party committee and government reflects the people's opinions and Suggestions, express the people's wishes and demands, to cause the attention of the organization, make the people's will and claim to respond, opinions and Suggestions to get respect and adopted.
Our country has entered the economic system reform and the change of social structure, benefit pattern adjustment, thought idea profound changes, the Chinese people's political consultative conference proposal work puts forward a new challenge. As the most important starting city of the ancient maritime silk road, Hester ahead of the city included in the national The Belt and Road planning rapid economic development in Quanzhou, economic aggregates 17 years in a row in the province first, healthy steady economic growth, the acceleration of industrial upgrading, to further advance the reform and opening to the outside world, growing city effect. Those working for the Chinese people's political consultative conference to expand its fields and development provides an important basis in reality. Quanzhou CPPCC also proposed many insights and strong pertinence, high reference value to the proposal, and the Chinese people's political consultative conference the implementation of a proposal to the development of quanzhou has played a vital role. Proposal work as an example, this article selects quanzhou city people's political consultative conference aimed at the first time from the perspective of public management, through the policy process theory analysis of the specific conditions of the quanzhou city people's political consultative conference proposal work, combining Chinese people's political consultative conference proposal and public policy shall be discussed and summarized to find the Chinese people's political consultative conference proposal results and the process of government policy. In the
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final analysis problems of Chinese people's political consultative conference proposal role play, put forward some Suggestions, so as to further improve the level of political consultation, democratic supervision, participate in.
Key words: Chinese people's political consultative conference proposal Participate in Democratic supervision;
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目 录
第1章 绪论 (1)
1.1 研究背景和意义 (1)
1.2 文献综述 (3)
1.2.1 国外研究现状 (3)
1.2.2 国内研究现状 (3)
1.3 研究方法与理论 (5)
1.3.1 研究方法 (5)
1.3.2 研究理论 (6)
1.4 本文结构安排 (6)
第2章 政协提案的基本状况和主要特点 (8)
2.1 政协提案工作的发展历程 (8)
2.1.1 人民政协的历史改革 (8)
2.1.2 政协提案工作的发展历程 (9)
2.2 政协提案的要求与定义 (11)
2.3 政协提案的特点和独特优势 (12)
2.3.1 政协提案的特征 (12)
2.3.2 政协提案的独特优势 (13)
2.4 政协提案的办理程序 (14)
第3章 2014年泉州市政协提案的基本情况 (17)
3.1 第十一届泉州市政协基本情况 (17)
3.2 十一届三次会议泉州政协提案数量和分类 (18)
3.3 2014年泉州政协提案的内容 (19)
第4章 2014年泉州市政协提案办理情况的分析研究 (22)
4.1 2014年泉州市政协提案的办理和落实 (22)
4.2 泉州市政协委员对提案办理的反馈意见 (25)
4.3 泉州市政协对提案办理结果的后续追踪调查 (25)
4.4 泉州市政协典型案例的具体分析 (27)
4.4.1 推动区域经济发展与社会进步 (27)
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4.4.2 保障、改善、解决重要的民生问题 (27)
4.4.3 进一步促进城市区域文化建设 (29)
4.5 政协提案取得显著成效的原因 (29)
4.5.1 在政府政策制定过程中的建言献策作用 (29)
4.5.2 在政府政策实施过程中的监督完善作用 (30)
4.5.3 在评价政府政策效果中的反馈作用 (30)
4.6 政协提案存在的问题 (30)
4.6.1 部分政协提案缺少可操作性 (30)
4.6.2 政协组织对提案承办部门缺少制约性 (31)
4.6.3 政协机关服务工作不够完善 (31)
4.6.4 提案落实情况不够理想 (31)
第5章 从政策过程理论分析“石结构房屋改造”重点提案的办理和落实 .. 32
5.1 问题的提出 (32)
5.2 政策的制定 (33)
5.3 政策的实施 (35)
5.4 政策的评价 (37)
第6章 改进政协提案工作的意见和建议 (38)
6.1 提高提案内容的质量，打造精品提案 (38)
6.1.1 深入开展调查研究 (38)
6.1.2 开展政协委员提案培训，强化提案撰写指导 (38)
6.1.3 从严把握立案标准 (39)
6.2 有序推动提案办理 (39)
6.2.1 建章立制是做好提案办理工作的重要保证 (39)
6.2.2 协商沟通是做好提案办理工作的有效办法 (39)
6.2.3 利用新媒体建立宣传互动机制 (40)
6.3 建立考评督察机制 (40)
6.3.1 提案办理情况列入政府年度绩效考评标准或加分点 (40)
6.3.2 开展承办者、提案单位双向互评活动 (41)
6.4 重视提案办理后续追踪 (41)
6.4.1 抓提案办理“回头看” (41)
6.4.2 提案基本信息、落实情况及时公开 (41)
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结论和展望 (43)
参考文献 (45)
致谢 (47)
个人简历、在学期间发表的学术论文及研究成果 (49)
VII
第1章绪论
1.1 研究背景和意义
人民政协是中国共产党将我国政治现实与马列主义的民主政治、政党理论以及统一战线理论有机结合的产物。

人民政治协商会议出现后，我国实现了广泛社会基层、团体、爱国力量的融合，在制定政策的过程中，总会充分考虑这些群体，而该制度在现代政治中的地位是不可取代的，表现出浓烈的中国政治色彩。

相较于西方政党提出的各类制度，该制度存在很多特别之处，不能够以同一视角认识该制度和西方议会制度模式。

政治协商是适应我国国情的，在发挥作用的过程中，各党、民族、爱国人士都需要承担各自的责任，可以说，该制度不能离开广泛的成员结构，合理利用该制度能够保障各个历史时期的进步性。

如今，我国已经明确社会主义市场经济，此时整个社会从性质上产生变化，并且深入地影响到社会组织的方方面面，对其构成、格局、阶级分布都有着不容忽视的作用。

在新的背景下，国家和政府仍然需要像过去一样完成对社会领域的引导，但工作难度却大幅提升。

国家和政府需要获取来自各界的需求，聆听所有阶级的声音，这样才能保障全面了解诉求，并以此做出指导，这不能仅仅依靠国家、政府的力量，各方面都需要有所付出。

从国家政治顶层设计来看，人民政协已经成为重要的构成，只有确保国家根本政治制度处于正常施行的状态，该制度才保有存在的基础，才能体现自身的功能。

结合当前时期下的具体需求，该制度需要从三个方面形成作用：政治协商、参政议政、民主监督。

政治协商不仅仅形成了正式的规范，能够保障党派、民众的联通，而且也打开了新的治理思路，提出了公共治理的想法。

对于民主社会来说，政府需要完成利益的调节，同时也需要构建足够完善的利益表达、反馈机制，在该制度的带动下，不同的党派、团体都可以发挥主动，为政策制定提出自身的宝贵建议，成为参与者，并能确保充分的民主，而且使得群众基础更加稳健，让公共政策的内容更加实用、全面。

从一定程度上而言，政协提案是随着人民政协的诞生而出现，随着人民政协的提升而提升，是当代民主政治与议会体制互相协调的产物。

政协提案作为参与政事的优良途径，作为政协委员、广大群众以及党政派别发挥优势、共同
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进步的好舞台，作为当代民主监督与政治协商的全新形态，是社会发展动态的重要信息来源和民众主流呼声, 具有十分鲜明的本质特色与时代范畴。

在这个崭新的时代，政协提案具备了时代性、实践性、科学性、进步性与群众性等多个优势。

①政协提案经过对各种问题的讨论、反应与提议，不断提升提案在决策部门中的号召力与影响力。

全国政协原主席李瑞环在第三次人民政协提案讨论会上表明：“对于人民政协而言，政协提案具备十分关键的价值。

议政参政、民主监督与政治协商是政协最为关键的几个功能，而视察与会议是政协发挥这些功能的重要途径。

怎样将这几个功能的作用充分发挥出来，将视察与会议的效果充分体现出来，政协提案就体现出了最为有效、最为直接的作用。

从一定程度上来说，经由政协提案将人民群众与政协委员的声音反应出来，具备更为准确、轻松、方便的优势，一些情况下甚至能够带来独特的作用。

”政协提案应当将提案落实率、办理效率作为工作目标。

但是，在具体执行政协提案工作的过程中，也存在许多难点和困难，要如何才能更好的发挥提案工作的作用，促进提案采纳落实率的提高，使提案工作的特点作用真正地为民所用就成为研究的热点。

政协提案牵涉到了社会发展、群众生活等方方面面，涵盖了人民政协的全部政协委员与参与单位，与几乎全部的政府职能部门和决策机关都具有密切的关联。

因此，政协提案有助于将社会各界的力量充分发挥出来，突出人民政协的重要作用；有助于对各方的利益进行维护，推动社会的稳定和谐发展；有助于将各方聚集起来，为决策部门提供民意与智力的支撑。

对于人民政协而言，政协提案具备十分重要的长远价值，这就是本文将政协提案当作探讨主题、对怎样促进政协提案质量水平不断提升进行研究的重要因素。

作为海丝先行区的泉州市经济快速发展，经济总量连续17年居全省首位，经济平稳健康增长，产业升级步伐加快，改革开放进一步推进，名城效应日益凸显。

泉州市社会与经济的飞速发展为人民政协的长远成长打下了重要的基石。

泉州人民政协的相关委员也给出了很多极具现实意义、具有一定针对性的、有目的性的提案，通过多年的创新与经验总结，政协提案工作取得了一定成效，为泉州政府提供了大量决策参考资源，对城市的发展进步发挥了一定的作用，故将泉州市政协提案工作作为研究对象，具有典型意义。

本文从公共管理的角度出发，将泉州市政协2014年提案当作具体研究案例
①卫金平.新时期人民政协提案性质之管见[J]. 湖北省社会主义学院学报,2006,(2).
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作了相应的探讨，从政协提案的难处、重点、内容、特征以及办理落实情况、取得的成效以及存在的问题来阐述提案对于政府决策部门的重要性，进而不断提升人民政协的议政参政、民主监督以及政治协商的作用，不断促进我国民主建设向前发展。

1.2 文献综述
1.2.1 国外研究现状
在西方学术界，从古到今，关于民主政治、民主制度、民主思想的作品数量很多。

西方初期对于民主政治的研究指出，所有民主政治理念都无法自主诞生，都具备深远的理论基石。

关于协商民主的论述最早应该追溯到亚里士多德，从他之后，西方政治学家开始重视政治民主。

例如，孟德斯鸠《论法的精神》中的自由、法治、分权的理念，卢梭《社会契约论》中的自由与平等、主权在民的理念，密尔的《代议制政府》也论述了民主制、选举权、政府职能等问题；上世纪七十年代，在参与式政治的不断发展以及对民主自由的批判过程中，协商民主取得了一定的发展，毕塞特于1978年《国会中的协商：初期的探讨》中首次给出了民主协商的概念，此文中主张公民参与并且反对精英主义的宪政解释。

②西方学术界从不同角度不同层次论述了协商民主，梅维.库克在《协商民主的五个观点》中介绍了协商民主的作用与价值；詹姆斯.博曼在《公共协商与文化多元主义》中分析了多元文化社会中通过公共协商来实现民主合法决策的途径。

可以看出，针对协商民主的研究，西方学者主要集中在什么是协商民主，协商民主的理论渊源，实现协商民主的条件，协商民主存在的领域，协商民主理论的局限等方面的探讨上。

党领导下的人民政协体制，是我国独具特色的体制，而政协提案正是在该体制下诞生的，除了国外新闻界在两会期间会有一些报道外，国外学术界一般不太重视，因此在这方面缺少直接的、具体的、有影响的研究成果。

1.2.2 国内研究现状
针对协商民主的研究：2001年，哈贝马斯首次在中国讲学的过程中引入了
②李强彬,黄健荣.国外协商民主研究30年:协商民主何以须为何以可为[J]. 四川大学学报(哲学社会科学
版),2012,(3).
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西方的民主协商理论，之后，民主协商理论在我国受到了广泛的关注。

2006年，陈家刚等公布的“民主协商译丛”，在我国民主协商的探讨过程中发挥了至关重要的作用，在我国的学术界内备受关注。

③2012年，中共召开十八大正式提出要“促进民主协商体制化、多元化、广泛化的发展”、“完善中国特色民主协商体制”。

这是共产党首次对民主协商体制的阐述，使得民主协商在我国的探讨进入了白热化阶段。

近年来，我国学者把协商民主理论运用于中国的特殊领域，站在我国的视角上对民主协商作了相应的探讨，具备一定的广度与深度。

在《中国视角下的民主协商》(学术界，2006年，第五期)一文中，陶文昭明确指出：“民主协商是我国传统历史中蕴含的资源，当代体制建设对民主协商进行了创造性的实践。

在我国的现代化建设过程中，对民主协商进行创新与发展，不断探索民主协商的新形式，并把不同形式的民主协商有机联合起来，有助于我国社会发展建设进程的前进。

”
针对政协的职能，齐卫平在《人民政协职能确定的历史演变》（重庆社会主义学院学报,2010年，第一期）一文中，提出人民政协事业的发展与其职能履践的程度和水平紧密相联系。

郑宪在《试析人民政协职能的发展与创新》（新视野,2010年，第二期）一文中，回顾人民政协职能顺应历史要求而拓展的过程，提出了政协发展中的继承与创新。

而吴金河在《多元化社会结构状态下政协体制职能再研究》（2010年，重庆社会主义学报,第一期）中指出在利益整合机制重要性日益凸现的今天，应当彻底发扬政协对各方利益的整合职能，党领导下的政治协商与多党合作体制上从一定程度上弥补了人民代表大会在利益整合方面的局限性，具有无可比拟的独特优势。

针对政协和公共政策的关系，张国庆主编的《公共政策分析》（复旦大学出版社，2004年）中讲到“参政党主要通过参加政治协商会议的途径代表不同的社会阶层参与国家制定公共政策的过程。

”、“政治系统中的利益集团都在一定的程度上代表一定社会利益群体的利益，并为此提出政策要求。

”钱再见所著的《现代公共政策学》（南京师范大学出版社，2007年）中提到“政协以及各民主党派在我国的公共政策制定过程中起着重要的作用”。

在徐映奇的《政府决策和议政参政-以广州市提案为例》（2008年,湖北省社会主义学报,第六期）中，对参政议政介入公共政策进行分析，从量化分析中看出,最近几年来，政协提案工作对
③陈安杰.一种民主范式的审视——国内协商民主理论的文献分析、理论思考与探索实践[J]. 聊城大学学
报(社会科学版),2015,(3).
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于公共决策具备十分明显的影响。

总体来说，提案的办理是重点，这是提案成果能否真正转化的关键,提案再好,只有落到实处才是硬道理。

这些符合发展规律、体现出群众意愿的提案，应当通过公共决策部门转变为政府的意愿。

在政协提案的工作机制的基础上，从其实证角度入手，通过对政协提案在民主民意表达过程中面临的问题进行分析，分析产生这些问题的原因，并提出相应的措施与意见。

例如张凤玲在《政协提案执行过程中民情与体制表达的有关问题》（2009年，中央社会主义学报，第三期）中明确指出，应当“从外部对政治体制内各部门之间关系协调上入手，促进人民政协参政与执政的互动”，“从内部充分掌握广大群众的意愿，不断完善政协提案的办理程序与民意表达流程”等，从而有助于政协提案运作体制的不断改进，有助于政协提案政治途径的完善。

而对于政协提案工作作了相关探讨的文献，很多都发表在了《中国统一战线》、《人民政协天地》、《中国政协》等杂志上。

这些杂志主要以官方的视角对政协提案作了相应的阐述与报道，其中也不乏政协委员对自身的提案进行描述，这些对于政府相关部门把握政协工作状态提供了一定的参考，使得广大群众也能够通过该途径对人民政协的日常工作拥有一定的了解。

从学术上来看，这些文献都没有对政协提案的法理性与体制性进行探讨，尤其是没有对政协提案进行行政学或者政治学的理论方面的探讨。

我国很多学者在对政协提案的探讨过程中，通常是将政协提案和公共政策分别放在民主政治和公共管理两个不同的领域分开研究，涉及研究政协提案与公共政策关系的课题主要是一些学术论文，但也只是在概念和理论上略有涉及，专门研究政协提案对公共政策的影响程度的论文数量也不多，对于政协提案的理论性探讨也难以符合其关键地位。

1.3 研究方法与理论
1.3.1 研究方法
本文通过以下方法，围绕研究内容论证、分析问题，达到拟定实现的研究目标。

1、文献研究法。

根据一定的目的，本文查阅历年以来关于泉州市政协的文献、期刊和数据，通过查找图书、期刊、网络搜索来了解全国政协提案、不同
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省市政协提案的分类及一些具体数据。

2、个案研究法。

以单一的对象进行深入研究的方法。

本文将泉州市2014年给出的政协提案作为案例进行了实证性探讨。

3、实证研究方法。

选取多党合作协商的最主要形式——政协提案，对泉州市的人民政协工作作了详细的分析，尤其探讨了人民政协在政府决策过程中的利益与价值倾向以及比重的表现。

同时，通过对政府决策相关理论的运用，对多党合作体制下政府决策的具体职能作了相应的分析，概括出了自己的观点。

1.3.2 研究理论
本文运用政策过程理论对政协提案作了相应的探讨，特别是对政府决策过程中政协提案的功能作了详细的探讨。

对于政策过程的概念，拉斯韦尔首先作了相应的研究，指出政府决策通常可以划分为评价、终结、应用、合法化、规定、建议、情报这七个功能性的环节，并指出这些环节从执行与理念两个方面对决策系统提供了方向。

在该基础之上，拉斯韦尔又明确给出了“阶段性启发理论”，并作了不断的完善与发展。

在《公共决策》一文中，安德森明确指出，从活动功能性上来看，政府决策过程通常包含政策的评估、执行、通过、制定以及问题的产生这五个环节。

借鉴西方先进的政策理念，对于处于转型时期的中国，其重要性是不言而喻的。

而国内学者对此也有一定的研究。

陈振明通过对国外文献的参考，在我国当前社会实践的基础上，在《科学政策》中明确指出“政策系统在运作过程中涉及到政策的终结、监督、评价、执行、制定等各个环节，形成了政策的一个周期性运作”。

④在政府决策环节中，政协提案体现其功能通常包含三个方面，决策效果评估环节中的反馈功能、决策执行环节中的完善监督功能以及决策制定环节中的建议功能。

1.4 本文结构安排
本文主要包含绪论、正文与结束语这三大部分。

在绪论中，主要对本文的研究文献、背景与意义进行了阐述，介绍了本文采用的研究方法，并给出了本文的结构安排。

正文从人民政协提案的基本情况入手，具体分析政协提案的发展历史、定
④陈振明.政策科学——公共政策分析导论[M]. 中国人民大学出版社,2003,(9).
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义、特点、意义、办理程序。

针对2014年泉州市政协提案的基本情况和办理情况进行论述，并指出政协提案取得成效的原因。

最后分析政协提案作用发挥存在的问题，提出若干意见，进而有助于提升政协的议政参政、民主监督以及协商质量。

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第2章政协提案的基本状况和主要特点
2.1 政协提案工作的发展历程
2.1.1 人民政协的历史改革
1949年9月21日，第一届人民政协会议，总共有622名国外华侨、少数民族、解放军、无党派民主人士、群众团体、各民主党派人员参与了该会议。

在会议上，拥有最高职权的人大代表执行了实质上的立法权，并依次制定了具备临时宪法特征的《中央人民政府组织法》、《中国人民政治协商会议组织法》以及《中国人民政治协商会议共同纲领》，通过选举形成了能够执行国家职能与权利的政府委员会以及全国政治协商委员会。

1954年9月，第一届全国人民代表大会在北京召开。

有了人大，政协是否还有存在的必要，如何发挥作用，这在当时引起了很大的争议。

在政协二届一次会议开幕以前，毛泽东力排众议保留了政治协商组织，并明确表明政治协商不仅仅是广大群众团体，更应当成为具备党派性质的协商组织。

1954年之后，政协代行人大职权的政权机关作用转化为本身的统一战线作用。

1954年到1966年期间，全国政协共召开8次全体会议，对国家和社会生活中一些重大问题进行了充分协商。

然而之后长达十年的“文革”动乱对政协工作与组织的正常运作造成了严重的阻碍。

1978年在四人帮被彻底粉碎以后，政府逐渐恢复了政协组织的日常工作，五届全国政协主席邓小平指出在我国的政治制度中，人民政协起到了相互监督、推动民主化建设的关键作用，批示要专门拟定民主党派成员参政和履行监督职责的方案，并主持修改政协章程，对新时期人民政协的性质、任务、方针、原则作出一系列重要论述，人民政协的性质和作用也被庄严地载入宪法。

在中共十三届四中全会以后，党确立了一项基本的政治体制，即党领导下的政协体制与多党合作体制，并通过法律明确规定了该政治体制必将长远发展与前进，从而使得政治协商组织的工作走上了正轨。

现如今新时期，根据党中央的部署和要求，全国政协开展了一系列卓有成效的工作。

新时期的政协产生了许多具备高质量、高水平的议政参政成效，在推进社会和谐发展、促进科学技术进步上起到了关键的作用。

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