多元化养老保障制度的改革设想

多元化养老保障制度的改革设想
人口老龄化“银色浪潮”在席卷发达国家之后，正迅速向进展中国家袭来。

由于它关系经济社会的进展，也关系包含老年人在内生活问题，因而世界各国对老龄化问题十分重视，使得养老保险在整个社会保障中占有的地位也越来越重要。

一、养老保障筹资方式的基本模式及其选择
通常来说，筹集养老保障基金有一个“收支平衡”的基本原则，否则，养老保障制度就会因失去经济上的保证而无法维持。

对这个平衡原则，能够从短期与长期两种不一致时间的角度去懂得：一是“横向平衡”，即当年（或者近几年）内提取的基金总与应与其所需支付的费用总与保持平衡。

二是“纵向平衡”，即对某个参加养老保障的职工，其在全部缴纳养老保险费期间所提取的养老保障基金总与应与其在全部享受养老保障待遇期间所需支付的费用总与保持平衡。

目前国际上对养老保障基金有三种筹集模式：（1）现收现付式的筹资方式。

它是根据一定时期内（通常为1年）收支平衡的原则筹集资金，即本期养老保障收入仅用来满足本期的支出需要。

政府通过对在职职工
征收当年保险费，用来支付当年的养老保障费用开支，不为以后时期提供储备资金。

西方各国大多使用现收现付为养老保障的筹资方式，我国现阶段养老保险金的筹集也要紧使用这种方式。

（2）完全积存式的筹资方式。

它是以养老者在退休养老前自我积存的养老基金，根据长时期收支总平衡的原则确定收费率，即在预测未来时期养老保障支出需求的基础上确定一个能够保证在养老期内收支平衡的总平均收费率进行先期积存的一种方式。

以新加坡为代表的中央公积金制就是这种完全积存式，我国目前对合同工建立的养老保险办法，大体上也使用这种方式。

（3）部分积存式的筹资方式。

“现收现付式”与“完全积存式”虽各有特点，但分别使用都有难以克服的困难，目前许多国家使用“混合式”筹资方式，即部分积存式。

它是根据分阶段收支平衡（以支定收，略有结余）的原则确定收费率，即在满足一定时期（通常为5——10年）支出需要的前提下，留有一定的储备基金。

这部分储备基金的数额应是一个变量，在人口老龄化高峰到来之前，是储备基金的积存期；老龄化高峰到来之后，则进入储备基金的消耗期；当养老金的供求矛盾得到缓解时，再进入储备基金的积存期。

这种方式的最大优点是：兼容前两种方式的长处，具有一定的弹性，收费率分阶段调整，在收费率相对稳固的条件下，储备基金既可为以后时期养老金支出的需求作准备，也可在积存过程中为经济进展提供长期投资。

从各国改革的趋势来看，养老保障的筹资方式只能是从现收现付式向部分积存式再向完全积存式过渡，用完全积存式简单代替现收现付式是难以实现的。

由于在转变的过渡时期，在职人员除了要为上一代老年人支付养老金以外，还要为自己的未来积存养老金，这种双重负担使缴费者难堪重负。

从我国的具体情况来看，假如继续采取现收现付式的筹资方式，尽管目前的提取率（养老保险费占工资总额的比率）在18%左右，但是随着人口老龄化与退休人员的增多，这一比例将逐年上升，到2025年可能超过30%，2050年将超过50%。

假如使用完全积存式，则提取率一开始就将提高达50%，由于在这种方式下，不仅要为已经退休的老人缴费，而且还要为将来要退休的在职人员缴费。

这种高水平的提取将持续20年左右，然后逐步降低到15%左右。

这种方式的提取率正好与现收现付式相反。

显然，不管从短期来看，还是从长期来看，这两种方式都是国家与企业所无法同意的。

由此看来，部分积存式将是我国当前阶段养老保障筹资方式的明智选择。

考虑到我国人口老龄化的未来进展趋势与建国以来已经实行了40多年养老保障制度的实际情况，今后我国的养老保障筹资方式只能采取社会统筹与个人帐户相结合的部分积存式。

如上所述，部分积存是现收
现付式与完全积存式两种方式的结合，一方面对已经退休人员的养老金继续实行现收现付式的筹资方式，另一方面对在职职工建立一定比例的积存基金，为渡过老龄化高峰期作准备。

部分积存式有两种操作方式：一种是社会统筹部分积存方式，实行“以支定收，略有结余，留有部分积存”原则，统一筹集调剂使用养老基金。

这种办法易于与现收现付社会统筹办法衔接。

但能否顺利渡过老龄化退休高峰期很难预料。

另一种是社会统筹与个人帐户相结合的部分积存方式，单位缴纳的大部分保险费纳入社会统筹调剂使用，支付已退休人员的费用，职工个人缴纳的全部与单位缴纳的一部分保险费记入个人帐户。

积存率开始时能够操纵在工资总额的3%左右。

目前负担较轻的企事业单位也可根据具体情况适当地提高积存率。

这样，我们就能随着国民经济进展水平的提高，逐步提高积存率，平稳地过渡到人口老龄化与退休人员高峰时期。

最终使提取率保持与稳固在25%左右。

建立养老基金个人帐户，有利于确定激励机制与监督机制。

社会统筹与个人帐户相结合的方式，吸取了完全积存个人帐户制与现收现付统筹制两者的优点，防止了两者可能出现的问题。

当然，采取部分积存式的做法要求对积存基金进行科学的管理与安全、有效的运营，以便充分发挥积存基金的效益，实现基金的保值与增值。

二、养老保障储备基金的管理与使用
（一）养老保障储备基金投资的国际考察。

养老保险机构在保证支付届时所需退休费用的前提下，有义务将暂时结存与积存的养老保障储备基金投入经济活动，使其在经济建设中发挥作用以保持或者超过其原有实际货币价值。

由于养老保障储备基金的投资不仅能够保证基金本身的增值，而且有利于促进经济进展，要保证养老保障制度健康地进展与保障老年人的利益，务必十分重视其基金的投资管理。

各国养老保障储备基金的投资通常能够分为下列几大类：（1）购买政府发行的有价证券，如国家发行的国库券、特种国债、国家经济建设债券等。

它是通过获取高额的债券利息来实现养老保障储备基金的保值与增值。

这种投资方式具有相当强的安全性与有效性，是养老保障储备基金投资最普遍的一个项目，为世界各国所选择，特别是发达国家，养老保障储备基金几乎全部投资于政府债券。

一些国家还通过立法明确规定养老保障基金只能用于这种投资方式。

（2）购买公司股票与债券。

它是养老基金经营管理机构，将部分养老保障储备基金通过购买公司发行的股票与债券，对购买公司进行投资，获取一定的投资收益。

股票投资具有投机性、风险性大、变现性强、收益高等特点。

债券具有承诺偿还
本金，可自由出售或者转让，承诺支付利息，利率低，风险不大等特点。

（3）委托投资。

它是将养老保障储备基金转化为商业借贷资本，如委托中央银行、国家信托投资公司进行投资。

养老基金经营管理机构通过收取一定的贷款利率为养老保障储备基金保值与增值。

这种投资方式的特点在于投资风险小，利息收入高且相对稳固，投资回收期弹性强，基金商业化程度高。

（4）购买房地产。

它是将养老保障储备基金用于购买房产、地产，通过出租或者出售转让来获取收益的投资方式。

房地产投资是一种投资回收期长、资金需求量大、投资风险大的投资方式，受国家政策影响大，技术性要求高，务必做长期的投资前期工作准备。

因此绝大多数国爱将养老保障储备基金用于购买房地产的比重都比较低，只有个别拉丁美洲国家为了避免高通货膨胀率对养老保障储备基金的不利影响，才将养老保障储备基金的一半左右用于购买房地产。

（5）现金与银行存款。

以现金与银行存款形式储存养老保障储备基金的国家并不是很多，由于银行存款的利率很低，有的时候候甚至跟不上物价的上涨水平，从而出现养老保障储备基金在数量上保值与增值，实际上即贬值的现象。

另外，严格来讲，银行存款不能算是真正的养老保障储备基金投资方式，只能说是养老保障储备基金消极保值的办法。

但使用银行存款方式，能够大大减少养老保障储备基金经营管理机构的日常工作，运营风险几乎不存在，相对来说是最安全的。

如上所述，由于各国的社会制度不尽相同，经济进展水平参差不齐，各国养老保障储备基金的投资方向也不完全一致。

但是，保证养老保障储备基金的不断增值，将养老保障储备基金用于进展本国经济，则是各国进行养老保障储备基金投资的共同目的。

养老保障储备基金投资的基本原则是安全性与盈利性，即以养老保障储备基金的保值为投资运用的首要目标，在此基础上争取增值，力避风险型投资，可采取分散化、多元化的投资策略，包含投资方向的多元化与投资期限的多元化，而且以间接投资为主（如购买政府债券、金融债券等有价证券），直接投资为辅（如直接投资或者参股兴办各工矿、商店等实业）。

总之，在保证养老保险费用能够按时支付的前提下还要使养老保障储备基金得到充分地运用。

（二）我国养老保障储备基金的管理与使用
具体到我国的实际情况，在现阶段，我国养老保障储备基金的投资不应以银行存款与国债为唯一投资方式，而要拓宽养老保障储备基金的投资渠道。

要实现基金保值增值，务必采取证券投资组合方式，将养老保障储备基金按不一致比例投资于银行存款、国库券、股票、企业债券、基金权证等，才能取得最佳投资收益率。

条件成熟时，能够进展到直接投资的投资组合，这当然需要一个过程与必要的条件。

养老保障储备基金进行有效投资运营的可行性取决于三方面的条件：一是社会保险机构是否有投资决策与投资管理能力；二是宏观的经济形势是否稳固与是否存在投资机会；三是经济中是否存在利率、期限、种类上相对应的金融市埸、金融工具。

目前第一个条件已经具备，表现在从中央到地方普遍建立了基金管理机构，形成了4万多人的管理队伍，一些地区已开展了基金投资运营的试验，并取得了积极的效果。

不足之处在于缺乏精算人才与权威性的智囊团。

第二个条件也已比较充分，特别是国内经济建设中庞大的资金缺口为基金的投资运营在客观上提供了有利的条件。

第三个条件还在逐步具备，不断进展，完善的国内金融市场为基金投资运营提供了场所与条件。

此外，从养老保障储备基金的结构去分析，也初步具备组合投资运营的条件。

我国的养老保障储备基金是使用“以支定收、略有结余，留有部分积存”的部分积存式，既有现收现付式的特点，又有完全积存式的特点。

因此，从结构上可将其分为三个层次：即具有高度流淌性的部分，用于支付三个月以内的养老保险金，称之第一支付准备金；具有相当流淌性的部分，用于支付三个月以上，一年下列的养老保险金，称之第二支付准备金；具有中长期可作储备与投资的部分，用于应付马上到来的老龄化社会的支付金，称之第三支付准备金。

这里能够用于中长期
储备性投资的只有第三支付准备金。

这一部分基金是养老保障储备基金保值增值的关键。

这是由于，这部分投资的效益决定了养老保障储备基金投资的效益，而且期限较长，回报率高。

因此，能够选择向国家重点工程、长期国债、金融长期债券、股票、投资基金、企业长期债券、房地产等领域中投放。

但务必遵循“高收益、低风险、高流淌性”的基本原则。

为了保证养老保障储备基金的保值与增值，国家对养老保障储备的投资加强管理是十分重要的。

要紧是：（1）对养老保障储备基金的投资制订相应的法规与政策加以指导，以保证国家的宏观调节与操纵。

其内容包含：规定养老保障储备基金的投资方式；规定各类投资对象在资金数量上的限制，即对各类投资渠道占总投资的资金比例进行限制；协调养老保障储备基金的运用与国家信贷资金运用的关系等。

（2）通过政府有关职能部门进行管理与监督。

如经济计划部门能够对养老保障储备基金的投资提出指导性计划与建议，以促使其发挥更大的社会经济效益；审计、银行部门则可定期或者不定期地检查投资经营状况，以保障养老保障储备基金运用的安全性、盈利性、社会性与合法性等得到实现。

三、养老保险金的发放与分配
关于一个国家的养老保障支出总规模来说，其发放与分配水平的高
低是一个极其重要的因素。

通常来说，决定养老保障支出总规模的因素要紧有三个：一是项目构成；二是养老保障的受保人数；三是发放与分配水平。

养老保障项目构成确定以后，在较长的时期内通常不可能出现大的变化。

在养老保障项目构成确定的条件下，养老保障受保人数的多少要紧取决于一个国家的人口政策与人均寿命。

在养老保障项目构成与人数为一定的条件下，发放与分配水平高，养老保障支出总规模就大，反之，总规模就小。

因此，如何合理地确定养老保险金的发放与分配水平，就成为操纵养老保障支出总规模的关键性问题。

（一）我国养老保险金发放与分配的基本原则。

养老金的发放与分配会涉及到职工最敏感的切身利益，因此要严格发放纪律，制定发放原则。

借鉴国外经验，结合我国国情，看来至少要有下列几项：（1）义务与权利相一致的原则。

职工在企业辛勤工作一辈子，为国家与社会制造了财富，当他们达到法定退休年龄离开工作岗位后，按照国家有关规定享受养老金，这是宪法给予的基本权利，受到法律的保护。

但是，享受权利应先尽义务，权利与义务是相一致的。

在市埸经济条件下，这显得更为重要。

因此，劳动者要想老有所养，其前提条件是履行养老保险缴费义务，享受养老金待遇权利与其缴费义务相等同。

（2）公平与效益相结合的原则。

养老金的发放与分配是一项社
会性的工作，应表达养老保障社会性的特点，制定统一的发放标准与比例，社会性养老金不能因地区、单位的差异而是完全不一致的，充分表达社会保障公平的原则。

另一方面，养老金的发放与分配还应与本人缴费多少、缴费时间长短、工作奉献与所在单位的经济效益相结合。

（3）改革与进展相结合的原则。

随着改革不断向纵深进展，迫切需要养老金的发放与分配工作相习惯。

养老金的发放与分配应保证退休人员的养老金与社会工资的增长、物价的上涨相习惯，保证退休人员分享社会进展成果、基本生活水平能逐步提高，才能为养老保障制度改革的顺利进行提供切实的保障。

（二）我国养老保险发放与分配的设想
养老保险金的发放与分配包含养老金本金的发放与养老金保值金的分配。

养老金本金，也称基本养老金。

它可由社会性养老金与缴费性养老金两部分构成。

前者侧重公平，后者侧重奉献。

社会性养老金以职工退休时本省、自治区、直辖市上一年的职工平均月工资为基数，按照职工本人的缴费情况分比例计算发放。

缴费性养老金以职工本人指数化月平均缴费工资为基数，按照职工本人缴费年限的一定比例计算发放。

月职工平均工资计算公式如下：月职工平均工资=某一地区职工每年工资总额/（职工人数×12）。

指数化月平均缴费工资计算公式如下：指数
化月平均缴费工资=职工历年缴费工资占当年社会平均工资比重的平均值×上年度月社会平均工资。

社会性养老金的发放标准能够设想，按上年度在职职工平均工资的一定比例计算发放。

这种发放标准还要考虑工龄的长短，即奉献多少划分不一致档次，依不一致比例计发，以提高养老金促进效率的作用。

缴费性养老金的发放标准能够使用，按受保人缴费年限，分档次发给职工本人指数化月平均缴费工资一定比例的养老金与本人指数化月平均缴费工资若干个月的生活补助费。

职工离退后领取的基本养老金，根据经济进展与养老保险基金的收缴情况，从离退休的下一年起，每年7月1日按照本省、自治区、直辖市或者当地一年职工平均工资增长的50%——80%调整一次。

职工平均工资负增长时，不作调整。

养老金保值金的分配分为两个阶段，一是保值金形成的分配阶段。

根据期末所形成的可供分配的投资收益，将其分成保值金、经营管理机构进展基金与奖励基金等三部分进行合理分配。

其中，保值金的分配比例不应低于60%，其他两项基金的留成比例可考虑分别为24%与16%较为合适。

二是保值金实发额确定的分配阶段。

劳动者享受养老金待遇的年限，通常规定为15年左右。

15年中领取的养老金只是与退休月职工平均工资、指数化月平均缴费工资与以后年度的工资增长率的
50%——80%挂钩，没有考虑到物价上涨指数的影响。

通常情况下，物价上涨指数与工资增长经常处于不协调状态，当前者大于后者时，劳动者所领到手的养老金并不能实现保值与增值；当前者小于或者等工资增长率的50%——80%时，不需要考虑物价上涨指数的影响。

但现实生活中，物价上涨指数经常会超过工资增长率的。

因此，每年发放养老金本金时，还应额外分配一笔保值金。

保值金实发额，应以养老金本金实发额的基数，按一定比例进行计算。

这一比例，根据物价上涨指数与工资增长率的50%——80%的差额确定。

养老保值金实发额计算公式为：本年养老保值金实发额=本年养老金实发额×[物价上涨综合指数一
（0.5—0.8）×工资增长率]。

根据公式计算结果确定养老保值金实发额。

倘若计算结果为正数，说明应随着养老金本金一同发放养老保值金；假如计算结果为负数，说明不需发放养老保值金。

（三）养老保险金发放与分配的途径。

按照养老基金统一筹集、统一运营、统一发放的原则，养老金与保值金应由养老基金经营管理机构直接发放或者委托银行间接发放或者两种方式共举。

养老金本金，指养老基金经营管理机构按规定比例计算出的，应支付给养老保险者的那部分养老金。

养老金保值金，指养老基金经营管理机构在支付养老金本金以外额外支付的那部分养老金。

其目
的是保证养老金的保值与增值，养老金保值金来源于前述部分的投资收益。

关于养老金领取对象较集中的城镇，养老基金经营管理机构可分区、镇设立固定的养老金发放窗口，按规定时间定点发放养老金；关于养老金领取对象较分散的社区、农村，养老基金经营管理机构可委托银行下属的支行、办事处或者信用社发放养老金；关于零星散户，可使用邮寄、信汇等方式进行养老金的发放工作。

养老基金经营管理机构在发放养老金之前，应先稽核养老金领取对象工资总额，离退休费用、退休人员花名册与分配应支付的养老金总额。

四、多元化养老保障制度的总体构思
养老保障制度的改革是一个较长的过程，从短期、中期的进展趋势来看，大致同时实行三种制度较为合适。

第一种，建立与实施城镇职工养老保障制度。

城镇职工养老保障制度改革的要紧内容是建立社会统筹与个人帐户相结合的新体制。

所谓社会统筹与个人帐户相结合，指建立国家基本养老保险、企业补充养老保险与职工个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险制度。

这是养老保障制度改革的重点。

国家基本养老保险表达了职工平等的养老保险权利，使用以支定收、略有结余、留有部分积存的办法筹集基金。

企业补
充养老保险与职工个人储蓄性养老保险因企业经济效益、个人收入不一致而有所差别，表达效率原则，使用完全积存办法，设立个人帐户，所有款项及利息归个人所有。

我认为，我国当前的养老保障制度改革只能是建立低标准的基本保障制度。

所谓低标准，就是参照国际惯例，在职工退休后，只发给相当于本人在职时工资总额60%左右的基本养老金（这里说的工资总额是包含档案工资及其以外的制度政策规定的工资性收入），作为对其基本生活的保障。

这个水平比较接近我国的实际，在国际上也处于中等偏上的水平。

据测算，当基本养老金替代率（养老金占退休前工资总额的比例）超过80%时，2011年我国养老保障基金就会出现赤字；当基本养老金替代离为80%时，2015年往常，养老保障基金尚能自求平衡，但2016年后便开始也现入不敷出，赤字逐年增大；当基本养老金替化率为70%时，尽管维持收支平衡的时间略长一些，然而从2022年起又出现收不抵支问题。

当基本养老金替代率为60%时，2036年往常基本上能够维持基金的自求平衡，尽管以后仍呈现基金不足的趋势，但考虑到那时人口老龄化高峰已逐步下降，在经济仍保持增长的情况下，依靠基金的滚存结余弥补当年收支还是可能的。

因此，从总体上看，只有将基本养老金替代率操纵在60%左右时，才有可能避免或者缓解养老保障基金入不敷出的困难现象。