欧盟青年农民支持政策及其启示

嘲燃家业World Agriculture2020.12（总500）
欧盟青年农民支持政策
及其启示
@夏宇1赵立军2王士海3
（1.山东农业大学经济管理学院泰安271018；
2.农业农村部国际合作司北京100125；
3.安徽农业大学经济管理学院合肥230036）
摘要：青年农民支持政策是欧盟共同农业政策的重要组成部分。

当前欧盟农业人口老
龄化趋势明显，青年农民在从事农业生产活动时面临着地价不断上涨、资金与信贷支
持获取困难和农业知识水平偏低等挑战。

目前，欧盟主要通过共同农业政策体系下两
大支柱中的青年农民支付项目和农村发展政策对青年农民进入农业和发展农业提供支
持，系统完整，针对性强。

在未来规划中，欧盟还将从土地获取、资金支持和技能提
升3个方面对青年农民进行持续的支持。

欧盟在青年农民的培育与支持方面的措施对
中国解决农业老龄化问题有着较强的借鉴意义。

关键词：欧盟；青年农民支持政策；农业发展
DOI:10.13856/11-1097/s.2020.12.005
1引言
农业劳动力老龄化是中国农业发展面临的一个重大问题.根据国家统计局2000年全国第五次人口普查资料，中国农村60岁以上的老年人口占比为10.89%，到2010年第六次人口普查，这一占比已提高到14.98%.与人口老龄化相比，农业劳动力老龄化问题更为突出.根据第三次全国农业普查数据，2016年中国农业生产经营人员中55岁及以上的人口占33.6%，黄季焜和斯少泽的研究认为截至2020年全国农业劳动力平均年龄将为55.6岁[1].为了缓解农业劳动力老龄化问题带来的负面影响，政府出台了一些旨在支持青年人参与农业的措施。

2012年的中央1号文件首次提出了新型职业农民的培育，2014年农业部启动实施新型职业农民培育工程，2014年年底全国农业工作会议指出要大力培养现代青年农场主，
2015年农业部、教育部、团中央共同下发了《现代青年农场主计划实施方案》。

不过，从农业经营政策的具体实施来看，中国对青年农民的支持才刚刚开始,相应措施及其支持力度都有待加强.
与东亚诸国相比，欧盟农业的经营规模更大,农业经营者的专业化水平也较高，但农业的吸引力依然比其他产业低，劳动力老龄化带来的负面影响也已经凸显[23].欧盟将促进青年农民的成长作为解决该问题的主要手段，自20世纪80年代以来，欧
收稿日期：2020-08-10.
基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金（20YJA790064）作者简介：夏宇（1995—）,山东烟台人，研究生，研究方向：农业经营制度；赵立军（1980—）,安徽淮北人，博士，研究方向：国际农业与全球治理.
通信作者：王士海（1981—）,山东济宁人，教授，研究方向：农业经营制度，E-mail：worldocean@ G
39
2020.12（总500）刊理哎业World Agriculture
盟一直在出台政策帮助引导和支持青年农民进入农业部门工作［4］.1992年的麦克萨里改革将农民提前退休制度化，随后欧盟又制定了一系列培育青年农民的政策，包括新进入者计划、支持建立青年农民计划、青年农民支付计划、农村发展计划中对青年农民的额外资金支持等，形成了较为完整的政策体系［5］.据相关研究显示，欧盟的积极探索取得了一定效果.Burny和Gavira［"］、Kahanec和Zimmer-mann［7］、Rovny［］的研究显示,欧盟共同农业政策中对青年农民采取的额外支持措施可以缓解欧盟内青年农民人数下降的现状，能促进年轻人投身于农业.Davis等专门对欧盟青年农民支持政策进行了详细评估，他们认为对青年农民的农业贷款进行利率补贴等降低进入成本的措施比老年农民提前退休计划更为有效［9］.还有研究显示相应的贷款优惠和投资措施有利于青年人开展农业创业［1011］.
由于欧盟内部发展不均衡，青年农民支持政策在实施过程中也存在一些问题.例如，有研究认为欧盟内不是所有地区都存在青年农民问题，应加强政策的针对性，将相应资助集中在生产力水平较低和青年向外移民现象普遍的地区［12］；农村发展政策相应支出的各优先事项在不同地区差异性很大，不应一概而论［1314］.还有研究显示，由于申请程序复杂等问题，某些国家放弃了申请资金援助，因此有些有需求的年轻农民未获得足够的支持［15］.Sin和Nowak 专门对农业发展基金进行了研究，认为其对包括青年农民在内的小农户的支持不够［6.Emmerling等认为目前欧洲的青年农民依然是农业中最脆弱的群体，需要采取额外的支持措施来对他们提供帮助［17］.
国内学者对欧盟青年农民支持政策的研究十分稀缺，相应研究主要聚焦于对该政策的介绍.例如,董启锦（2019）梳理了欧盟青年农民政策的实施现状,介绍了欧盟议会委员会和欧盟审计院两大机构对青年农民支持政策的绩效评价，指出了政策实施中存在的一些问题，针对中国青年农民提出差异化支持、多样化补贴、增加支持次数等建议［8］.宋洋和宗义湘重点分析了欧盟对青年农民支持政策的演进过程及其资金管理办法，并得出了对中国青年农民培育的启示，指出要针对青年农民群体建立有效的政策执行和监督机制［19］.本文除了对欧盟青年农民支持现有的政策进行了梳理和分析外，还重点讨论了欧—40—盟农业老龄化现状和青年农民面临的三大挑战，并围绕这些挑战介绍了欧盟未来的政策规划，并有针对性地提出了一些政策启示.虽然近些年中国开始重视对青年农民的培育，但与欧盟相比，方案起步较晚，尚处于探索的阶段，缺乏对青年农民支持体系的系统构建，欧盟的做法可以提供很好的借鉴.
2欧盟青年农民支持政策的背景
随着现代科学技术的发展，以科技为支撑的先进农业设备以及与之相配套的现代经营管理已经成为欧盟现代农业的必需要素，受过良好教育的年轻人在农业中的重要作用愈发凸显.与大部分发达经济体类似，欧盟农业人口也已经呈现出明显的老龄化趋势，人力资本潜力不足已成为欧盟农业生产与农村发展面临的重大挑战。

因此，培育和扶持青年农民，提高他们在农业价值链中的地位就显得尤为重要.
欧盟农业人口老龄化趋势可以由农村地区年龄结构、老年抚养比和农场经营者年龄结构三个指标进行刻画.表1呈现的是欧盟农村地区近期的人口年龄结构变化情况.2014年欧盟各成员国的农村地区15.5%的人口年龄在15岁以下，劳动适龄人口（15〜64岁）占总人口的65.1%,老年人（65岁及以上）占19.5%.到了 2019年，欧盟28国农村地区15岁以下的人口比例下降到15.1%,劳动适龄人口（15〜64岁）占比下降到63.4%,而老年人（65岁及以上）的占比却提高到21.5%.短短五年，欧盟农村地区的老龄化率就提高了2个百分点，而且这一趋势还在加速.
单位:%
表12014年和2019年欧盟农村地区的人口年龄结构变化年份0〜14岁15〜64岁65岁及以上
201415.565.119.5
201915.163.421.5
数据来源：欧盟统计局.
老年抚养比是指65岁及65岁以上的人口与15〜64岁人口的比例.总的来看，欧盟农村地区的老年抚养比要明显大于城市地区.例如，2019年欧盟各成员国的老年抚养比为31.0%,其中农村地区的老年抚养比为33.9%,城乡结合部的老年抚养比为32.4%,城市地区的老年抚养比为28.8%（表2）.由此可见，农
我俗缓地World Agriculture2020.12（总500）
村地区的人口老龄化问题更为突出.
单位:%表22019年欧盟农村和城市的老年抚养比地区农村地区城乡结合部城市地区整体
老年抚养比33.932.428.831.0数据来源：欧盟统计局
从农场经营者的角度看，老龄化特点更为明显. 2010年，欧盟各国的农场经营者中35岁以下的农场管理者占比为7.5%,35〜54岁的占比39.4%,而55岁及以上的农场管理者占比为53.2%.到了2016年，欧盟各国的农场管理者中35岁以下的农场管理者占比下降到5.1%,35〜54岁的占比下降到了36.9%,而55岁及以上的农场管理者占比高达58.0%（表3）.经过几年时间，55岁及以上的老年农场经营者增加了近5个百分点，35〜54岁和35岁以下的中青年经营者分别下降了 2.5和2.4个百分点.经营者各年龄段占比的变化反映出了农场经营者明显的老龄化趋势.
单位:%表32010年和2016年欧盟农场经营者的年龄结构变化年份35岁以下35〜54岁55岁及以上
2010年7.539.453.2
2016年 5.136.958.0
注：2010年数据来源于报告《CAP context indicators2014—2020：2014update》；2016年数据来源于报告《CAP context indicators2014一2020:2019update》.
农业老龄化问题和青年农民的培育问题已经成为欧盟社会普遍关注的社会问题，学术界针对农民年龄对农场经营管理的影响方面已有大量的研究[2022].目前面临的现实问题是，欧盟农业经营的专业性较强，年轻人进入和经营农业的门槛并不比其他行业低，面临着诸多挑战.
3欧盟青年农民从事农业生产活动面临的挑战
青年农民在进入农业部门伊始和进入农业部门从事农业生产活动的过程中都面临一系列的困难,主要包括土地、资金和信贷、知识培训等几大方面[2324].这些困难阻碍了欧盟青年农民创业者的进入，不利于农业的可持续发展.3.1土地获取障碍：土地供给不足，地价不断上涨
目前，获得土地是欧洲农业新进入者面临的最大障碍.欧洲特别是西欧国家工业化和城镇化进程已经完成多年，农业土地资源存量比较充裕，但农业新进入者获取土地却面临诸多不利因素.第一,由于大量化肥农药的使用以及土地利用与保护失当,部分土地土壤本身的生物和物理特性发生改变，农用地地力下降，农用地有效供给总量有所减少.第二，现有农业经营者也在积极探索扩大经营规模他们大多在农业产业领域深耕多年，有了一定的资本积累和丰富的实践经验，比新加入的青年农民有着更强的土地获取能力.第三，随着最近十几年农业投资热度增加，很多有着较强资金实力非农个人或企业也加入农场生产领域，与一般的青年农民相比，他们在土地市场上更有竞争力.
农用地租金的变化可以很好地反映青年农民在土地获取上面临的挑战.从横向来看，农地租金在欧盟各成员国之间以及各成员国内部不同的区域之间差别较大，这反映了国家和区域间土地生产力的差异和农民获得的公共支持水平的差异.从纵向来看，农地租金总体呈现出一种增长的趋势，这种变化趋势是多种因素综合作用的结果.一方面，租金的增加反映了农产品生产成本的日益增加和农产品市场价格的波动；另一方面，资源本身的短缺会造成价格的上涨，特别是在城市扩张的过程中，居民住宅占地或基础设施项目建设占用了大量的农地资源，这加剧了农地资源的短缺.
3.2资金与信贷约束：青年农民较难获得资金和信贷支持
资金和信贷是青年农民进入农业的另一个主要障碍.第一，涉足农业的青年农民大多初出茅庐,没有足够的资本积累，农业发展基本要素得不到保障，达不到相应的农业发展条件.第二，青年农民大多不具备获得银行贷款的资产条件，且在银行体系缺乏信用记录.第三，新进入的青年农民可能还面临较高的贷款利率，欧元区以外的欧盟国家出现这种情况的概率更高.第四，农业比较收益低，特别是在农业发展的早期，低水平的盈利能力也会使偿还贷款变得困难.总之，获取银行贷款的困难也令新进入的年轻农民对融资望而却步.
根据欧委会的调查，过去10年来，年轻农民对
—41—
2020.12（总500）刊理哎业World Agriculture
银行系统的负债水平一直在下降.这说明青年农民难以进入信贷市场，或者即使他们能够融资可能也尚未获得足够的贷款支持.调查还显示，与上一代相比，40岁以下的年轻农民面临更高的信贷门槛,他们对进入银行系统的信心也更不足，往往更多地依赖亲戚朋友提供的资源.相较于第二、第三产业,农业部门的从业者在申请融资方面本身就面临较大的困难，加上年轻的农业从业者没有足够的农业资本积累，因此青年农民在很大程度上无法申请到充足的银行信贷支持.且由于缺乏相应的实践经验,青年农民可能会对农业生产的整体把控不到位，增加了经营风险，这使得他们贷款申请被拒绝的概率比上一辈农民高出2-3倍①.
3.3知识障碍：青年农民农业培训水平整体偏低
欧盟对农业经营者有明确的专业技能要求.由于高等教育的普及，年轻农民中接受全面农业训练②的比例要高于上一辈农民，但总体水平仍有待提高,且国别之间差距十分明显.
根据相关报告，在欧盟35岁以下的农民中，受过全面农业训练的占比21.7%,受过基础农业训练③的占比21.3%,只有实践经验④的占比55.5%；35-54岁的农民中，受过全面农业训练的占比13.3%,受过基础农业训练的占比23.3%,只有实践经验的占比63.4%；54岁及以上的农民中，受过全面农业训练的占比5.2%,受过基础农业训练的占比22.2%,只有实践经验的占比72.6%（表4）.因此，年轻农民比老年农民受到的全面农业训练占比高，农业综合素质相对较高.
单位:%
表42016年不同年龄层的人受过的各种训练所占的比例
35岁以下35〜54岁54岁及以上受过全面农业训练21.713.3 5.2
受过基础农业训练21.323.322.2只有实践经验55.563.472.6
注：数据来源于报告《CAP context indicators2014-2020:2019 u p date》.
尽管如此，年轻农民中受过全面农业训练的人数比例仍然偏低，以实践经验为主的年轻农民占到了一半以上（55.5%）.青年农民接受全面农业训练的情况在欧盟内部存在区域不平衡.总体来看，在2004年之后，新加入欧盟成员国的年轻农民（35岁—42—以下）接受过农业训练的比例比2004年之前的欧盟15国低.原欧盟15国中接受过全面农业训练的年轻农民占比较高，像法国、卢森堡、爱尔兰等国的占比分别达到了71.1%、68.8%和44.4%,在所有欧盟成员国中排名靠前.相比较而言，像希腊、塞浦路斯、罗马尼亚等2004年新加入欧盟的国家接受过全面农业训练的年轻农民占比很低，分别为2.9%. 2.2%和0.9%,马耳他几乎没有接受过全面农业训练的年轻农民（表5）.当然，以上结论也有比较突出的例外，如西班牙、丹麦和芬兰等国的青年农民接受全面农业训练的比例远低于捷克、波兰和拉脱维亚等东欧国家.总之，欧盟青年农民农业培训整体水平亟须加强，区域间不平衡的现状也有待改善.
单位:%表52016年欧盟成员国年轻农场经营者（5岁以下）的农业培训人数所占比例
国家全面农业训练基础农业训练只有实践经验
法国71.712.815.4
卢森堡68.8 6.325
捷克46.616.936.4
爱尔兰44.420.235.2
比利时39.538.622.3
瑞典37.4 5.770.1爱沙尼亚37.217.945.5波兰32.7&354.9
英国30.82244.6斯洛文尼亚29.429.746.7奥地利26.642.764.1
拉脱维亚26.511.977.7德国24.437.638
荷兰22.755.553.7
意大利22.777.20.1
葡萄牙15.252.431.9
① 数据来源：European Commission.CAP Specific Objec­tives.2016.
②全面农业训练是指义务教育结束后，在农业学院、大学或其他高等教育机构完成的农业、园艺、葡萄栽培、畜牧业、养鱼学、兽医学、农业技术或相关学科等至少两年全日制培训的任何培训课程。

③基础农业训练是指在普通农业学院和/或某个专门研究某些学科（包括园艺学、葡萄栽培学、畜牧学、养鱼学、兽医学、农业技术和相关学科）完成的任何培训课程.
④实践经验是指通过农业的实际工作获得的经验.
嘲燃家业World Agriculture2020.12（总500）
（续）国家全面农业训练基础农业训练只有实践经验
立陶宛15286491
保加利亚12899773
斯洛伐克123158676芬兰105403408
丹麦88582319
匈牙利76254602
克罗地亚73203726希腊29213757
西班牙29365606
塞浦路斯22435543
罗马尼亚0932896
马耳他0543543
注：数据来源于报告《CAP context indicators2014­2020:2019update》.
4当前欧盟共同农业政策对青年农民的支持
当前，欧盟农业共同政策的改革目标之一就是加强对农业生产者的支持，其中对青年农民的支持是其生产者支持政策的重点之一.近些年，欧盟共同农业政策对青年农民的资金支持力度在逐渐加大,资金来源渠道也越来越多元化，覆盖范围不断扩展.这些政策将直接性支持与间接性支持相结合，坚持强制性与灵活性并行的原则，具有明确的政策导向.
4.1青年农民支持政策的主要构成
欧盟共同农业政策由着眼于直接支付与市场相关支出的第一支柱和针对农村发展的第二支柱共同构成，二者相辅相成，在支持青年农民创业者方面发挥协同作用.第一支柱方面的支持主要指的是青年农民支付项目（YFP）,第二支柱方面的支持包括农村发展政策（RDP）下的各类农村发展项目（RDPs）.由于欧盟各成员国农业老龄化程度不同,各国和各地区制定的政策目标和实施力度也有所差异，但各成员国必须确保本国的具体计划与欧盟制定的共同农业政策的一致性.例如，欧盟共同农业政策明确指出要运用不超过2%的国家直接支付总额支持青年农民创业者，而且这一数额必须以追加收入支持（第一支柱）和/或一次性安置补助金（第二支柱）的形式分配，成员国在遵守这个大前提的情况下可进行灵活调整.再比如，各成员国在定义“青年农民”方面也有灵活性，但硬性条件是青年农民不得超过40岁的最高年龄限制，且要具备所需的适当农业经验或技能.总之，各成员国在保证本国具体实施政策工具与欧盟共同农业政策下的青年农民支持政策和农村发展政策相一致性的前提下，可以以最适合当地条件和实际需要的方式，最大限度地利用现有资源实现本国农业的发展.
4.2青年农民支付项目（YFP）
在第一个支柱下，欧盟当局要求各成员国必须执行的一项计划是青年农民支付项目（YFP）.项目经费来自欧盟委员会和各成员国两个方面，欧盟层面的资金来源为欧洲农业担保基金（EAGF）和欧洲农村发展基金（EAFRD），各成员国还需要通过本国的公共资金和国家赠款等形式来为青年农民提供支持.欧盟在支付条件和支持金额方面都做了一系列明确规定，各成员国在制定本国计划时必须遵守这些硬性规定，这体现了欧盟共同农业政策的强制性.同时，落实到国家和地区层面，在欧盟做出的强制性规定的基础上，各成员国可在考虑符合本国实际国情的前提下制定具体的计划，这又体现了共同农业政策的灵活性.
青年农民支付项目的支持对象是首次设立农业公司的青年农民，或者是在该计划实施之前的5年内已经设立农业公司的青年农民，申请人必须是首次申请该计划的资金支持.青年农民的年龄必须在40岁以下，支付期限最长为5年.共同农业政策明确规定分配给青年农民支付项目的最高限额应固定在国家直接支付项目的2%以内。

青年支付项目的人均付款额在欧盟各成员国中有着较大的差异，例如，卢森堡平均为5900欧元/受益人，马耳他平均为22欧元/受益人.成员国根据本国实际选择的支付方法和金额需要上报给欧盟委员会.在实施基本支付制度的国家，青年农民还可以优先获得国家或区域的储备金支付待遇.2017年，超过450（）0名年轻农民以新的支付权利和现有支付权利价值增加的形式获得拨款.参与项目的青年农民经营农场的规模也有明确限制，由于各成员国农业资源条件不同，各国的农场规模限制也有不同，大部分都限定在25~90hm2,同时各国在项目的实际执行中也有较大的灵活性.
对青年农民的年度付款金额有4种计算方式可供选择：一是本国平均支付水平的25%乘以他所拥有或租赁土地的合格公顷数；二是基本支付最高限额的25%乘以该农民所拥有或租赁土地的合格公顷
—43—
2020.12（总500）刊理哎业World Agriculture
数；三是该农民已获得的支付权利价值的25%乘以他所拥有或租赁土地的合格公顷数；四是本国平均支付水平的25%乘以规定的固定公顷数目①.各成员国可根据本国实际情况选择最适宜的方式.
4.3农村发展政策中的青年农民支持
欧盟现行的农村发展政策(RDP)提出了6个农村优先发展事项，要求各成员国至少按照其中的4项来建立本国或本地区的农村发展体系.这6个方面的农村优先发展事项包括：①促进农业、林业和农村地区的知识转移和创新；②提高所有区域所有类型农业的农场生存能力和竞争力；③促进农业的可持续管理；④促进农业链的整合与发展，包括农产品加工和销售、动物福利和农业风险管理；⑤恢复、保护和加强与农业和林业有关的生态系统；⑥提高资源效率，支持农业、粮食和林业部门向低碳和气候适应性经济转变.这六大方面都与农业竞争力有紧密的联系，基本目标即为农业和农村的可持续发展，并通过农业和农村的发展来实现其他的发展目标[25].
为促进有足够技能的青年农民进入农业部门，欧盟农村发展政策提到了一系列对青年农民的支持项目.2014—2020年共同农业政策明确指出，从2015年起，所有进入农业领域积极从事农业生产的年轻农民将有机会获得额外的第一支柱付款，这还可以通过第二支柱下的启动援助加以补充.而为提高农业的竞争力，除了制定和实施的一系列有关结构调整和农业现代化的措施外，尤其还提到了对年轻农民的创业援助.具体来说，包括为17万名青年农民和6万名农村企业家提供创业援助，同时支持390万个培训班名额，并向农民和其他农村企业家提供140万次个性化咨询，以帮助改善他们的企业业绩.根据侧重点的不同，资金分配情况也大相径庭. 2014—2020年，对于促进农业和农村代际更新这一重点领域的公共支出总额约为70亿欧元，分配情况如下：54亿欧元用于安置补助金，12亿欧元用于投资，1.85亿欧元用于培训、信息、咨询服务，1800万欧元用于合作.
就青年农民支持而言，欧盟农村发展政策旨在为青年农民参与农业生产营造一个尽可能好的发展大环境.农村发展政策和发展项目不仅通过提供农业创业支持资金项目，而且还通过培训活动和知识转让行动，同时还提供了多元化的资金来源和多样化的发展机会，以此来加强对生产者的支持，提高青年农民在整个农业价值链中的地位.为吸引年轻人在农村居住，欧盟农村发展项目对农村基本服务、地方基础设施和社区地方行动等农村发展的方方面面进行资助.2014—2020年，欧盟设定了至少996亿欧元的预算总额来支撑118个农村发展项目(RDPs).根据欧盟委员会的估计，在这期间，大约1810()0名青年农民将因这些项目受益.青年农民发展项目的资助领域十分广泛，相关案例详见表6.
表6支持青年农民的农村发展项目举例
项目执行时间人物项目
2013—2017年2015—2017年2015—2019年2016—2017年2016—2018年2016—2020年2019—2023年
法国34岁的从事果蔬生产的年轻女农场主
11位年轻的有机农业创业者
斯洛文尼亚年轻的奶牛场主Poharci
西班牙穆尔西亚地区的园艺供应领域的500名
年轻农场主
斯洛文尼亚年轻的蜂场主Matic Vizjak
从事水果种植的38岁女农场主Elisa Mattioii
发展园艺农业的年轻女企业家达尔玛•科罗
尼亚
购置果蔬生产设备、清理田地、安装灌溉的分配坡道、购买砧木
设备
集团每个成员获得了22400欧元的创业资金
支持了牛棚的建设、母牛的购买和农业机械的购置
建造新的冷藏室、购买了机械播种机等设备
利用资金支持购买蜂场装置、建立农场网站、建造温室和建立灌
溉系统
提供经济支持,承担所有有机农业认证费用
为修路、购买建筑材料和原材料提供资金支持
资料来源：欧盟官网。

总的来看，欧盟的青年农民支持政策体现出几个明显的特点：一是体系完整.相应政策措施既包括对新加入者的培育，也包括对已加入者的支持,呈现出明显的“扶上马”再“送一程”的特点.
①根据欧盟法规(EU)No1307/2013整理.
44。