05 公共政策 第五章 政策制定

公共政策导论（修订版）
第二节 一、问题确认
政策问题的确认
一般而言，问题的有效确认比方案的精心设计更为重要。 对问题进行明确和系统的阐释是探求问题解决方案的有效途 径。
二、问题察觉
问题察觉是指某一社会现象被人们发现并扩散，逐渐引 起社会公众和政府有关部门关注的过程。在这个过程中，人 们普遍感到应该行动起来做点什么，以改变目前这种状态。 但究竟做什么和应该怎么做，人们并没有认真去考虑。
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第一节
社会问题的产生
二、社会问题的类型
（一）过失性社会问题 过失性社会问题产生于偏离社会正常生活和规范的一些 过失行为，如青少年失足和社会犯罪等 。 （二）结构性社会问题 结构性社会问题是指由社会自身结构不合理所导致的一 些社会现象。
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第三节
政策议程的建立
一、公众议程与政府议程
公众议程是指某个社会问题已引起社会公众和社会团体 的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措 施加以解决的一种政策议程。 政府议程是指某些社会问题已引起决策者的深切关注， 他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题 列入政策范围这样一种政策议程。 公众议程和政府议程作为政策议程的两个阶段，二者之 间既有联系也有区别。
（1）方案设计要点
成本&稳定性&可靠性&牢固性&灵活性&风险性& 传播性&功效性&简单性&相容性&可逆性&强韧性
（2）备选方案的来源
消极等待法&主动寻求法&触类旁通法
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第四节 四、政策规划程序
（三）政策方案的评估 （1）预测性评估
政策规划
专家会议法&德尔菲法&投入—产出分析&时间序列法& 回归分析法&趋势外推法&马尔科夫模型
（二）象征性议程 象征性议题注重的是价值而不是资源。
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第三节
政策议程的建立
六、政策议程建立的障碍
（一）政治原则的偏离 （二）价值体系的排斥 （三）政府体系的封闭 （四）承受能力的超重 （五）表达方式的失当
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第四节 一、政策规划的主体
政策规划
（三）政策分析人员的专业背景和学术取向是什么 公共政策分析所涉及的一些主要领域包括健康、交通、 教育、环保、社会保障、住房 、经济、种族、治安、市 政等。每个领域都会存在一些专业化的研究团体，它们关 注具体的问题与政策，并会提出与之相关的政策主张。 （四）政策分析能否起作用 它不可能完全取代政治的作用，但据此否定政策分析 在政策制定过程中的影响也是不客观的。
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第五节
心理效应与决策质量
一、光环效应
光环效应是指在印象形成过程中一种夸大化的感觉和看法， 是一种极为盲目的心理倾向，一旦成绩成为光环被放大，不 足也就隐退到光环的背后视而不见了；反之亦然。 凯利的印象形成实验 光环效应最突出的特征就是极端和绝对，好就一切都好， 坏就一切都坏，要么全盘肯定，要么全盘否定，以点带面， 以偏赅全，往往把事物某一方面的特征理解为事物整体的特 征，以认知的泛化替代对事物本质的把握。
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第三节
（一）实质性议程
政策议程的建立
五、实质性议程与象征性议程
实质性议程往往涉及一些社会影响非常广泛、具有潜在 和爆炸性特征的公共政策问题。 一个政策问题进入实质性议程必须具备三个条件：一是 公共资源的分配涉及重大的利害关系；二是议题引起公民 和决策者的密切关注；三是议题包含了发生重大变化的可 能性。
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第五节
心理效应与决策质量
五、定型效应
定型效应是指基于某种成见对人做出判断的心理过程。成 见的形成基本上有两类，一是由认知主体类型造成的成见； 二是通过多种渠道的信息形成的成见。
六、反衬效应
反衬效应是指人们在对事物进行相互比较的过程中所形成 的一种心理反应，它同样会给人对事物的认知带来很大的影 响。
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谢明 编著
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第五章
政策制定
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第一节
社会问题的产生
一、什么时候由谁来认定某一社会情况是社 会问题
只有当社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某 种社会状况是社会问题时，它才是社会问题，其中权力因素 起着非常关键的作用。社会上一些有影响的人物对某一社会 情况的关注程度及其看法态度，有时候能够把某一社会情况 直接推上社会问题的舞台。
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第三节
（二）触发机制的类型
政策议程的建立
四、政府议程的触发机制
1.政策议程的内在触发机制 （1）自然灾害 （2）经济灾难 （3）技术突破 （4）生态变迁 （5）社会变迁
2.政策议程的外在触发机制 （1）战争行动 （2）地区与国际冲突 （3）经济对抗 （4）新式武器与力量失衡
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第三节
政策议程的建立
四、政府议程的触发机制
（一）触发机制的影响因素 触发机制作为公共政策的催化剂，其作用的发挥源于 三个影响因素的互动： （1）范围：范围指的是受触发机制影响的人员数量和 地区规模。 （2）强度：强度是指公众的态度反映。 （3）时间：时间是指触发机制产生的时间。
第四节
政策规划
一、政策规划的主体
不管是单一型主体还是多元型主体，决策者与政策分析人员 的互动在政策规划过程中起着核心作用。 （一）政策分析人员及其关注的焦点 政策分析人员对政策规划可谓情有独钟，他们所进行的 实证分析和理论研究最重要的目的就是为政府部门的政策制 定提供可靠的依据。 （二）机构设置：你在哪里可以发现政策分析人员的身影 （1）大学 （2）独立的研究机构和思想库 （3）部内制政策部门 （4）压力集团和院外活动团体 （5）党内制政策部门 （6）自由职业的政策咨询人员
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第二节 四、问题描述
政策问题的确认
问题描述是指运用可操作性语言（如运用数字、文字、 符号、图表等表达方式）对问题进行明确表述的过程。 对于政策问题的描述，要尽量做到以客观代替主观，以 直接代替间接，以准确的事实代替加工过的材料，坚持实 事求是的原则，有一说一，有二说二。当然，有效的制度 安排是不可或缺的要素。
从广义角度而言，一般认为，能够被公众认可、接受、遵 从和推行的政策就是具有合法性的政策，而使政策能够被公 众认可、接受、遵从和推行的过程就是政策的合法化过程。 任何一项政策都需要经过合法化的过程，否则它就不可能具 备合法性特征，也成为不了具有真正意义的政策。
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（2）政策方案的可行性评估
政治可行性&经济可行性&行政可行性& 法律可行性&技术可行性&社会可行性
（四）政策方案的选择 （1）确定标准 （2）比较性分析 （3）合法化过程
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第四节
政策规划
四、政策规划程序
（五）群体决策的择案规则 （1）一票否决规则 （2）多数决定规则 （3）两两对比规则 （4）偏好次序表决规则 （5）赞成投票规则 （6）淘汰投票规则 （7）正负表决规则 （8）等级决定规则
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第五节 七、乐队效应
心理效应与决策质量
如果在一个群体中大家的意见被某个人如领导或专家左右， 就视之为乐队效应带来的影响。许多决策群体看似存在众决 的形式，实乃个人专断的翻版，表面上民主，实际上独裁， 群体成员自觉不自觉地屈从于权威的压力。
八、黄灯效应
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第五节
心理效应与决策质量
二、首因效应
首因效应是由第一印象所引起的一种心理倾向，第一印象 对人们今后对事物的判断有着非常显著的影响。 在现实生活中，许多人更习惯于用第一感去选择和评价所 得到的信息，即他们热衷于专门搜集那些有利于证实自己第 一印象的信息，或对于那些意义本不十分明确的信息随心所 欲地加以解释，以说明自己第一印象的正确。
本章主要讲述公共政策制定的相关环节，内容比较 多，且涉及许多相关学科。通过本章的学习，应了解社 会问题确认的基本内容，认识建立政策议程会遇到的障 碍，把握政策规划过程中的相关知识（基本原则、工作 程序、思维方法等），并能够对决策过程中的择案规则、 心理效应以及政策的合法性概念具有一定的理解。
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第六节
政策的合法性
二、狭义的政策合法性
（一）合法的决策主体 从六个方面考察主体的合法性： （1）管理职能 （2）机构设置 （3）人员组合 （4）权责体系 （5）组织经费 （6）运行规则 （二）合法的政策程序 （三）合法的政策内容 （四）政策法律化
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本章小结
十、颂歌效应
虚假的东西太多了，就会逐渐形成一种不好的风气，使得 讲真话的人倒像是做了什么亏心事。这种状况被视为决策之 大忌。
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第五节 十一、当局者迷 十二、旁观者迷
心理效应与决策质量
பைடு நூலகம்
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第六节
政策的合法性
一、广义的政策合法性
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第二节 三、问题界定
政策问题的确认
首先，需要通过一定的方法对问题进行必要的归类。 其次，需要对问题进行必要的诊断，诊断问题应主要 解决两个问题：一是差距何在；二是原因何在。 最后，需要把问题情境转变为实质问题。
问题界定阶段所涉及的主要方法有类别分析法、类比分析 法、假设分析法和层次分析法等。
黄灯效应是对决策过程中人们冠冕堂皇进行拖延的一种形 象比喻。 拖延往往产生于风险型决策，主要出于人们挫折防范的心 理需要，属于规避性行为。
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第五节 九、新闻效应
心理效应与决策质量
人们往往会对极为熟悉的、形象生动的、特点鲜明的信息 产生积极的心理反应，不仅表现得非常敏感，而且容易印象 深刻。我们习惯上称之为新闻效应。
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第五节
心理效应与决策质量
三、近因效应
卢琴斯的实验 近因效应使人们更看重新近信息，并以此为依据对问题做 出判断，忽略了以往信息的参考价值，从而不能全面、客观、 历史、公正地看待问题。
四、从众效应
从众效应是指人们自觉不自觉地以多数人的意见为准则做 出判断、形成印象的心理变化过程 。
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第四节 二、政策规划的原则
（一）信息原则 （二）系统原则 （三）预测原则 （四）客观原则 （五）智囊原则 （六）优化原则 （七）效益原则 （八）可行原则 （九）兼听原则 （十）时效原则
政策规划
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第四节
政策规划
三、政策规划中的思维方法
（一）经验思维 （二）逻辑思维 （三）直觉思维 （四）创新思维
（1）头脑风暴法 （2）哥顿法 （3）零起点方法 （4）综摄法
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第四节 四、政策规划程序
（一）政策目标的确定 （1）政策目标的特征
政策规划
层次性&多样性&系统性
（2）区分价值前提与事实前提 （二）政策方案的设计
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第三节
政策议程的建立
二、政府议程的基本类型
（一）外在创始型 （二）政策动员型 （三）内在创始型
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第三节
政策议程的建立
三、政府议程建立的条件
（一）公民个人的作用 （二）利益团体的作用 （三）政治领袖的作用 （四）政府体制的作用 （五）大众传媒的作用 （六）问题自身的作用
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思 考 题
1.社会问题由谁来认定？谢泼德和沃斯怎样认识这一问 题？ 2.理论联系实际说明社会问题确认的基本环节。 3.哪些因素对推动政策议程建立具有重要影响？ 4.政策议程建立的障碍表现在哪些方面？ 5.运用实例说明政策规划的基本原则。 6.举例说明创新思维在政策实践中的应用。 7.试述价值因素与事实因素的区别与联系。 8.讨论群体决策中的择案规则。 9.分析不同心理效应对决策活动的影响。 10.阐述政策合法性的含义。