三峡工程库区生态移民政策绩效分析及建议

《农业经济问题》(月刊)　2006年第6期

三峡工程库区生态移民政策绩效分析及建议

□潘晓成

内容提要　本文运用成本收益分析方法对三峡库区生态移民政策绩效进行评价,得出的结论认为生态移民具有改善生态环境和提高扶贫效率的作用。但要提高生态移民的政策绩效,达到既“移得出”又“稳得住”,必须协调处理好生态效率与经济效率、迁出地与迁入地农户意愿、最低生活安置与最低生产安置的关系,并应根据迁入地和迁出地的实际状况,采取相应的配套政策,推行不同的移民安置模式。

关键词　三峡库区　生态移民　政策绩效

一、三峡库区生态移民背景

三峡工程涉及工程性移民的区域涵盖湖北省、重庆市19个区县(2005年新建制)。该区域地处四川盆地以东、江汉平原以西、大巴山脉以南、鄂西武陵山脉以北的山区地带。三峡库区以东为渝鄂边境山地,以西属四川盆地边缘低山丘陵区,区域内沟壑纵横,自然地理状况十分复杂。整个库区河谷平坝仅占总面积的4.3%,丘陵占21.7%,山地占74%。由于高山岭谷区生产和生活条件恶劣,从20世纪90年代末开始,较大规模人口向区域内、区域外的平原、城镇流动,并随人口流动出现举家外迁趋势。至21世纪初,政府逐步介入并主导这一趋势,将“生态移民”作为扶贫的重要方式加大投入,使库区高山岭谷地带的农户成规模、有序搬迁。

(一)库区生态移民界定和阶段划分

1900年美国学者考尔斯将群落迁移的概念导入生态学,提出了生态移民的概念。就其内涵而言,生态移民是迫于生存环境压力而进行的人口自然迁徙过程,与工程性移民具有本质区别:(1)工程性移民具有强制性,而生态移民具有选择性,生态移民体现“生存权利优先”。(2)政府对工程性移民的介入具有补偿性,而对生态移民的介入具有补助性。政府对生态移民的投入不具有对实物损失的赔偿性质,而是对维持生态环境的鼓励行为,国家投资体现为补助性质。

在三峡工程库区,区别生态移民与工程性移民有利于掌握严格的政策界限。按照对生态移民的概念界定,库区生态移民分为两种类型:(1)自然外迁。始于20世纪80年代末,随农村人口大流动出现的居住地迁移,表现为生产生活条件恶劣的高山岭谷居住人口向城市和平原集中,这一自发行为反映了农户对居住环境选择的理性。据2003年对重庆市奉节县部分村调查(见表1),在没有政府支持的情况下,农户的自发外迁比例仍然很高。(2)政府驱动外迁。从2000年开始,库区政府(扶贫部门)通过向高山贫困户发放补助款的方式,鼓励高山贫困户向基础条件较好的平坝区迁居,初衷在于改善山区群众的生产生存条件。以后随三峡水库水位提高,国家有计划地推进库区生态建设工程,生态移民不断得到各级政府的重视。如奉节县至2005年,通过重庆扶贫系统组织生态移民总户数达到845户,共3224人。

(二)库区生态移民动因

(1)库区生存安全是人口自然迁移的主要原因。极低的收入水平、极差的生活质量、恶劣的生存环境危及山区人民的生存安全。在收入水平较低、农户承受经济风险的能力较弱的状态下,农户在居住环境选择上表现为风险规避趋向;在民工外出潮中,部分农民非农收入提高,从而产生了离开

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潘晓成:三峡工程库区生态移民政策绩效分析及建议

条件艰苦的原居住地,自发地向本地城镇和务工地搬迁。(2)扶贫成本高和库区生态安全是政府驱动型移民的主要原因。政府驱动生态移民的动机源于国家对库区特困村的扶持中改水、改路、改电的基础投入巨大、效率低。因基础条件约束,脱贫户返贫率高,从而在局部区域推行“迁居扶贫”模式。在三峡水库水位不断提高的情况下,水库生态环境建设提到了政府的议事日程。因库周高山岭谷贫困区大部分处于长江支流的集雨区,也是库区生态脆弱区,结合退耕还林工程的实施,政府对生态移民的重视程度提高,移民规模逐年扩大。

表1　农户自发外迁调查

村名平均海拔户籍情况外迁情况外迁户外迁人口外迁户出县(米)户数(户)人口数(人)户数(户)人口数(人)(%)(%)(%)

五坝村 120031********* 6.3 6.3 1.6

射淌村100080028002898 3.5 3.50.3

庙坝村90069424301552 2.2 2.20.1注:外迁标准以赡养人口随户主外出不归1年以上计

(三)库区生态移民形式:对奉节县的调查

2000年奉节县对原长安乡岩下村18户、52人进行了整村搬迁。平安乡晏坪村1社6户17人全部搬出居住多年的“老鸦洞”。2001年,奉节县对原桃树乡成功进行了一养(五保户)一留(有经济头脑的农民)两头牵(投亲靠友和插花安置)的尝试。2003年,在草堂镇欧营村安置高山村(林政村)贫困户28户118人;在吐祥镇双龙村新建一个移民新村,新开垦土地28亩,迁入高山贫困户44户、160人,另插花安置25户;在新店乡兴建高山移民一条街,安置贫困户60户,215人;在新贺乡搬迁20户、46人。2004年,全县又在太和乡、吐祥镇集中搬迁和安置高山贫困户110户、385人。在实施山区农民迁居脱贫工程中,奉节县根据贫困村及贫困户的实际情况,因地制宜地采取四种安置模式: (1)集中安置。即在乡内或村内选择条件较好的地方集中安置迁居贫困户。(2)插花安置。在乡内或村内分散安置迁居贫困户。(3)梯度安置。将村内条件较好、有一技之长的贫困户搬迁到集镇或集中点,将其空闲的房屋和土地有偿转让出来,用于安置更加贫困的户。(4)就地安置。将五保户或“三无”贫困户就近安置到敬老院或调整到已搬迁出的高山贫困户原有住房中居住。

二、三峡库区生态移民绩效分析

(一)分析方法及样本来源

采用成本收益分析方法评价库区生态移民政策绩效,确保分析结果的有效性。假定:(1)农户的移民选择趋向具有理性,对不同方案的选择预期追求成本最低、收益最高的经济目标;(2)政府理性以投资预算最大化为目标;(3)生态移民以不改变迁入地农户个人福利状况为条件。政府与农户、迁出地与迁入地农户通过契约关系明确移民关系,在三方自愿的情况下,假定契约成本为零。在以上假定条件下,生态移民对农户构成三种成本:生产成本、生活成本、搬迁成本。搬迁成本是生态移民过程中居住地变动所增加的成本,包括房屋建设和生活设施投资、新增人情支出等。生态移民中,农户收益由个人经济收益和享受社会公共福利收益两部分构成。经济收益由土地经营收益和非土地经营收益两部分组成,土地经营收益是种植业收益和畜牧业收益;非土地收益由农户务工收益构成。政府代表公共利益在生态移民政策模式的选择中对农户搬迁中的各种补助投资构成政府成本支出,其收益体现在政策目标实现的程度上,包括实现农户收入水平提高和生态环境条件改善等多重目标的绩效上。

本文采取问卷、走访调查的方式,随机抽取奉节县150户生态移民户获得样本数据。根据具体需要进行分组,采取对比方法对生态移民的不同情况进行成本收益分析。

(二)生态移民效果评价

对生态移民的政策绩效进行评价,需要建立与政策目标设计相应的综合评价体系。本文基于成本收益分析建立对库区生态移民政策评价的三个标准:(1)家庭经营收益(I);(2)生态环境收益(IE);(3)政府公共投资收益(IG)。提高三个方面的收益可资用于对生态移民的政策绩效评价提供

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