干部学习课程：我国限制开发和禁止开发区域利益补偿研究

我国限制开发和禁止开发区域利益补偿研究高国力国家发改委国土地区所大家好，今天我想就我国的限制开发和禁止开发区域的利益补偿，做一个专题的报告。

在上一讲里面，我把我们课题组对于这个我国主体工程区划分的思路和分类政策已经做过一个专题的报告，今天这个报告是在上一个报告的基础上来做一个更加深入更加细节的研究。

我这个报告的内容主要分为四个方面。

第一个方面首先对我国限制开发和禁止开发区域利益补偿作一个基本的界定；第二个问题，就是要系统的总结分析目前我国限制开发和禁止开发区域利益补偿的成效和存在的问题；第三个方面，提出我国限制开发和禁止开发区域利益补偿的基本思路；最后一方面内容就是提出我国限制开发和禁止开发区域利益补偿的政策建议和保障措施。

一、我国限制开发和禁止开发区域利益补偿的基本的界定首先想介绍第一方面的内容就是关于我国限制开发和禁止开发区域利益补偿的基本界定。

大家都知道在主体工程区规划中首次提出了四个新的范畴，也就是所谓的优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。

严格的讲这四类区域又可以进行划分，其中优化开发区域和重点开发区域可以划分为以发展为主的、以开发为主的两类区域，而后面的两类区域限制开发区域和禁止开发区域是以保护为主的两类区域。

实际上主体工程区规划能否取得成功在更大程度上取决与后两类区域的利益补偿。

所以这也是我们国家发改委宏观院课题组之所以选择后两类区域进行研究的一个很重要的出发点。

所以今天我在这给大家做的这个报告也是我们课题组承担的一项重点课题的研究成果。

首先，在第一部分内容里面关于限制开发区域和禁止开发区域利益补偿的基本界定。

我想着重介绍以下几个方面的问题。

（一）限制开发和禁止开发区域的特征和类型第一个问题限制开发和禁止开发区域的特征和类型。

国家的十•一五规划纲要里面已经对这两类区域做了一个比较综合的概念界定。

其中对于限制开发区域的界定是指：资源环境承载能力比较弱，大规模的gdp经济和人口的条件不够好，但是又关系到全国或者较大区域的生态安全。

所以这种区域今后的发展要坚持保护优先、适度开发、点状发展，因地制宜的发展一些资源环境能够承载的一些特色优势产业，要加强生态修复和环境保护，引导超载人口集聚并且有序转移，这是对于限制开发区域的一个基本特征的界定。

同时在十•一五规划纲要里面还明确了具有全国意义的22片重要的限制开发区域。

从南到北，比方说像东北的大小兴安岭地区，比方说向西藏的西北藏东南地区，比方说像这个南方的川滇原始森林地区，大别山的水土流失地区等等。

在22片限制开发区里面，由于数量多、类型多、差异性很大，所以我们在去年的课题报告中我们又进一步对限制开发区域的类型进行了划分，根据限制开发区域地表景观的不同大致可以分为森林生态功能区、草原生态功能区、湿地生态功能区、荒漠生态功能区等等。

另外如果按照生态功能和生态建设任务的不同我们又进一步划分为生态保护区和生态防治区。

什么意思呢？所谓的生态保护区是指目前还没有遭受明显的破坏，一些区域仍然保持原始景观和原始风貌，但是有些局部的地区已经开始遭受人类生产活动的破坏，生态的承载能力出现下降。

也就是说单纯的按机会成本来估算恐怕不好估算，单纯的按照生态学上那种生态系统的功能或者价值量来估算也是非常的繁琐，也不具有可操作性。

所以实际上正真在考虑补偿的时候还要紧密的考虑这个地方他的经济发展水平，他的人均收入水平等等，应该把这些作为实施补偿的重要依据。

第四点补偿与投入是一个什么样的关系。

我们认为补偿他跟正常的投入不同，但是投入可以达到补偿的一些目标目的。

也就是说，投入可以作为实现补偿的手段。

什么意思就是说我们在做这个课题的过程中好多专家也都提出来，你这个补偿跟正常的投入有什么关系，我们也一直强调，就这个地方不被划为限制开发或禁止开发区域它也是需要中央和省各级政府，需要持续的投入，需要正常的投入来加强生态保护来提高当地的生活水平。

但是我们这儿强调的就是划为限制和禁止开发之后，在正常投入的基础上应该有更宽领域的拓展，就超出正常投入意义上的一种带有补偿色彩的这么一个投入。

所以我们认为补偿他的领域更宽泛，投入可能按照国家省里现有的一些渠道，有专向的资金有些项目可能是有一些固定的渠道，但是补偿应该扩展到生态工程维护，基层增强的运转，公共服务的均衡化以及特色产业的发展等等很多个方面。

第五点是补偿与扶持的关系。

这个刚才也提到了就是补偿和扶持就本身从全国出现全面小康的角度出发，也需要扶持这些欠发达区域，而现在你把它划为限制开发和禁止开发之后，又需要给与补偿。

所以我们在这么一种情况下我们认为，补偿的目标是加强生态环境保护和建设，所以对于这两个区域应该是率先的补偿以更快的实现公共服务的均衡化。

也就是说没有化成两类限制开发区域或禁止开发区域之前也要扶持它，也要搞公共服务均衡化，但是划为之后应该说，应该有更快的速度来补偿它，应该有更高标准的补偿。

另外这两类区域今后的补偿要依靠政府，其他一些欠发达地区如果没有划为限制开发和禁止开发区域，恐怕市场的作用还要大力的发挥。

因为我没有约束你，我没有给你带限制性的帽子，所以更多的要靠市场积极的作用。

对于这两类区域，你给它带了帽子限制了它的发展所以今后的发展要更多的依靠政府的扶持，依靠政府的引导。

第六点就是补偿政策和现有政策的关系。

很多部门在研究这项工作的时候都认为四类主体功能区的提出好像就要马上就要会产生一套新的政策体系，这恐怕是不切实际的，对于这两类区域的补偿也一样，很难在短期内完全建立一套崭新的政策体系，并且目前我们国家已经有一系列的带有补偿特点的分类政策。

只不过分散在不同的部门具有不同的程序和标准，管理分散没，有形成整体效益。

那么随着主体功能区规划的这个推进我们认为应该把现有的这些分散在各个部门的带有补偿特点的政策，应该要分阶段的整合，形成政策的合力。

比较可行的办法是什么？不要把这些资金强制性的从分管部门里面收回来，这样可能容易遭到这些主管部门的抵制，我可以保持各类资金的使用权支配权不变，但是要逐步的改变扭转这些资金使用的结构和方向。

等到时机成熟的时候，再进行大力度的整合，逐步形成与两类区域利益补偿的政策体系。

所以在以上这些基本范畴基本关系的基础上，我们课题组提出来，我们认为对于两类区域利益补偿的基本界定。

这个界定是这样的：基于区域承担生态环境保护功能，而相应实施限制开发或禁止开发，导致减少或失去发展机会而影响到经济和社会发展水平的提高，为了维护区域的主体功能和持续发展，加强生态服务功能，促进人与自然和谐相处，构建资源节约型和环境友好型社会，实现经济社会可持序发展，以中央和省两级政府为主，通过生态补偿机制、财政转移支付等政策措施体制机制和法律法规，加大对这些区域用于加强生态建设保护，维持地方政权运转，促进基本公共服务均衡化，扶持和培育特色产业发展等方面的资金、物质、技术和人才等要素的一个投入过程。

这是我们课题组对两类区域利益补偿的一个基本界定，以上是我介绍的第一部分内容，就是关于这两类区域的类型、特征以及对于两类区域利益补偿的基本界定。

二、目前我国限制开发和相关利益补偿的成效和存在的问题（一）基本成效第二部分内容，目前我国限制开发和相关利益补偿的成效和问题。

也就是说要研究提出针对这两类区域利益补偿的思路，首先要对目前针对两类区域的一些相关的补偿政策它的问题和现状要进行一个全面的系统的处理。

我们进行了以下的梳理，首先基本成效。

第一点生态保护和建设得到显著加强，这样的实例就非常多数据也非常多，主要表现的一些方面。

首先是森林生态系统得到有效的维护，也就是说我们国家从上世纪八十、九十年代以来陆续实施了这个三北防护林、天然林保护以及后来的退耕还林等等。

这一系列重大林业生态工程的实施，应该说使得我们国家的森林生态功能得到加强，森林的覆盖率也稳步的提高，我们国家应该说去年的森林覆盖率已经超过了18%，呈现一个逐步好转的态势。

第二个体现就是草地生态系统保护力度也明显加大，尤其是2000以来，随着西部开发的生态工程的实施，退牧还草的一些优惠政策的落实，尤其是对于草原生态系统的保护，对于生活的草原生态系统的居民要求他们减少养殖的牲畜数量，核定当地的载区量，以草定区等等。

这一系列政策的实施使得草地生态系统也出现了好转。

第三点体现就是沙漠化扩大的趋势得到初步的遏制，大家都知道这几年，不光是西北的很多地区，包括我们东部的像北京、天津等地区都出现了沙尘暴的问题。

这实际上是我们国家沙漠化问题的一个体现。

这几年随着这个国家对内蒙、新疆、陕西啊等等这些地方加大投入，使得沙漠化蔓延的这种严重的态势得到一定程度的控制，使沙尘暴这种爆发的频率和程度也出现了好转，这是基本成就的第一个。

基本成就的第二点基层政权运转和基本的公共服务不断改善。

这点应该说，尤其是实施2000年实施西部大开发以来，国家通过国债资金的投入，通过一些国际机构的援助，利用士行的贷款雅行的贷款，加大对中西部落后地区的道路、医院、学校等等的投入，使得这些地方不仅从硬件上道路、水利、能源出现了很大的改善，而且在软件上教育、卫生、科技、社保等等也发生了很大的改善。

通过这一系列政策的实施使得中西部欠发达地区，大多数也是限制开发或者禁止开发区域，他们的这个基本功能服务得到了加强。

同时加大了对他们的财政转移支付，使得这些地方的乡政府、县政府这些基层政府的政权得到稳定运转。

也就是说不光是公务人员的工资能够得到按时的发放，而且这个事业经费也是逐步的增长。

这样既稳定了公务员的队伍，也缓解了这些地方公务人员的流失这么一种现象，所以使得整个基本功能服务方面得到改善。

第三点是特色产业的发展得到积极的引导和培育，也是主要针对西部大开发以来，西部的很多省份具有得天独厚的资源优势，这个一些矿产资源、水电资源这些不必说了。

还有一些像云南的白药、云南的烟草、宁夏的枸杞、青海的虫草等等这些都是独有的优势，这几年经过这种加大投入合理引导，所以也得到了培育和壮大。

另外还有一些特色的旅游，整个西部是少数民族分布最为集中的区域，所以当地的这种大漠风光游、民俗名族游啊等等、草原风景游啊等等，也都成为吸引国内外游客的理想的去处，所以也得到了培育也呈现了一个良好的势头。

成效的第四点多层次的法律法规这种体系还有相关的规划体系逐步形成。

也就是说我们国家现在从农口、林口、水利口、扶贫口以及我们发改口等等，分别针对不同类型的生态功能区已经陆续的出台了很多相关的法律法规和各种各样的规划。

比方说一些大法，像森林法、草原法、水土保持法、荒漠化防治、法野生动物保护法、自然保护区条例、风景名胜区条例等等。

所以，这种法律法规逐步趋于完善。

同时还陆续制定了全国的野生动植物保护其自然保护区建设工程总体规划、生物物种资源保护与利用规划、全国湿地保护工程规划、青海三江源自然保护区生态保护与建设总体规划，等等。