完善地方医疗纠纷人民调解机制助推社会和谐

完善地方医疗纠纷人民调解机制助推社会和谐[摘要]医疗纠纷人民调解机制作为“十一五”期间医患纠纷处置领域出现的一项新举措，全国各地不少地方都推出了有关人民调解机制，结合各地实际，分析优缺点，提出一些对于完善地方医疗纠纷人民调解机制的一些思考。

[关键词]医疗纠纷；实践分析；人民调解近年来，医疗纠纷案例呈逐年上升的趋势，医患矛盾日益突出，“医闹”已经成为影响社会和谐稳定的难点问题。

如何构建和谐医患关系，正确、高效、便捷地处理好医患纠纷成为了当前加强和创新社会管理的重要课题。

笔者在综合各地实践基础上，谈谈对完善地方医疗纠纷人民调解机制的思考。

一、推行医疗纠纷人民调解机制的必要性目前医疗纠纷处理一般有三种途径：一是医患双方自行协商，二是卫生行政机关调解，三是人民法院诉讼。

医患双方协商解决，程序简单方便，但医疗机构和患者双方缺乏信任，难以形成一致意见，甚至易将矛盾进一步激化；卫生行政机关调解，人们通常存在卫生行政部门与医院有附属关系的观念，是老子与儿子的关系，患者有质疑卫生行政调解的公正性、公平性之虞；人民法院诉讼，存在诉讼成本高、时间长、医患双方牵扯精力大等缺陷，医疗事故真正受害者难以得到及时的救济。

而人民调解是在诉讼程序之外化解矛盾、及时调解民间纠纷的有效手段，是维护社会稳定的“第一道防线”。

它与行政调解和诉讼不同，不具有国家权力的属性，但具有较强的公信力。

人民调解可以弥补司法裁判在功能上的缺憾和不足，成为多样化的纠纷解决替代措施的主要形式。

成立医疗纠纷调解委员会，可以为医患双方搭建一座平等沟通、和谐对话的桥梁，提供一个缓冲矛盾的平台，将医疗纠纷纳入到一个正确、及时、合理、合法解决的途径上来，以避免矛盾激化。

二、全国各地医疗纠纷人民调解机制的实践上海市普陀区医患纠纷人民调解委员会于2006年4月成立，是医疗纠纷人民调解机制的最早实践。

同年10月，山西省成立全国首家省级医疗纠纷人民调解组织——山西省医疗纠纷人民调解委员会。

此后，河南、四川、陕西、内蒙古、安徽、江苏、江西、辽宁、山东、天津、深圳等11个省市自治区在山西模式基础上，建立医疗纠纷人民调解机制。

在浙江省，宁波市在2008年3月建立了医疗保险和人民调解双制度运行机制，作为该省医疗纠纷人民调解机制的首次尝试，在省内被称为医疗纠纷“宁波解法”。

12月，绍兴市下属诸暨市成立医调委，次年9月，绍兴市在“诸暨模式”基础上全面建立医疗纠纷人民调解制度。

2010年2月，浙江省在全省推广实施医疗纠纷人民调解机制。

综观各地医疗纠纷人民调解机制的实践，显示出一定的成效。

三、医疗纠纷人民调解机制的优点1、中立性：独立于医患双方之外相对中立的第三方，避免卫生行政部门老子管儿子的弊端非常迫切。

根据《人民调解委员会组织条例》，医患纠纷人民调解委员会以人民调解机制为基础建立，其性质是中立的群众性组织，独立与医生、卫生部门和患者之外。

在这个”老娘舅”的推动下，人民调解机制运行的地方，一段时间后一般出现两类现象：一是恶性事件短时间内化解，避免民转刑案件的发生。

二是医患纠纷诉讼案件呈现下降趋势。

以普陀区为例，该区法院2005年受理医疗纠纷19件，结案17件；2006年（当年建立医疗纠纷人民调解机制）受理10件，结案9件；2007年，受理1件调解结案。

2、公益性：《人民调解委员会组织条例》第11条规定：“人民调解委员会调解民间纠纷不收费”。

目前各地医调委均遵循人民调解免费原则，公益性避免了患者因病致贫、因诉更贫的悲惨境遇。

人民调解通过对双方当事人进行斡旋、劝说，促使双方互相谅解、平等协商、自愿达成协议，将结案建立在双方满意基础上，因此不满意率低，结案率高。

宁波市医疗纠纷人民调解机制运行后，问卷调查了25名患方当事人，处理结果满意率达92%，基本满意率8%，不满意率为零。

3、快捷性：人民调解组织遍布全国，其组成方式、组成人员和工作模式灵活自由。

只要双方自愿，就能开展调解，不一定要经过医疗事故鉴定。

同时调解时限明确，如上海普陀区医调委规定在受理后一周内开始调解，1月内结案，可多次调解，不能接受调解结果的也可随时终止。

医疗纠纷诉讼涉及太多专业问题，而鉴定程序又是一个冗长的过程。

教育部“关于医疗纠纷解决机制的法律问题研究”课题组的调查显示，2003年至2007年，北京市各级法院受理一审医疗案件1894件，审理时限1月至3月的为185件，占10%；3月至半年的为265件，占14%；半年至一年的为844件，占44%；一年以上的为600件，占32%。

（如下图1）与诉讼相比，优势更加明显。

图1 医疗纠纷诉讼时限分布饼图四、医疗纠纷人民调解机制模式分析综观各地医疗纠纷人民调解机制，大体有两类运行模式，笔者将其归纳为“保险主导”型模式和“行政主导”型模式。

1、“保险主导”型模式优缺点分析。

优点：一是快速高效。

理赔服务中心人力保障到位，理赔经验丰富，理赔能力较强，且容易形成规范严格的程序；二是理赔程序顺畅。

理赔中心调解过程，既体现了医患双方的意愿，同时也体现了“共保体”的意志，在某种程度上，调解结果是医方、患方和“共保体”共同达成的意见。

因此，保险方在支付赔偿金时，相对更加主动，程序上也更加顺畅。

缺点：一是公正性易受到质疑，不能实现真正的第三方。

理赔中心由医疗保险“共保体”设立。

保险方在收到医方的保险金后，便进入企业化运作阶段，存在利益问题，赔偿金额越少，获利越多，而医方下一年缴纳的保险金就越少。

可见，理赔中心与医方紧密联系，不能成为真正的第三方，不能排除理赔中心为减少赔偿金而进行倾向性协调，最终损害患方的利益，违背了公正公平、为民解忧的初衷；二是医调委难以作为，形同虚设。

医调委的唯一作用就是在调解协议书上盖章，然后由理赔中心理赔。

患者只有不满理赔中心调解结果才可提请医调委调解。

事实也证明，宁波医疗纠纷人民调解机制建立至今，几乎所有医疗纠纷均由理赔服务中心调解，医调委仅起“盖章”的作用。

2、“行政主导”型模式优缺点分析。

优点：医调委独立于卫生行政部门、医疗机构和患者之外，实现真正的第三方调解。

绍兴市医调委自2009年9月1日，到10年底，医方赔偿或补偿的为598起，占79%；实际赔偿或补偿金额为1149万元，占患者索赔金额的34%。

其他患者感到收费计算有误、对疗效不满意、或对后续治疗不明确的案件，通过与相关医疗机构联系沟通后，均得到了相应处理。

经过回访，医患双方均表示满意。

缺点：医调委自主裁量权较大，缺少刚性约束机制。

医疗责任的认定是非常专业和严肃的过程。

在现实中，医调委不仅承担了调解员的角色，还承担了医疗责任认定的责任。

调解员既缺少专业的指导，又缺少相应的监督约束机制，容易造成失误乃至渎职腐败问题。

五、目前实施医疗纠纷人民调解工作面临的困难（一）法律保障力度不强首先，关于医疗纠纷人民调解机制的相关法律法规缺失。

目前关于医疗纠纷解决机制的法律法规仅有2002年出台的《医疗事故处理条例》。

同时，该条例所针对的对象确切为医疗事故案件，并非完全等同于医疗纠纷。

即便是医疗事故案件的解决，在该条例中仍然只涉及到了医患双方协商、卫生行政部门调解和法律诉讼三个途径。

而事实上，目前，医疗纠纷解决机制已经呈现多样化趋势。

其次，人民调解组织对医疗纠纷进行调解达成的调解协议，尽管具有民事合同的约束力，但实际上并不具有法律的强制效力。

协议达成后，如果一方当事人反悔不予履行，另一方不能据此向人民法院申请强制执行，只能重新进行卫生行政部门调解或者走司法诉讼的道路，这样既浪费了调解力量又增加了当事人诉累，还容易将小纠纷酿成大案子，引发上访缠诉。

第三，人民调解与诉讼途径的有效衔接仍然需要研究。

（二）经费保障难以持续医疗纠纷人民调解与基层人民调解由一定差别。

后者往往依托于基层村委会、居委会，调解场所为村委会或居委会工作场所，调解员为村委会或居委会或司法所有关人员，工作经费和人头经费不成问题。

但医调委为专业性调委会，成立之初一无场所、二无人员，成立后运作经费成为第一大难题。

目前，各地场所解决往往有几种途径：一是租用民间用房，二是当地政府提供用房，三是由保险公司提供用房。

其房租由政府财政买单。

人员经费方面视其构成，如来自机关或者事业单位则工作人员待遇由原单位落实，若外聘则需另支付费用。

上海、绍兴等地在筹建时运用财政保障的形式，但后期医调委运行中由于缺少专项经费，依然捉襟见肘。

同时，对于财政紧张的地方政府而言，政府买单也未必可行。

（三）监督机制尚未完善调解行为实际上取决于调解员的处世经验、人生阅历、谈话技巧和对法律道德的知识结构等，调解员主观意识起决定作用。

因此，必须具备一定客观的规定对调解员的主观意识进行约束。

目前，各地在调解程序文件中只明确了调解员义务，并未构建硬性的约束机制，医疗纠纷责任的判定、赔偿额度的确定等缺少细化的标准和相互利益牵制的手段，整个调解行为偏重于人治，缺少“法治”。

监督机制的确失，一方面，容易造成判断失误，导致赔偿不公正；另一方面也容易滋生不良风气，自由裁量权的扩张必然导致腐败，渎职等问题。

六、完善地方医疗纠纷人民调解机制的建议1、进一步完善法律保障。

随着多样化的医疗纠纷处理方式在各地被试行，《医疗事故处理条例》规定的三种模式缺点更加明显，地方有关部门要对一些具有良好成效且已经形成约定俗成的机制，纳入条例。

特别是要明确医疗纠纷人民调解机制的法律地位，从而保障该机制的顺利运行。

要建立医疗纠纷人民调解与诉讼之间的衔接程序，实现社会正义的“第一道防线”和“最后一道防线”有机联系，协调配合，就能避免“重复劳动”，节约资源，也能树立调解的权威。

如法院附设人民调解环节，对医疗纠纷进行半强制调解，建立医疗纠纷分流处理机制等。

要强化人民调解协议的可执行性。

可增设违约金条款，在医疗纠纷人民调解协议书中增加违约金条款。

规定若当事人拒不履行自愿达成的调解协议，就要接受违约金处罚；运用经济手段加以引导。

可借鉴美国做法：若当事人不履行调解协议而提起诉讼，在判决结果低于原来调解结果10%的情况下，提起诉讼的一方必须负担对方的诉讼费用，包括律师费。

2、进一步加强人财物保障。

首先要加强经费保障。

医疗纠纷人民调解委员费办公经费可以从城镇职工医疗保险金中适当列支，也可是城镇职工医疗保险金结余金中合理充分利用。

同时要解决医调委工作人员办公经费，将调解员纳入法律职业共同体范畴，推行人民调解“准法治化”建设，使调解员的经费来源稳定可靠。

大力推行“政府买单”的医疗纠纷人民调解模式。

其次是加强人才保障。

建立人才引进机制。

通过上门邀请、招募志愿者等形式，建立医学专家数据库和法律专家数据库以及医调委和社区调解员的联系制度，邀请患方所在地调解员加入调解小组。

发挥司法机构、专业组织和社会团体的作用，加强与专业性组织的沟通衔接，创造平台和渠道进行人才对接和技术的指导等。