BOT项目建设总投资确定之实操指引

BOT项目建设总投资确定之实操指引
发布日期：2016-03-16来源：PPP知乎编辑：宋珍珍
锦天城律师事务所刘飞合伙人律师
朱宁馨律师
PPP项目的回报机制包括使用者付费、政府付费和政府可行性缺口补贴，无论在何种付费模式下，社会资本均需要通过获得付费以收回投资成本并获得合理收益，也就是说，在设计PPP项目回报机制时，具体付费金额的测算和确定与如何确定项目的投资成本密切相关。

在BOT项目中，项目公司的投资成本主要由项目建设总投资和运营成本构成，而建设总投资是投资成本中的主要部分，反过来说，在BOT项目中，只有合理控制住项目建设总投资才能相应的降低使用者付费的金额或减少政府的支出责任。

笔者在本文中结合项目实操经验，对BOT项目建设总投资的确定方式进行分析和介绍，以期给予相关参与方一定的指引。

一、项目建设总投资的构成
讨论项目建设总投资确定方式前，先要了解项目建设总投资的涵义及构成。

项目建设总投资是指项目建设期内的建设投资、建设期利息和流动资金的总和，而建设投资包括工程费用、工程建设其他费用、预备费用，工程费用又包括建筑安装工程费和设备工器具购置费。

上述术语的结构图及简要内涵如下：
其中：
建设投资：用于建设项目的全部工程费用(建筑工程费、设备购置费、安装工程费)、工程建设其他费用及预备费用(基本预备费和涨价预备费)之和。

工程费用：用于项目的建筑物、构筑物、道路、水工等土木工程建设而发生的费用，以及设备、工器具购置和安装费用。

工程建设其他费用：从工程筹建到工程竣工验收交付生产或使用为止的整个建设期间，除建筑安装工程费用和设备及工器具购置费用以外，为保证工程建设顺利完成和交付使用后能够正常发挥效益或效能而发生的各项费用。

预备费：投资估算或工程概算阶段考虑不可预见的设计变更、工程洽商、一般自然灾害处理、工程缺陷修复、未预见的地下障碍物以及设备运输工程中由于超长、超宽、超重引起的运输增加费用等的费用。

建设期利息：项目建设期发生的支付银行贷款、出口信贷、债券等的借款利息和融资费用。

流动资金：项目投产初期所需，为保证项目建成后进行试运转所必须的流动资金，一般按项目建成后所需全部流动资金的30%计算。

构成建设总投资的各项费用中，除工程费用以外，建设期利息、流动资金、工程建设其他费用以及预备费一般均据实结算或按固定比例留取。

因此，BOT项目建设总投资的大小关键在于工程费用(或建筑安装工程费)的确定。

二、工程费用的主要确定方式
在BOT项目中，基于项目工程的不同特点及BOT项目本身的实施情况，对工程费用的确定方式千差万别，笔者在此对两种主要方式进行简要介绍，实操中的很多不同的具体确定方式也主要由这两中主要方式演变而来：
(一)固定总价
1、什么是固定总价?
固定总价是指在BOT项目准备阶段对工程费用进行预估，以此来确定项目工程费用的数额，除非另有约定，该固定数额不作调整。

2、固定总价的确定依据?
工程费用固定总价的确定依据一般根据工程是否进行设计或设计深度分为投资估算、初设概算或施工图预算：
投资估算：是在立项阶段所作的对项目投资的估算，因为尚未进行工程设计，因此投资估算是最粗略的工程总投资;
初设概算：则是在工程进行初步设计以后，根据经审批的初步设计图所进行的投资总额的计算，相对于投资估算更为准确;
施工图预算：则是进一步在完成施工图设计以后，根据经审批的施工图所进行的投资总额的计算，因施工图的设计最为详尽，因此根据施工图所编制的预算对工程总投资的预估更为准确。

另外，为了压缩设计及估算中的“水分”，同时体现社会资本建设及管理水平，采购人一般以投资估算下浮、初设概算下浮或施工图预算下浮作为确定BOT项目中工程费用(或建筑安装工程费用)固定总价的方式。

3、实际工程费用低于固定总价如何分享?
在固定总价确定的偏高或者在社会资本建设管理水平比较高的情况下，可能会出现社会资本实际工程费用低于固定总价的可能，在这种情况下如果继续按固定总价计算社会资本的投资回报，则会造成社会资本获得超额利润，而如对高出部分据实核减，则会使社会资本失去控制工程费用的动力。

因此，需要在PPP合同中对工程费用节约部分设计双方分享机制，以在鼓励社会资本尽量降低工程造价的同时，由双方进行共享利益。

分享比例由采购人根据差额产生的原因和作用力，在政府和社会资本之间进行分配，分配方式根据项目付费的具体方式确定，如包含政府付费项目则一般通过减少政府付费的方式，直接从政府应付的政府付费中予以扣除，尽可能减少现金流转的环节，降低税收。

4、固定总价的变动约定
尽管使用固定工程费用的方式，但在是在PPP合同中通常会约定在下列情况下工程费用仍可变更：
(1)因非项目公司原因，造成工期延误而使工程费用增加的：
a)异常恶劣的气候条件;
b)不利物质条件，是不可预见的自然物质条件、非自然的物质障碍和污染物等，导致的延误;
c)由于政府部门审批迟延而造成延误;
d)法律变更或政府行为或公益性指令造成延误;
e)采购人违约而造成延误;
f)其他非项目公司原因造成的延误。

(2)因工程变更，造成工程费用增减的：
a)采购人提出的工程变更;
b)项目公司在确保工程质量标准的前提下，对在降低项目工程建设造价、节省项目用地、加快施工进度、保证工程安全等方面提出的具有显着效益的合理化工程变更建议，且该等建议须经采购人的书面认可及同意。

固定总价的方式有利于采购人事先控制工程费用从而框定工程总投资，一般除采购人提出的重大方案变化、施工图设计变更外，工程费用总价包死不变。

但反过来，固定总价方式不利于风险共担，尤其是初设概算下浮，由于初步设计与施工图设计的设计深度不同，必然产生工程量及其费用的差异，社会资本投报的初设概算下浮具有一定的盲目性;再者，社会资本还要承担人工、材料、机械的价格风险。

下浮偏高影响社会资本积极性，下浮偏低则造成采购人支出损失。

(二)固定单价
1、什么是固定单价?
指社会资本根据采购人提供的工程量清单，投报工程量清单综合单价。

除非另有约定，投报的综合单价不作调整。

工程竣工后，以工程量及综合单价计算工程费用。

这种工程费用的确定方式的主要特点是量变价不变。

2、招标控制价
为控制工程费用的总额，采购人在实施招标前会聘请专业的造价机构根据招标工程量清单、计价定额、工程造价信息等确定一个招标控制价，该招标控制价也会写入招标文件作为工程费用的最高限价。

3、综合单价的变动约定
虽然此种方式为事先确定综合单价，但为合理分配政府和社会资本方的风险，在PPP
合同通常会中约定对综合单价的调整原则，一般因人工、材料、工程设备和机械台班价格波动造成的综合单价变动约定如下：
(1)人工单价发生变化且符合省级或行业建设主管部门发布的人工费调整规定，应按省级或行业建设主管部门或其授权的工程造价管理机构发布的人工费等文件调整合同价格。

(2)材料、工程设备价格变化的调整按照采购人在招标文件中所使用的基准价格(该价格原则上应当按照省级或行业建设主管部门或其授权的工程造价管理机构发布的信息价编制)，按以下约定执行：
a)社会资本所投报的综合单价低于基准价格的：合同履行期间材料单价涨幅以基准价格为基础超过一定比例时，或材料单价跌幅以综合单价为基础超过一定比例时，其超过部分据实调整;
b)社会资本所投报的综合单价高于基准价格的：合同履行期间材料单价跌幅以基准价格为基础超过一定比例时，或材料单价涨幅以综合单价为基础超过一定比例时，其超过部分据实调整;
c)社会资本所投报的综合单价等于基准价格的：合同履行期间材料单价涨跌幅以基准价格为基础超过一定比例时，其超过部分据实调整。

(3)施工机械台班单价或施工机械使用费发生变化超过省级或行业建设主管部门或其授权的工程造价管理机构规定的范围时，按规定调整合同价格。

固定单价的方式最接近项目公司实际的工程费用支出，但在BOT项目中，由于政府需要在项目准备阶段完成财政承受能力论证和物有所值评价，因此在编制实施方案时，希望能够确定项目总投资框定政府每年的财政支出，而在这种情况下，虽然固定单价方式确定的工程费用最接近工程的实际造价支出，但却相对滞后，且政府需要承担实际工程量变化以及人工、材料的市场价格波动所带来的总价不确定性，对政府方来说有一定的风险。

另外，对于一些特殊或新兴工程，如综合管廊建设工程，由于缺乏建设经验的积累，政府方和社会资本方均无法在设计阶段确定综合单价和工程量，因此难以确定工程费用预算，针对这类项目，清华大学王守清教授曾在一次与笔者的叙谈中建议可通过选定有代表性的一段工程先行施工并就此结算审计，以该段工程的工程量和造价预估整个工程的工程量和造价，也许此种方式将为特殊或新兴工程的工程费用估算和确定另辟蹊径。

综上，BOT项目工程费用的确定方式实质上是工程建设分险的分配问题，一方面要严格控制投资金额以尽量减少政府方承担的风险，一方面要保护社会资本响应采购的积极性并
合理划定社会资本承担的风险范围，因此必须根据项目工程本身的性质、特点，项目进展情况、进度安排等综合考虑并作为项目实施方案中一个非常重要的环节予以精心设计。