破解不动产统一登记难题的对策建议

破解不动产统一登记难题的对策建议
作者：季峰
来源：《中国房地产·综合版》2015年第02期
《不动产登记暂行条例》（下称《条例》）已正式公布，并将自2015年3月1日起开始施行。

不动产统一登记的主要难题是房屋、土地登记的整合问题，其中最复杂的就是房地产交易监管和登记工作相互交织问题，这个问题不解决，不动产统一登记难以推行到位。

一、不动产登记与交易监管职责的具体划分
《条例》第六条规定，国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。

县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。

究竟如何具体划分不动产登记与交易监管部门职能，笔者认为：
一是以不动产物权登记生效原则，划分职能边界。

从物权与债权的法律边际，厘清不动产登记与交易监管的职责范围，规范不动产登记基本理论与实务。

交易监管是针对市场交易活动的一项管理措施，规范民事主体开发经营行为，促进房地产市场健康平稳发展的程序性制度安排。

不动产登记是服务交易活动的一项基础性经济制度，通过物权公示，降低交易成本，保障交易安全。

不动产登记和交易监管都是为市场经济保驾护航的措施，前者是交易结果准确的实体要求，后者是交易过程规范的秩序保障，应该相互补充，相得益彰。

二是要科学合理规范政府行为，转变管理方式。

三中全会明确要求，划清政府与市场主体的各自活动范围，发挥市场机制在资源配置中的决定作用。

四中全会又提出了全面推进依法治国的总纲领，实现国家治理体系和治理能力现代化的要求，要运用法律调节社会关系、维护社会秩序、规范政府的行为。

政府职能更多的是制定市场运行规则，营造并维护市场公平竞争的环境，不再过多干预市场主体的具体经济活动。

目前突出的担忧是，不动产统一登记会不会导致不动产登记与市场监管截然分离，影响房地产市场宏观调控措施的贯彻落实。

笔者认为，只要职责清晰、协同配合，完全可以避免这一问题。

不动产登记严格按照相关法律法规办理，在登记中通过明确收件要求，如当事人提交的商品房合同应当经过市场管理部门备案，为市场监管把关；市场监管过程中，强化预售方案的管理，为后期登记解决建筑物区分所有权的界定提供便利。

具体职能划分，除不动产登记职能之外，涉及不动产实体性的测绘成果管理、登记档案管理等职能应当归登记机构。

预售许可、商品房合同备案等市场管理行为仍由房产管理部门承担。

涉及交叉的事项，如预售方案、合同备案登记数据等可以通过相互报备和信息共享的方式解决。

登记机构的设立建议要强化属地原则，通过在市县设立统一的不动产登记机构，有效防止当前影响交易安全、危害不动产权利的区级多头登记和重复登记现象。

具体从事不动产登记的工作机构，是建立完善不动产登记制度、直接服务市场经济的单位。

应当遵循不动产登记统一、连续、稳定的原则，对现有的房产、土地登记等办事机构进行整合，将人员、不动产登记簿和登记资料一并移交。

二、不动产登记与交易监管的业务衔接
交易监管与登记的难点，是房地产项目开发小区或大厦公共场所、公建配套的界定，以及如何保证交易监管和登记过程中相关业务数据口径标准的一致。

“商品房预售方案”是房地产交易监管与登记的结合点，以此为突破口，科学设置业务流程，强化协调配合，完全可以破解交易监管与登记衔接的难题。

商品房预售环节是界定和规范约束建筑物区分所有权共有权利状态的最佳环节。

一方面预售方案的内容是开发商的邀约，邀约一经承诺，双方即达成了契约关系，形成了约束交易双方的法律行为；另一方面，预售方案是商品房预售许可的必收要件，预售审批环节可以也必须进行审查。

强化预售方案管理，主要做好以下几点：
一是抓住一条管理主线。

预售方案是预售许可的必收要件，是房地产开发企业在市场调研的基础上编制的，是企业开展营销活动的指针，每个环节、方面都作了较为全面的表述。

其中对销售基本单元的划分，既是预售许可和市场监管的重要依据，也是界定建筑物区分所有权状况的依据。

抓好预售方案的管理，就抓住了整个销售与登记管理工作的关键。

二是确定一个对应关系。

即销售单元与登记单元的对应关系。

登记以基本单元来进行，基本单元是有固定界限、可以独立使用并且有明确、唯一编号的房屋或特定空间。

销售单元与登记单元应当是一致的，其本质都是能构成建筑物区分所有权的专有部分，具有构造和使用上的独立性。

随着房地产市场统计分析监测的需要和管理的深化，预售许可正在向精细化方向发展，特别是商品房合同网上备案、预售许可网上申报的推行和楼盘表技术的运用，对数据要求更高，销售单元与登记单元的一一对应关系应当更为明晰。

三是建立一个工作流程。

把涉及房地产开发的测绘成果管理、预售许可、合同备案和房屋登记等职责，有机整合起来，对房地产开发全过程进行有效地监管，建立一个全程的工作流程。

即开发企业根据小区修建性详细规划和单体建设工程规划许可证，提出初步分割方案，委
托预测，再根据预测成果编制完整的预售方案，申请预售许可，建立楼盘表，进行网上签约；市场监管部门负责审核预售方案，办理预售许可和商品房合同备案；登记机构负责审核测绘成果，并根据预售许可的相关内容（包括预售方案及楼盘表）办理相应登记。

四是强化测绘成果的审查。

预测成果是全程监管的基础，为规范市场销售和房屋登记，应当强化预测成果审核，并把经审核的预测报告作为预售许可的前置条件。

以登记机构审核的测绘成果，作为房地产市场监管和登记的基础数据。

五是强化楼盘表核对。

楼盘表是反映楼盘中每个房屋自然状态信息（包括面积、户型、层数、用途）而形成的一个直观表格。

楼盘表不仅是房屋信息的基本构架，也进入登记流程的各个环节。

只有经过核对无误的楼盘表，才能为房屋的抵押、查封乃至初始登记、分户登记等业务直接调用，从而完成业务操作。

三、共享信息平台的建设
以地理信息技术为载体，打造不动产交易监管和登记的基础信息平台。

地理信息技术实现了空间数据和属性信息的结合，更为有序地整合了相关管理服务要素，有效提升了管理水平，已成为各行业信息化建设的方向。

地理信息系统涵盖了不动产界址点坐标数据、不动产基本情况、权属信息、限制信息和电子图像信息等内容。

系统中每一个不动产都可以通过具体坐标数据来确定位置，并产生一个编码，这样每一个不动产就拥有了自己的“电子户口”。

通过编码把不动产的坐标、权利属性、自然属性等分散信息关联在一起，形成一个完整、准确、全面的信息，实现直观展示和精确管理。

以互联网为载体，以分类分权限查询的方式，实现不动产交易监管和登记部门的共享。

对不动产登记资料的查询应当采用分类公开的模式。

区分登记簿与原始登记凭证，登记簿上所记载的信息主要是对不动产登记结果的描述，包括不动产登记编号、登记权利、标的物坐落、层次、结构、面积及他项权利负担等信息，这些信息由于事关社会交易安全的必需，且不涉及当事人的隐私与商业秘密，应当对社会公众开放，即任何人都可以查阅；而原始登记凭证，如权属来源文件、登记申请书、不动产调查表和地籍图等信息，由于其属于不动产登记过程中形成和收集的资料，查阅这些资料只对特定的利害关系人才具有实际意义，且这些登记内容包含有当事人的隐私或商业秘密，只应对特定主体公开，即只有权利人本人和利害关系人才能查阅、复制不动产登记的原始资料。

不动产登记和交易监管部门应当根据工作需要，通过信息联网，区分权限，相互查阅业务工作相关的信息，并保留查阅记录，以备核查。

同时明确，非经规范程序，一个部门不得擅自改变合同备案、预售方案、预售许可和登记簿信息，保证楼盘表等业务数据信息的一致。

统一不动产登记，必须牢固树立服务交易活动、登记为民的宗旨。

一是找准工作定位，回归登记本质。

不动产登记是登记机构依法将不动产的自然状况、权利状况和其他应当记载的事项在登记簿上予以记载的行为，是物权变动的公示方式。

《物权法》确立不动产登记制度，目的在于调整物权关系，“定分止争、物尽其用”，有效维护市场经济秩序，促进社会稳定和谐发展。

二是明确登记宗旨，规范登记行为。

登记不是民事行为，是具体的行政行为，登记代表的仍然是政府形象，但又不能只视为行政管理手段。

因此，要制定业务规范，严格办事。

三是转变服务理念，强化制度建设。

要坚持中立公正，要坚持有所为，有所不为。

要转变理念，更新思路，要破除“官”的意识、破除“权”的欲望、破除“利”的诱惑，从思想上真正确立起亲民为民的理念，强化服务意识。

处理不动产统一登记的相关矛盾，一是破除思维惯性，二是克服部门利益，三是强化协调配合。

不动产登记是一项窗口服务性工作，要为广大群众服务，为企业发展服务，要在为民、便民上有所突破，有所创新。

要切实采取措施，改进窗口服务，简化办事环节，优化服务流程，为投资者开辟“绿色通道”，以优质一流的服务，优化经济发展环境。

陈品禄/实习编辑。