第十二章 区域社会发展规划

总之，区域社会发展规划是整个区域规 划的重要组成部分，在编制过程中必须 始终坚持全局观和系统论的指导，使之 与整个区域规划相协调；另一方面，社 会发展问题的自身特点又决定了区域社 会发展规划的独特要求，在编制过程中 一定要注意使社会发展与经济发展相适 应，满足特定时期、特定区域对社会发 展的特定要求，从而使规划科学、合理、 可行。
第十二章 区域社会发展规划

区域发展包括区域经济和社会等的全面 发展。随着人类科技和经济的突飞猛进， 人们对社会发展提出了新的更高的要求。 发展着的中国，不仅需要一个持续、高 速、健康发展的经济环境，更呼唤社会 和文化环境的全面进步。因此，科学合 理地编制区域社会发展规划也是区域规 划工作者的重要使命。

上海在《纲要》中提出‚全面动员社会力量共 同推进社会事业的发展，深化社会事业管理体 制改革，加快形成同社会主义市场经济相适应 的社会事业发展新机制‛和‚始终坚持‘两手 抓、两手都要硬’的方针，积极探索建立社会 主义思想道德体系框架，全面提高市民综合素 质和城市文明程度‛等是上海‚十五‛期间社 会发展的基本指导方针，这充分体现了《纲要》 中明确的上海工作总要求。《纲要》提出 ‚‘十五’期间，上海国民经济和社会发展的 奋斗目标是：调整优化经济结构，不断提高城 市的信息化、市场化、法治化水平，发挥国际 大都市的综合优势，增强城市的综合竞争力‛，

总之，区域社会发展规划是区域规划不 可或缺的组成部分，是时代和区域发展 的客观需要，是实现区域经济与社会协 调发展的客观要求。科学编制和高效实 施区域社会发展规划是真正促进区域健 康发展和社会全面进步的重要保障。
12.1.2编制区域社会发展规划的基本要求

第一，编制区域社会发展规划必须以宪 法和法律为指导，服从国家的各项方针 政策。区域社会发展规划涉及的内容十 分丰富，并且关系到人民群众的切身利 益和国家的繁荣稳定，因此在整个编制 过程中必须始终体现宪法、法律和国家 各项方针政策的要求；

第四，编制区域社会发展规划必须依照科学、合理的 程序，灵活运用多种科学方法，充分借鉴世界各国、 各地区的成功经验。相对于经济发展规划，社会发展 规划包括的内容往往更加丰富，衡量社会发展进步的 指标也更加复杂，而且许多指标还是不可定量的。这 就对编制社会发展规划提出了更高的要求，在整个规 划过程中，规划工作者必须严格依照科学、合理的程 序，确保规划的基础数据真实、可靠，规划思路和战 略措施符合当地现实环境和发展要求。为提高规划工 作的效率，规划工作者还应在数据采集、分析等环节 中灵活运用多种科学方法，尽量使用定量或半定量指 标，必须使用定性指标的，也应使指标更具有可操作 性。此外，不少发达国家或地区在社会发展中有许多 成功经验或教训，也有许多可兹借鉴的规划成果，即 使落后国家或地区的实践也能在社会发展的许多方面 给我们启示。因此，区域社会发展规划的编制应重视 区域间和国家间的比较分析，更多地吸收一切优秀成 果。

第三，编制区域社会发展规划必须因地 制宜、量力而行，符合区域经济社会发 展的现实环境。一定区域的社会发展水 平不是脱离当地经济发展水平而孤立存 在的，也离不开当地历史文化发展环境 的独特土壤。因此，在编制区域社会发 展规划时必须充分尊重当地的发展历史 和现实条件，体现当地经济发展的客观 要求和独特区域文化的影响；

第三，编制区域社会发展规划有助于实现区域经济与 社会的协调发展。区域社会发展与区域经济发展密不 可分。经济发展为社会发展奠定了物质基础，社会发 展则为进一步解放和发展生产力，提高经济效率创造 了条件。随着经济发展水平的不断提高，人们对精神 生活的需求将不断增多，而实现社会发展的各项目标 也更加有了充分的物质保障，编制和实施区域社会发 展规划有利于满足人们日益增长的这方面需求；另一 方面，片面强调经济发展常常会伴生许多社会问题， 并对社会稳定和经济的进一步发展构成威胁，50年代 前后流行的片面追求经济增长的发展观，业已被逐步 淘汰，这主要就因为经济增长并不一定意味着社会进 步，不能满足人的基本需要，有时甚至会出现‚没有 发展的增长‛。只有实现经济与社会的协调发展，不 断提高人民群众的思想道德素质和文化素质，推进各 项社会事业的全面进步，才能为经济的持续、快速、 健康发展创造有利的环境。

明确区域社会发展的指导方针、奋斗目标和主 要任务是区域社会发展规划的第二部分不可或 缺的内容。区域社会发展规划是区域规划的重 要组成部分，必须体现区域总体规划的思路， 为实现区域总体规划的目标服务，两者协调一 致的重要接口之一就是指导方针、奋斗目标和 主要任务。区域社会发展规划的指导方针应体 现区域总体规划的指导方针，区域社会发展规 划的奋斗目标和主要任务应与区域总体规划的 主要任务和奋斗目标相协调，为实现总体规划 服务。

《上海市国民经济和社会发展第十个五年计划 纲要》（以下简称《纲要》）中关于上海市第 九个五年计划执行期间社会发展工作的成绩、 经验和问题的总结出现在整个规划的第一章 （‚九五‛回顾）中。《纲要》认为，‚九五‛ 期间，上海的‚各项社会事业在改革中发展， 人民生活持续改善。上海加快推进科技教育和 各项社会事业改革，在加大政府投入的同时， 依托市场机制发展各项社会事业。科教兴市战 略得到进一步落实，初步建立了科技开发和高 技术产业化新机制，科技整体实力显著提高； 教育资源得到优化调整，教育投入增长速度高 于经济增长速度，办学条件显著改善，新增劳 动力平均受教育年限达到12年。


首先，区域社会发展规划是区域整体规划的不 可或缺的组成部分。一般认为，区域规划应当 以最大限度地、不断满足人的基本需要（包括 物质需要和精神需要）为基本内涵，要求在区 域发展中，正确处理经济增长与社会进步的关 系，使经济增长和社会经济同步进行、相互促 进(史同广等，1994)。这就要求区域规划必须 坚持社会进步原则，在规划中要注意人口、就 业、教育、文化、科技、保健等社会发展问题 的规划，尽可能地满足人民的基本需求，并使 各阶层人口的生活水平能随区域发展而逐步提 高。

本章的内容主要分为三个部分。第一部 分着重探讨新形势下编制区域社会发展 规划的意义和基本原则；第二部分介绍 区域社会发展规划的主要内容和编制程 序；第三部分是区域社会发展专题规划， 主要以案例分析的形式，通过对《江苏 省2001-2010年文化大省建设规划纲要》 等的解剖，分析规划原则和方法在专题 规划实践中的应用。

2000年城市居民家庭人均年可支配收入达到 11718元，农村居民家庭人均年可支配收入达 到5565元，市区居民人均服务性消费占消费支 出总额的比重达到19%，市区人均居住面积超 过11平方米。社区建设稳步推进，社会文明程 度不断提高。上海加强社区建设与管理，社区 在凝聚人心、促进就业、方便生活、维护稳定 等方面的作用进一步强化。几年来，全市各街 道（镇）通过发展社区服务项目安臵了30多万 下岗待业人员，社区服务志愿者队伍达到2000 多个，创建了57个市级文明社区及一大批市、 区级文明小区。‛

相应的上海在社会发展方面的主要奋斗目标包括优化 ‚综合发展环境‛、提高‚综合管理水平‛和‚市民 综合素质‛等，这都是上海增强城市综合竞争力的必 要条件和现实途径。《纲要》提出 ，‚十五‛期间上 海的主要任务是，‚要着眼于经济全球化加速趋势和 信息社会的发展，把握我国加入世界贸易组织的新机 遇，深化对外开放，加快提高上海国民经济和社会发 展的信息化、市场化、法治化水平‛，与此相适应， 上海在社会发展方面的主要任务包括‚努力创造良好 的法制环境，进一步提高依法治市的水平；切实转变 政府职能，改革政府行政性审批制度，建立和完善科 学的行政决策制度；强化政府在就业、社会保障、社 会事业、公共安全等领域的责任；……实现物质文明 和精神文明建设的协调发展‛等。
12.1编制区域社会发展规划的意义和要求
12.1.1编制区域社会发展规划的意义 区域发展是指区域经济和社会等的全面发展和 进步。如果说增长更多地体现为各项经济指标 的变化，那么发展则对各项社会指标提出了更 多的要求。在近代资本主义发展时期曾一度盛 行的片面注重经济发展的观念和实践，伴生着 层出不穷的社会问题，业已逐步被人类抛弃 （陈涛，1997）。随着经济发展水平的不断提 高，人类社会的需求层次也不断提升，编制区 域社会发展规划的现实意义也进一步凸现。

第二，区域社会发展规划必须与整个区域发展 规划相协调。作为区域总体规划在社会发展方 面的详细规划，区域社会发展规划必须体现区 域总体规划的思路和要求，为实现总体规划的 战略目标服务。作为区域规划这一系统工程的 重要部分，区域社会发展规划还必须与系统内 其他区域部门规划或详细规划相互协调，只有 这样，才能实现区域总体规划的各项战略任务； 也只有这样，区域社会发展规划才能得到有力 支持，最终实现各项规划目标；

首先，区域社会发展规划必须对区域社会发展 的现状进行认真分析，总结过去一个时期和当 前区域社会发展的主要成绩、经验和问题，这 是编制新一轮规划的背景和基础。虽然这方面 的文字在最终的规划报告中比较简练，但作为 规划最重要的基础工作，不能有丝毫马虎。为 总结区域社会发展的现状，规划工作者不仅必 须认真分析和总结大量相关数据，而且应当耐 心细致地完成大量调研工作。只有这样，对成 绩的肯定才能恰如其分，对经验和问题的总结 才能符合实际。

《纲要》还认为，‚坚持实施科教兴市 战略，促进经济建设尽快转到依靠科技 进步和提高劳动者素质的轨道上来‛和 ‚坚持同步推进物质文明和精神文明建 设，不断提高市民素质和城市文明程度‛ 等是‚九五‛期间上海社会发展的主要 经验，但目前上海仍然存在‚市场法规 体系和监管手段尚待逐步健全完善，经 济社会可持续发展能力还要进一步提高； 就业压力仍然较大，社会保障体系还需 完善，农民收入有待提高‛等突出问题。


其中，社会发展的现实状况、指导方针、目标 任务和政策措施等常常与经济发展的相关内容 一起，在整个规划的相应部分出现；而社会发 展方面的若干具体指标则常常在‚社会发展‛、 ‚科技教育‛、‚城市发展‛等独立的章节中 加以阐释，其内容涉及人口、就业、社会保障、 文化、卫生、体育、社区、民主法制建设以及 科技、教育发展、城市发展等。这里主要以 《上海市国民经济和社会发展第十个五年计划 纲要》为例，简要介绍综合性区域社会发展规 划的主要内容；在第三节中，本章还将结合案 例具体分析若干专题规划的具体内容。