政府间关系分析

地方政府间关系综述
陈晨 14020000533
录
一.相关概念界定
二.确定研究维度 三.研究动态 四.总结
一.相关概念界定
对于地方政府间关系这一概念的界定和认识，学者间有其分歧和侧重点， 没有形成统一的共识。
张明军认为
所谓“地方政府间的关系”是指为了执行公共政策或提供公共服务，地方政府 间所形成相互关系的互动和机制。
竞争关系模式
竞争形式
合作形式
竞合关系模式
竞争领域 布雷顿认为
围绕着资源和控制权的分 配、公共产品和服务的竞 争
任维德认为
围绕技术、制度、公共服务与物品 供给展开, 具体包括制度竞争；技术 竞争；公共服务与物品供给竞争； 支持和鼓励企业；获取优惠政策； 争取试点权；政府效率竞争。
何梦笔认为
认为如果撇开自然地理 条件，很大程度上是制 度竞争或体制竞争。 归纳总结
林尚立认为
“纵向的政府间关系主要取决于国家结构形式和社会政治与法律制度。我国是人民 民主集中制的社会主义单一制的集权主义国家，因而在地方政府间的关系只是以强 调权力集中和等级结构的央地关系的延伸，它在纵向上与央地关系保持高度的一致 性，也就是说：“我国地方政府间纵向关系完全是下级隶属于或服从于上级的。”
3.优势和劣势
优势：(1)“省管县”能够提高行政效率，减少行政成本，减少政策执行的“漏斗 效应”。 实行“省管县”后，我国政府层级减少，由省直管县，这样就能够提高 行政效率，保证中央政策的统一性。 (2)“省管县”能够更好地消除“权力截留” 的情况，改善市所在的地域“截留”了大量的应该分配给县区的资源的情况。 (3)“省管县”有助于促进农村经济的发展。县城与农村的联系最为紧密，赋予县 域经济更大的自主权能够更好地带动农村经济的发展，有助于社会主义新农村的建 设。加快实现“城乡合治”的步伐。改变城乡“二元”的格局。(4)“省管县”有 助于县政府专心于县域经济的发展（权力空间大）。 劣势：(1)管理幅度过大会降低行政效率。(2)县域经济未必能带动乡村经济的发 展。 如果县城的经济发展能力不足依然会出现“小马拉大车”的情况，出现 “县刮镇”、“县压镇”的情况（3)“省管县”会带来公共产品配置效率的损失， 不利于掌握不同社区居民对地方公共产品的需求偏好。
竞合关系模式
刘祖云认为
历史地看，我国地方政府间关系 大致 经历了由“恶性竞争”到“协商合作” 两个发展阶段。
陈国权等认为
政府间关系的良性发展途径概括为“竞合 式一体化”，指竞争与合作相容的一体化， 竞争应该是有利于提升合作水平和合作层 次的竞争；合作应当是兼容竞争的合作。”
归纳总结 上述地方政府竞争理论和区域发展 的相互依赖理论都只强调了地方政 府间横向关系中的一种。其实对地 方政府间关系而言，竞争与合作是 同等重要的两个关系模式
2.弊端显露 市管县的初衷是为了发挥中心城市的作用，促进城乡一体化进程，解 决城市农副产品和蔬菜供应问题，这一体制是符合当时计划经济实际的， 但市场经济的发展, 特别是县域经济的异军突起, “ 市管县”体制就逐渐 失去当初的功效, 成为束缚县域经济发展的体制性障碍。其弊端表现: ( l) 由于大部分经济和社会决策权归地级市所有, 县级政府的公共行政创新精 神受到压抑, 直接影响到县级行政的效能; (2) “ 小马拉大车” , 一些 经济实力弱小的城市无法起到辐射、带动周边地区的作用,反而在与辖下经 济强县的博弈中耗费了本就不多的公共行政资源; (3) 管理层次过多造行 政成本和社会成本昂贵; (4) 出现“ 市’,对“ 县” 的“ 刮、卡、要” 现象, 使分税制实行后捉襟见肘的县级财政雪上加霜。因而, 取消“ 市管 县” 体制, 改为采用“ 省辖县”体制已经成为理论界和行政管理者的主 流观点。
（一）从横向研究地方政府间的关系
多麦尔认为
在《政府间关系》一文中认为，“如果说政府间关系的纵向体系接近于一种命令服 从的等级结构，那么横向政府间关系则可以被设想为一种受竞争和协商的动力支配 的对等权力的分割体系。在这里，他特别强调了横向政府间关系中的两个关键维度， 即“竞争”与“合作”。
竞争领域
合作领域 合作关系模式
科层制
我国政府现在的层级隶属关系主要通过现代科层制得以实现。科层制（命令机 制），指依托组织内部的等级制权威而通过正确的奖惩制度对下属的行为进行 规制，是指为了达到组织的共同目标，将成员的职位按等级制原则依次排列， 并明文规定每个人的岗位权限与职责；将权力依职能和职位进行分工和分等； 运用技术知识，以法令、条例、民主参与等规则进行管理。我国的科层制不仅 存有科层制基本的负功能, 而且还有自己的典型特征,具体表现为：一是权力过 于集中, 组织中个体的影响力过大；二是机构重叠, 权责不清；三是组织行为缺 乏理性，在我国的实践中需要对其不断的完善。
肖文涛认为
围绕有形资源(外部资金、技术、人力 资本等生产要素)和无形资源(制度环 境、发展政策、公共服务等)的竞争。
总得来说地方政府之间的竞争领域涉及不同行政区域地方政府之间为了吸引资本 、技术等可流动生产要素流入而在投资环境、市场制度、公共服务与物品供给、政 府效率等方面展开。
竞争形式
张焕英认为
地方政府问竞争可以分为有序竞争与 过度竞争。有序竞争是市场经济所倡 导的合理竞争；而过度竞争则会导致 资源的浪费，降低市场供给的效率。
朱祥认为
在地方政府竞争的过程中出现 两种竞争模式：良性竞争和恶 性竞争，恶性竞争以地方保护 为典型。
归纳总结
无论是分成有序还是过度，良性还是恶性，地方政府间在横向上的竞争都可以纳入 以下三种竞争形态，对抗的竞争，不能容忍对手的存在；差异化竞争，能过容忍对 手存在；合作的竞争，地方政府选择相互合作能带来更强大的优势和更多利益。
归纳总结
从这些定义中我们可以看出地方政府间关系是指地方各层级政府围绕着以资 源（权利，礼仪，财政，人事，行政，经济等）为核心，而发生的一系列互 动关系（包括横向的和纵向的）。
二.确定研究维度
杨书文等人认为
地方政府间关系是一个综合性的命题，在研究中，不同学科学者们从本学科的 “维度”出发，对其中的诸多问题展开了大量研究。但是每一个学科都有其独 特的观察视角和理论体系很难结合起来，他认为，来自不同学科背景的学者对 政府间关系中诸多问题的研究，其实都可以纳入纵向或横向维度展开对话，提 出从纵向和横向两个维度进行归纳，其中，纵向维度研究的是垂直方向的政府 间关系，相关政府主体之间有行政隶属关系。横向维度研究的是水平方向的政 府间关系，相关政府主体之间无行政隶属关系。
合作领域 王建新认为
市场准入一体化；公共物品供给合作； 社会政策实施和制度；资源互补，资 源共享的合作，信息文化交流，技术 合作研发，技术创新，科技成果转化 的合作，产业结构互补型。
杨龙认为
两个方面：一是那些必须合作的事项， 这些事项具有“区域公共”的特性，很 难由区域内某一地方政府单独解决。二 是那些通过合作可以获益的事情。
三.研究动态
层级隶属
关系模式
（一）从纵向研究地方政府间的关系
科层制
实现机制
竞争
关系模式
（二）从横向研究地方政府间的关系
合作
市场制/科层制/协商制
实现机制
（一）从纵向研究地方政府间的关系
层级隶属关系模式
原因 谢庆奎认为
目前地方政府之间的垂直关系发生了很大的变化，地方自主权扩大，但这只是量 变没质变，上级政府领导下级政府, 通过人事、财政、行政等手段控制下级政府, 下级服从上级, 这种状况仍然基本上没有改变。就整体结构而言，我国地方政府 间在纵向上关系仍表现以上下层级的隶属关系为主。
周平等人认为
地方政府间关系是指中央集权的单一制的国家结构形势下，以一级地方政府 为主体，在国家政治生活和谋求地方经济发展的过程中，围绕权力配置和利 益分配，同其它地方政府主体之间形成的纵横交错的网络关系。
汪伟全认为
地方政府间关系，指的是地方政府为了执行政策或提供服务，而与其他政府 所形成的相互运作关系，其实质就是政府之间的权力配置和利益分配关系。
市管县走向省管县 市管县
1.兴起
市管县体制兴起于改革开放之初，计划向市场经济转型，经济体制改革 的不断深入，城乡经济发展之间的矛盾越来越突出，实行市管县体制，以市 带县，发挥城市的经济中心作用，成为当时的一个可行的选择。江苏省率先 在经济比较发达的地区，实行地市合并，由市领导周围各县，逐步形成了以 城市为依据的各种规模和各种类型的经济区。这个经验，得到了中央的肯定。 1983年中共中央决定把推广市管县行政体制，实行地市合并或地改市。从此， 市管县体制开始在全国范围内推行。
归纳总结
还有一些学者也对地方政府间合作的领域进行了研究，但是我个人比较赞同 杨龙的观点，认为地方政府间合作的领域统可纳入，必须合作的事和合作可 以获利的事。
合作形式 杨龙认为
我国地方政府合作存在多种方式，但这 些地方合作机制大体上可以概括为三种 模式： (1)互利模式 (2)大行政单位主导 模式，其基本条件是在合作各方中有一 方获益多，以至于它可以单独承担地方 合作的成本；(3)中央诱导模式
小结 地方政府间竞争是一把“双刃剑”：一方面，有序的、可控的竞争能够为 地方发展提供有效激励，能够增进各类要素的效用和行政效率，提升地方政府 对公共物品和服务的供给水平。另一方面，过度的、无序的竞争又导致地方政 府间市场壁垒、资源配置扭曲、地区之间发展不平等和重复建设等问题，从而 对宏观经济和区域健康发展带来负面影响。为了了发挥地方政府间竞争的积极 影响，克服其消极影响，应规范地方政府间竞争，包括重塑地方政府间竞争模 式、规范地方政府间竞争行为等方面，同时也要在竞争中发挥合作，鼓励不同 区域，同区域政府间的合作，发挥各自优势，共同发展。
省管县
1.兴起 市管县体制的弊病，需要进行相应的改革。而最直观的一个改革目 的，即为减少目前体制下的政府层级。因此，减少政府治理层级，改由 省直接管理市和县，缩小市的管辖范围和降低市的行政级别，并改革对 应的财政体制的“省管县”改革，就作为一种最直观的方案被提了出来。 2005年温家宝总理提出“省直管县”的试点”。在十六届五中全会通过 “十一五”规划的《建议》中明确指出推进“省直管县”。