国家重点生态功能区转移支付资金分配机制研究-论文

ｚ 年
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１ ２ ５・
中国人 口・ 资源与环境
２ ０ １ ４年
第 ５期
财政收入之间差异引起的转移支付资金需求 ， 如果全国标
准财政 支 出 大 于 全ຫໍສະໝຸດ Baidu国标 准 财 政 收 入 ， 该 项为正 ， 反 之 为
负 。
２ 国家 重 点生 态功 能 区转移 支 付 资金 分 配
比， 人均 标准财 政收 入越 少 的地 区应 得到更 多 的转 移支 付
补助 ， 这是 国家 重点 生态 功能 区转移 支付 隐含 的基本 公 共 服 务均 等化 属性 。对公 式 （ ２ ） 进 行进 一 步 推导 ， 无论 是 标 准 财政支 出 Ｅ ， 还是 标准 财政 收 入 Ｒ ， 都 可 以表示 为 全 国 平 均水平 和各 地 区差异 系数相 乘 的形式 ：
Ｊ Ｊ
ｕ
（ ５ ）
２ ． １ 国家重 点生态 功能 区转移 支付 资金 的财 力倾 向性
式中 ｋ 为公 共 物品 种类 ， 为 税 收 收入 种 类 。上 式 表
示， 标 准财 政 支 出等 于各 种 公 共 服 务 标 准 财 政 支 出 的 加 总， 标 准财 政 收入 等于 各税 种标 准财 政 收入 的加 总 ， 这 与
基 和税 率计 算所 得 。 。 。为 了表 述 的简单化 和通 俗 易懂 ， 假
同的转移支付资金需求。其 中， 第二项代表 由成本差异
引起 的转 移 支 付 资 金 需 求 ， 县域 ｉ 在 提 供 基 本 公 共 服 务 时所需 成 本若 超 过全 国平 均水平 ， 即Ｏ Ｌ 一１ ＞ ０ ， 则 该 地 区
能 区的相关数 据进 行分析 。
在明确 各主要计 算 要 素 特别 是 标 准财 政 收 支缺 口的 构成后 ， 我 们对公 共 服务 和 税 收收 入 进行 分 类 ， 使 其 符 合
现实 中测算 标准 财政支 出与标 准财政 收入 的规 定 。那 么 ，
（ ４ ） 式 改写 为 ： Ｐ ＝（ Ｅ 一∑Ｒ ， ）十 Ｅ （ “一１ ）＋ Ｒ ， （ １一 卢 ）＋
得 一个 税种 的税 收收入 ， 那 么该 县 的标准 财政 收 支缺 口可
表示为：
该地区由财力差异引起的转移支付 资金需求量 为正， 反
之 则 为负 数 ； 第 一项 代 表 全 国标 准 财政 支 出 与全 国标 准
表１ 国 家 重 点 生 态 功 能 区转 移 支付 办 法 分 配 公 式
对（ ４ ） 式 的第 四项 不 予 考 虑 ， 公 式 的 前 三 项 表 示 不
中“ 类级 科 目” 分项测算 ， 包 括 一般 公 共 服 务 标 准 财 政 支 出、 公共 安全 标准 财政 支 出等 共 计 十六 项 ； 标 准财 政 收入 由地 方标 准财 政收 入 、 中央 对 地 方返 还 及 补 助 ， 计 划 单 列 市上解 收 入等构 成 ， 地方 标准 财政 收入 又 由相关 税种 的税
李国平等 ： 国 家 重 点 生 态 功 能 区 转 移 支付 资 金 分 配机 制 研 究
１ ０ ０ ％给 予 补足 ， 而 全 国层 面接 受 转 移支 付 的地 区 只补 到 ７ ０ ％ 。可见 ， 国家 重点 生态功 能 区转移 支付 主 要通 过 标
准财政 收支 缺 口的动 态变化 ， 对 国家 重点 生态 功 能 区进
点 生态 功能 区转 移 支 付制 度 隐含 的理 念 之 一 ： 通 过对 财
验证人 均标准 财政 收 入 的系数 （ ０ ） 是 否 为负 数 ， 式中 下标 ｉ 为 各 国家 重点 生 态 功能 区所属 县 ， ｔ 表 示 年 份 （ ２ ０ ０ ９— ２ ０ １ ２ 年） ， Ｐ 为 国 家重 点 生 态 功 能 区人 均 转 移 支 付， Ｒ 为人均标 准财 政 收入 ， Ｅ 表 示 地 区 间提 供公 共 服 务 的成本 差异 因素 （ 包 括人 口密度 、 耕地面积、 粮 食产 量 、 村
其中， Ｅ、 分别 表示 全 国平均水 平 的标 准财 政支 出与 标 准财政 收入 ， 、 分别 表 示 各 地 区提 供 全 国标 准公 共
服务 水平 时 的 成 本 差 异 系 数 和 各 地 区 的 财 力 差 异 系 数 。 由此 ， 公式（ ２ ） 可 变为 ：
Ｐ ＝（ 一Ｒ ）＋Ｕ ｉ ＝（ Ｅ一 卢 Ｒ）＋Ｕ ＝（ Ｅ一尺）＋Ｅ
Ｔ ａ ｂ ． １ Ｄｉ ｓ ｔ ｒ ｉ ｂ ｕ ｔ ｉ ｏ ｎ ｆ ｏ ｒ ｍｕ ｌ ａ ｏ ｆ ｎ ａ ｔ ｉ ｏ ｎ ａ ｌ ｋ ｅ ｙ ｅ ｃ ｏ ｌ ｏ ｇ ｉ ｃ ａ ｌ ｆ ｕ ｎ ｃ ｔ ｉ ｏ ｎ ａ ｒ ｅ ａ ’ Ｓ ｔ ｒ ａ ｎ ｓ ｆ ｅ ｒ ｐ ａ ｙ ｍｅ ｎ ｔ
的实证分析
为 了考 察 国家 重 点生 态 功能 区转 移支 付 是 否 向财 力 较弱 和生态环 境质 量 较差 的地 区倾 斜 ， 或者 说 ， 与其 所 属 各县 的财力状 况之 间是否 存在 负相关 ， 与 其生 态环 境 质量 之 间是否也存 在负 相关 ， 本 文利用 陕西省 国家 重点 生 态功
力不足地区提供转移支付 资金 ， 为各地 区均等化公共 服
务提 供 资金保 障 ； 在 标准 财政 支 出 （ Ｅ ） 给 定 的情 况 下 ， 财 力越 弱 （ 越小 ） 的地 区 ， 得 到更 多 的国 家重 点 生 态 功 能 区 转移 支付 。 １ ． ２ 生态 环境保 护属性 除标 准财 政收 支缺 口以外 的计 算要 素 ， 可合 并 考 虑 ， 归 为生 态环 境保 护项 。其 中 ， “ 禁止 开 发 区域补 助 ”根 据 禁止 开 发 区域 的面 积 确定 ， 针 对 禁 止 开 发 区 域 为 了保 护 生态 环境 而 禁止 工业 化城 镇化 开发 所造 成 的损 失 进 行 补 助， 与生态 环 境 保 护 具 有 直 接 因果 关 系 ； “ 引导性补 助”
由成本差异引起的转移支付资金需求量为正 ， 反之则 为
负数 ； 第 三 项代 表 由财 力差 异 引起 的转 移 支付 资 金 需求 ，
县域 ｉ 的财力 水平 若 低 于全 国平 均 水 平 ， 即 １一 ＞０ ， 则
设 国家 重点 生态 功能 区所属 县仅 提供 一种 公共 物 品 、 仅 取
的县 给 予补 助 ， 而 生态 文 明示 范 工程 的 主要任 务是 “ 加快
借鉴贾晓俊 、 岳希明的方法， 以本级财政收入代替 ， 在不
影响 估计 系数 符号 的情 况 下本 级财 政 收入 能 够较 好 的衡 量地 区的可 支配 财力 … 。首 先 ， 得 到 的陕 西省 各 国家 重点 生态 功 能 区所 属 县 的国家 重点 生 态功 能 区人 均 转 移 支付 （ 图 中用人 均转 移 支 付 代 替 ） 与人 均 财 政 收 入 之 间
Ｅ ＝ Ｅ； Ｒ ＝ Ｒ （ ３ ）
增 强 了生 态环境 保护 的属性 。 通 过对 国家 重点 生 态 功 能 区转 移 支 付分 配 公 式 的 拆
分， 分为 与改善 民生 相 关 的 “ 标 准 财 政 收 支 缺 口” 和 与 保 护 生态 环境 相关 的“ 禁止开 发 区域补 助 ＋引导性 补助 ＋生 态 文 明示 范 工程试 点 工作 经 费 补 助 ” 两 个部 分 ， 考 察 其 在
对国家重点生态功能 区人均转移支付与人均标准财
政收入 进行 相关检 验 ， 公 式如 下 ：
Ｐ ＝Ｃ＋ ＋ｙ Ｅ “ ＋ｓ （ ６ ）
｛ ２ ０ １ ２年 中央对 地方 均 衡 性 转 移 支 付 办 法》 要 求 的标 准 财政 收 支测 算 方 法相 同 。因 此 ， 公式（ ５ ） 体 现 了 国家 重
的关 系 （ 图１ ） 。图 １中的三 个 图形 分 别描 述 了 ２ ０ ０ ９年 、
态功能区转移支付分配范围内的其他重要生态功能区域
所 属县 给予 补助 ， 与重 要 生 态 功 能相 联 系 ； “ 生 态 文 明 示 范 工程 试点 工作 经 费 ” 针 对 开 展 生态 文 明示 范 工 程试 点
某省（ 区、 市） 国家重点生态功能 区转移支付应补助数 ＝（∑该 省（ 区、 市） 纳入试点
ｚ 年
２ ０ １ １ 年
重 姓态 功 能 区 转 移 支 付 萎 晨
态环境保护特殊支出 Ｘ补助系数
苏
蒋 墅
某省 （ 区、 市） 国家重点生态功能区转移支付 应补助 数 ＝∑该省 （ 区、 市） 纳入转 移 《 国家重点生态功能区转移支付办法》 支付 范围的市县政府标准财政 收支 缺口 × 补助系数 ＋ 纳入转移支付范围的市县政 府生态环境保 护特殊支 出 ＋禁止开发 区补助 ＋省级引导性补助
性补 助 ” 、 “ 生 态文 明示 范工 程试 点工 作 经 费”合并 为 ｕ ， ，
行 补助 ， 这 种 以均 衡 性 转 移 支 付 式 安 排 的资 金 补 助具 有
“ 以标 准财 政 收 支 缺 口为 基 础 ” 的基 本 导 向。 其 次 ， 公 式
中发生 变化 的是将 “ 市 县政 府 生 态 环境 保 护特 殊 支 出 ” 改 为“ 生 态文 明示 范工程 试点 工作 经 费 补助 ” ， 新增 “ 禁 止 开
Ｇ ＝Ｅ 一
（ １ ）
式 中 的下 标 ｉ 代 表 不 同 的 国家 重点 生 态 功 能 区 所 属
县， Ｅ 代表 该县 的标 准财政 支 出 ， 尺 代表 标准 财政 收入 ， Ｇ 代表 标准 财政 收支 缺 口。将 “ 禁 止开 发 区域 补 助 ” 、 “ 引 导
（ 一１ ）＋ （ １一 卢 ）＋ （ ４）
国家重点 生态 功 能区转 移支付 中的政策 目标 。 １ ． １ 基 本公 共服 务均等 化属 性 ： 标准 财政 收支 缺 口
标准 财政 收支 缺 口是 标 准 财 政支 出与 标 准 财政 收入 之 间的差 额 。其 中 ， 标 准财政 支 出根据 政府 收支 功 能 分类
则 国家重 点生 态功 能 区转 移支 付 Ｐ 可表 示为 ：
Ｐ ＝Ｇ ＋Ｕ ＝（ Ｅ 一 ）＋ （ ２ ）
（ ２ ） 式 虽然 简单 ， 但是 体 现 了国 家重 点生 态功 能 区转 移支付 的分 配原 则 ， 即转 移支付 资金 与标 准财政 收入成 反
根 据县 级标 准财 政 收 支 缺 口确 定 ， 针 对 不 在 国家 重点 生
委会个数 、 在校生个数、 城镇化率 、 社保覆盖率 、 每万人拥
有卫 生技术人 员数 、 公众 安 全满 意率 、 农 村 安 全 用 书普 及 率等 ） 的向量 ， ｃ为常 数项 ， Ｏ ， ｙ为估计 系数 。 由于 陕西 省 国家重 点 生态功 能 区各 县 的 标准 财 政 收 入未 对外 公 开 ， 且 因数 据缺 失而 无法 自行 对 其估 算 ， 本 文
发 区域补 助 ” 和“ 引 导 性 补助 ” 。其 中 ， “ 市县 政 府 生 态 环 境保 护特 殊支 出 ” 、 “ 生 态 文 明 示 范 工 程 试 点 工 作 经 费 补 助” 虽然 确定 方法 不 同 ， 但 均是 对 进行 重 大 环境 保 护 和 生 态建 设工 程 的补助 ； “ 禁止 开发 区 域补 助 ” 、 “ 引导 性补 助 ” 是针对 禁 止开发 区域 和生 态功 能较为 重要 的区域 设定 的 ， 在概 念上具 有生 态 补偿 的性 质 。公 式 中 变化 的计 算 要 素