地方显性债务与隐性债务的形成机制：基于融资约束的实证考察
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第 39 卷 第 1 期 圆园19 年 1 月
天津商业大学学报 Journal of Tianjin University of Commerce
Vol. 39 No. 1 Jan. 2019
地方显性债务与隐性债务的形成机制： 基于融资约束的实证考察
李 升 1，朱 欣 1，韩海彬 2
（1. 中央财经大学财政税务学院，北京 100081；2. 天津商业大学公共管理学院，天津 300134）
随着经济发展进入新常态，地方政府的内外部 融资环境也发生了改变，大幅压缩了地方政府的融
收稿日期：2018-11-24 基金项目：国家社会科学基金项目“农民阶层分化背景下宅基地流转与农民住房保障的互动机理及其政策协同研究”（17BSH077） 作者简介：李 升（1980—），男，福建福鼎人，副教授，博士，主要从事地方财政及其投融资研究；朱 欣（1996—），女，湖北宜昌人，硕士
研究生，主要从事地方财政及其投融资研究；韩海彬（1978—），男，河北满城人，副教授，博士（后），主要从事农业经济与管 理研究。
· 18 ·
天津商业大学学报
2019 年
资空间。首先，随着经济增速的放缓和减税政策的 大规模实施，地方政府的财政收入大幅下滑。自2012 年到 2016 年，全国财政收入的增长逐年放缓，虽然 2017 年出现了短暂的回升，但增速也仅为7.1%，地方 财政收入的下滑导致用于基础设施投资建设的资 金进一步减少，可用于还本付息的来源受限。其次， 外部融资环境趋于收紧。中央对地方政府债务进行 了 多 次 整 顿 ，开 始 建 立 起 地 方 融 资 的 综 合 监 管平 台，多种融资渠道受阻。随着流动性趋紧和再融 资成 本的上升，地方融资平台的违约风险升高。内外部 融资环境的约束使地方政府的处境进一步恶化。地 方政府因推动城市建设、提供公共服务而承 担 了 促进地方经济社会发展责任，在一定意义 上，基 础设施的融资需求是合理的，也是刚性的，不能因 为地方债务风险扩大而遏制地方的合理融资行为。
面临的内源性融资约束越大，地方政府在举借债务时会更加谨慎；地区的金融发展水平越高，地方政府面临的
外部融资约束越小，越容易从资本市场上融资，地方债务规模越大；相对于显性债务来说，隐性债务受到内外
部融资约束的影响较小，地方政府倾向于超额发行隐性债务。最后，本文对如何加强地方债务管理，提高政府
融资效率提出了建议。
【关键词】融资约束；地方债务规模；显性债务；隐性债务
【中图分类号】F810.7
【文献标识码】 A
【文章编号】1674-2362（2019）01-0017-08
1 研究背景与文献综述
近年来，地方政府主要通过土地财政和投融资 平台等渠道支持基础设施建设，且由于约束机制的 缺失，地方政府隐性债务规模不断膨胀，已引起了 国内外学界和政府部门的高度关注。受我国 2008 年应对世界性金融危机的挑战而出台的适度宽松 宏观政策的助推，地方投融资平台作为一种解决基 础设施资金筹集和供给的创新型机制，获得前所未 有的快速发展。从 2008 年初至 2013 年，地方政府 融资平台所肩负的隐性债务数额从不足 5 万亿元 激增到 18 万亿元。而且在新预算法修订、地方债务 置换等宏观政策的支持下，财政困难所引致的债务 资金需求，以及地方政府对基础设施建设切实且强 劲 的 融 资 需 求 ，使 得 地 方 政 府 债 务 需 求 得 到 了 释 放，地方政府债务规模不断攀升，甚至个别地方已 经出现了偿付风险。
随着我国经济进入新常态运行阶段，基于地方
பைடு நூலகம்
投 融 资 领 域 累 积 了 大 量 债 务 风 险 的 事 实 ，国 家 从 2014 年开始逐渐对地方政府债务风险加强管控。 近些年来，我国政府相继出台了一系列的债务风险 管理政策措施。其中，《国务院关于加强地方政府性 债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号文）明确要求 剥离地方投融资平台公司的融资职能。43 号文明 确了融资平台不得新增政府债务，同时地方政府债 务的融资渠道仅限于政府债券、PPP 模式等。43 号 文之后，融资平台公司面临转型压力，新增债务与 政府债务的割离也使得其融资渠道受阻。而与之几 乎同时的是，2015 年预算法进行修订，新预算法的 修订让地方政府发债成为了可能，PPP 模式也随之 得到大力推广。随着我国基础设施投融资体制的不 断改革，地方政府开始寻求新型的投融资方式，犹如 地方债券、PPP、地方政府投资基金等，来实现投融 资资金需求，并深刻影响着经济社会的各方面运行。
【摘 要】自分税制改革以来，我国地方政府的一般公共预算收入与支出之间的不匹配性越来越突出，地方财
政自我平衡能力越来越弱，内源性融资能力由此逐渐减弱，产生了地方政府举借债务较大的内部融资约束；同
时，我国地区间金融市场的发展水平的差异影响着地方政府的外部融资能力。本文采用我国地方政府 2012—
2016 年间的省际面板数据，检验了融资约束对地方债务形成的影响。结果表明：地方政府的财政缺口越大时，
国内学者从中国的实际国情出发，对地方债务 的形成原因进行了探讨，大致分为以下两个方面： 第 一 ，我 国 现 有 的 财 政 体 制 导 致 地 方 政 府 被 动 负 债，财政分权使地方政府不堪重负。邱栎桦和伏润 民（2015）、陈宝东和邓晓兰（2017）研究发现财政分 权程度越高，政府的举债规模越大[7-8]。潘俊、杨兴龙 等（2016）指出财政透明度的提高会削弱这种正向 作用[9]。庞保庆和陈硕（2015）的研究表明财政缺口 每增加 1%，债务规模将增加 0.2%[10]。黄春元和毛 捷（2015）利用转移支付作为地方政府财政盈亏的工 具变量，则发现财政缺口越大，地方债务增长越缓慢， 说明存在其他因素导致地方债务扩张[11]。财政分权中 的转移支付也影响了地方债务，钟辉勇和陆铭（2015） 发现在中西部地区，中央政府的人均财政专项转移 支付每增加 1 元，会导致地方融资平台公司城投债 发行增加人均 0.312 元[12]。第二，地方政府具有主动 负债倾向。首先，在“政绩竞标赛”中，官员需筹措债 务加大地方投资。陈菁和李建发（2015）研究发现晋 升激励强度与城投债规模呈现正相关关系[13]。缪小
西方学者自 20 世纪 30 年代开始进行有关地 方债务的理论研究，Tiebou（t 1956）等人提出的第 一代财政联邦主义理论是地方政府债务理论的萌 芽[1]，Stiglitz（1974）、Rosen（1994）等人进行了进一步 的拓展[2-3]。其中，在地方债务影响因素的研究方面， Mikesel（l 2002）发现在“财政赤字观”的引导下，财 政赤字是形成政府债务的主要原因[4]；Akai 和 Sato （2009）认为，预算软约束与地方债务增长之间存在 显著的相关性[5]；Azuma 和 Kurihara（2011）提出宏观 经济政策也可能促使地方政府过度举债行为[6]。
天津商业大学学报 Journal of Tianjin University of Commerce
Vol. 39 No. 1 Jan. 2019
地方显性债务与隐性债务的形成机制： 基于融资约束的实证考察
李 升 1，朱 欣 1，韩海彬 2
（1. 中央财经大学财政税务学院，北京 100081；2. 天津商业大学公共管理学院，天津 300134）
随着经济发展进入新常态，地方政府的内外部 融资环境也发生了改变，大幅压缩了地方政府的融
收稿日期：2018-11-24 基金项目：国家社会科学基金项目“农民阶层分化背景下宅基地流转与农民住房保障的互动机理及其政策协同研究”（17BSH077） 作者简介：李 升（1980—），男，福建福鼎人，副教授，博士，主要从事地方财政及其投融资研究；朱 欣（1996—），女，湖北宜昌人，硕士
研究生，主要从事地方财政及其投融资研究；韩海彬（1978—），男，河北满城人，副教授，博士（后），主要从事农业经济与管 理研究。
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天津商业大学学报
2019 年
资空间。首先，随着经济增速的放缓和减税政策的 大规模实施，地方政府的财政收入大幅下滑。自2012 年到 2016 年，全国财政收入的增长逐年放缓，虽然 2017 年出现了短暂的回升，但增速也仅为7.1%，地方 财政收入的下滑导致用于基础设施投资建设的资 金进一步减少，可用于还本付息的来源受限。其次， 外部融资环境趋于收紧。中央对地方政府债务进行 了 多 次 整 顿 ，开 始 建 立 起 地 方 融 资 的 综 合 监 管平 台，多种融资渠道受阻。随着流动性趋紧和再融 资成 本的上升，地方融资平台的违约风险升高。内外部 融资环境的约束使地方政府的处境进一步恶化。地 方政府因推动城市建设、提供公共服务而承 担 了 促进地方经济社会发展责任，在一定意义 上，基 础设施的融资需求是合理的，也是刚性的，不能因 为地方债务风险扩大而遏制地方的合理融资行为。
面临的内源性融资约束越大，地方政府在举借债务时会更加谨慎；地区的金融发展水平越高，地方政府面临的
外部融资约束越小，越容易从资本市场上融资，地方债务规模越大；相对于显性债务来说，隐性债务受到内外
部融资约束的影响较小，地方政府倾向于超额发行隐性债务。最后，本文对如何加强地方债务管理，提高政府
融资效率提出了建议。
【关键词】融资约束；地方债务规模；显性债务；隐性债务
【中图分类号】F810.7
【文献标识码】 A
【文章编号】1674-2362（2019）01-0017-08
1 研究背景与文献综述
近年来，地方政府主要通过土地财政和投融资 平台等渠道支持基础设施建设，且由于约束机制的 缺失，地方政府隐性债务规模不断膨胀，已引起了 国内外学界和政府部门的高度关注。受我国 2008 年应对世界性金融危机的挑战而出台的适度宽松 宏观政策的助推，地方投融资平台作为一种解决基 础设施资金筹集和供给的创新型机制，获得前所未 有的快速发展。从 2008 年初至 2013 年，地方政府 融资平台所肩负的隐性债务数额从不足 5 万亿元 激增到 18 万亿元。而且在新预算法修订、地方债务 置换等宏观政策的支持下，财政困难所引致的债务 资金需求，以及地方政府对基础设施建设切实且强 劲 的 融 资 需 求 ，使 得 地 方 政 府 债 务 需 求 得 到 了 释 放，地方政府债务规模不断攀升，甚至个别地方已 经出现了偿付风险。
随着我国经济进入新常态运行阶段，基于地方
பைடு நூலகம்
投 融 资 领 域 累 积 了 大 量 债 务 风 险 的 事 实 ，国 家 从 2014 年开始逐渐对地方政府债务风险加强管控。 近些年来，我国政府相继出台了一系列的债务风险 管理政策措施。其中，《国务院关于加强地方政府性 债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号文）明确要求 剥离地方投融资平台公司的融资职能。43 号文明 确了融资平台不得新增政府债务，同时地方政府债 务的融资渠道仅限于政府债券、PPP 模式等。43 号 文之后，融资平台公司面临转型压力，新增债务与 政府债务的割离也使得其融资渠道受阻。而与之几 乎同时的是，2015 年预算法进行修订，新预算法的 修订让地方政府发债成为了可能，PPP 模式也随之 得到大力推广。随着我国基础设施投融资体制的不 断改革，地方政府开始寻求新型的投融资方式，犹如 地方债券、PPP、地方政府投资基金等，来实现投融 资资金需求，并深刻影响着经济社会的各方面运行。
【摘 要】自分税制改革以来，我国地方政府的一般公共预算收入与支出之间的不匹配性越来越突出，地方财
政自我平衡能力越来越弱，内源性融资能力由此逐渐减弱，产生了地方政府举借债务较大的内部融资约束；同
时，我国地区间金融市场的发展水平的差异影响着地方政府的外部融资能力。本文采用我国地方政府 2012—
2016 年间的省际面板数据，检验了融资约束对地方债务形成的影响。结果表明：地方政府的财政缺口越大时，
国内学者从中国的实际国情出发，对地方债务 的形成原因进行了探讨，大致分为以下两个方面： 第 一 ，我 国 现 有 的 财 政 体 制 导 致 地 方 政 府 被 动 负 债，财政分权使地方政府不堪重负。邱栎桦和伏润 民（2015）、陈宝东和邓晓兰（2017）研究发现财政分 权程度越高，政府的举债规模越大[7-8]。潘俊、杨兴龙 等（2016）指出财政透明度的提高会削弱这种正向 作用[9]。庞保庆和陈硕（2015）的研究表明财政缺口 每增加 1%，债务规模将增加 0.2%[10]。黄春元和毛 捷（2015）利用转移支付作为地方政府财政盈亏的工 具变量，则发现财政缺口越大，地方债务增长越缓慢， 说明存在其他因素导致地方债务扩张[11]。财政分权中 的转移支付也影响了地方债务，钟辉勇和陆铭（2015） 发现在中西部地区，中央政府的人均财政专项转移 支付每增加 1 元，会导致地方融资平台公司城投债 发行增加人均 0.312 元[12]。第二，地方政府具有主动 负债倾向。首先，在“政绩竞标赛”中，官员需筹措债 务加大地方投资。陈菁和李建发（2015）研究发现晋 升激励强度与城投债规模呈现正相关关系[13]。缪小
西方学者自 20 世纪 30 年代开始进行有关地 方债务的理论研究，Tiebou（t 1956）等人提出的第 一代财政联邦主义理论是地方政府债务理论的萌 芽[1]，Stiglitz（1974）、Rosen（1994）等人进行了进一步 的拓展[2-3]。其中，在地方债务影响因素的研究方面， Mikesel（l 2002）发现在“财政赤字观”的引导下，财 政赤字是形成政府债务的主要原因[4]；Akai 和 Sato （2009）认为，预算软约束与地方债务增长之间存在 显著的相关性[5]；Azuma 和 Kurihara（2011）提出宏观 经济政策也可能促使地方政府过度举债行为[6]。