第二章 高速公路运营管理体制及机构分解

第一节 我国高速公路运营管理体制概述
4)项目建设 BOT公路项目，其建设由承建商与项目公司签订总承 包建设合同(均采用“交钥匙工程”方式)，总承包人或为项目公司 股东，或为项目公司主要成员下属公司。
5)项目运营 在项目运营期间，项目公司的主要任务是收取车辆通 行费，对项目设施进行正常的养护维修及定期的大中修，并将收 费收入按供款方的优先次序进行还债，收回股本，获得预期收益。 6)项目移交 在特许期结束后，项目公司将项目所有权移交给当地 政府。 3.股份制改造 三、建设高速公路运营管理体制的思路和模式研究
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今后随着国家和地区高速公路网的拓展，这种分线管理模式不利 于线路或路段之间运营管理协调，如“一卡通”联网收费管理方 式的推广等，同时，在公路信息化建设过程中也容易造成设施和
设备重复投资和浪费。 2.按机构性质划分
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(1)事业管理型 按行业采用自收自支模式，实行收支两条线管理， 通行费收入全额上交上级主管部门，如省(市)交通厅(局)、公路局 或公路规费稽征局，所辖路段运营管理经费根据年度计划由上级
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4)可吸引国内外投资者向公路等基础设施产业合理过渡，并取得 规模经济效益，实现基础产业发展的良性循环。 5)项目公司可以集中具有一定实力的国际大公司共同完成项目，
有利于缓解基础设施部门承担某些项目能力不足的问题。 (2)公路项目利用BOT模式的主要问题 公路项目利用BOT模式建设 基础设施，最复杂、最难于操作的方面主要表现在： 1)投资额高 公路属于资金密集型产业，我国目前每公里高速公路 的平均造价已达到2 000万元，南方沿海省份少数路段每公里造价 近1亿元。 2)规模巨大，涉及面广 公路具有带状性和网状性，需要穿越城市、 村镇、农田，涉及到居民搬迁、工厂迁址、征地赔偿、生态环境 等方方面面。
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(2)专门(委托)管理型 在高速公路建成后专门负责运营管理工作。 这种体制有利于高速公路技术密集的专业化管理，有利于集中精 力研究各项管理业务，提高管理水平。但此种体制在项目由建设
转入运营管理后需要一个较长的调整适应期，且管理的好坏在一 定程度上依赖于建设施工质量，管理的衔接性，主动性相对较差。 由政府建设，通过转让经营权后，由合资或外资公司经营的高速 公路一般属于这种管理类型。 二、高速公路运营管理体制的发展趋势 高速公路建设是一项投入资金大、建设周期长的工程项目。 1.经营权转让 2.BOT方式
《公路法》第八条规定：“国务院交通主管部门主管全国公路工 作。县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公 路工作；但是，县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省 道的管理、监督职责，由省、自治区直辖市人民政府确定。乡、 民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设与养护工作。 县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依 照本法规定行使公路行政管理职责。”这条规定给出了我国公路 管理体制的原则框架。 (一)高速公路管理体制的作用
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这种融资方式相对于传统的信誉融资(如主权国政府借款)、担保融 资或实物抵押融资具有更大的风险，供款方对借款方的追索是极 为有限的(仅能追索项目公司的股本资本)。同时，该借款并不在借
方的资产负债表中显示出来，也不影响其财产拥有或原公司信誉。 因此，BOT项目融资也常称为资产负债表外融资或有限追索融资。 1)可吸引国内外私人投资，以缓解政府建设资金来源不足，减轻 了政府的财政负担。 2)由于公路等基础设施项目投资额巨大，整个建设和营运过程中 都存在着较大的风险，采用BOT方式可将项目的风险转移到私营 机构。 3)国有大型基建项目建设超支是各国政府常常碰到的普遍现象。
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3)特许期长 一般经营期越长，不可预见性越高，投资风险也越大。 4)建设程序复杂 公路项目建设程序多、战线长。 (3)BOT模式的基本操作程序 由于各国的国情不同，每个BOT项目
自身的特点也不同，因此不同的BOT公路项目实施也有较大差距。 但其基本操作程序是大致相似的，主要有以下几个阶段： 1)项目确定 BOT公路项目的提出，即机会研究可以是政府也可以 是私营机构，但项目实施的决定权最终只能由政府拥有。 2)项目发包 作为业主，政府发包BOT公路项目，选择项目发起人。 3)项目融资 BOT公路项目融资渠道具有多元化的特点。
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(1)集中管理型 按照行政区划成立省(市)级专门机构实行统一的管 理机构，这是目前比较认同的做法。按这种模式将管理重心放在 资金、技术、实力比较强的省一级，有利于加强高速公路的统筹
管理和领导，有利于充分发挥高速公路的投资效益和运营效益。 如陕西、辽宁、山东、山西等省在交通厅领导下，成立了专门从 事高速公路经营管理的机构，初步形成了高速公路的集中统一管 理。这种体制形成了“一省两局”，即公路管理局和高速公路管 理局并存。在现有管理体制下，业务存在一定交叉，两局间的协 调较为困难。
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(1)BOT的含义及其特点 BOT是英文Build-Operate-Transfer的缩写， 即建设—经营—转交。其基本含义是由政府和项目发起人签订特 许权授让协议，再由项目发起人组织成立的项目公司承担大型基
础设施项目(如高速公路、隧道等)的融资、设计、建设、营运和维 护任务；在规定的特许经营期内，项目公司拥有该项目的所有权 并收取费用，用所得收入清偿项目债务，弥补经营开支并获得预 期的投资回报；在特许经营期结束后，再将项目无偿移交给政府。 如果仅从融资角度来说，BOT模式是典型的融资方式，即把项目 资产(包括项目合同内制定的各种权利)作为抵押，并把项目的预期 收益作为偿还债务的最主要来源。
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(3)事业单位企业化管理型 在机构设置及经费使用上基本沿用事业 管理型模式，在财务核算上借助了公司核算方法的某些优势，并 根据核算方式的侧重不同，形成准事业型或准企业型的管理。如
安徽等一些以省(市)行政区划为单位，享受行政级别的地区性高速 公路总公司。这种体制综合了上述两种体制的优点，便于行使政 府职能，有利于经营管理。在一定的时期内，对高速公路运营管 理起到了积极作用。但这种体制在用人、权责、管理机制等方面 无法真正按照现代企业制度独立运作，易造成大量冗员、资金及 费用调控不力等现象。因此，该模式也应是一种过渡性的管理体 制。 3.按管理内容划分
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(4)各级政府采用执法委派或派驻方式，对高速公路的路政管理和 交通安全管理进行统一管理，杜绝长期以来高速公路管理中存在 的政出多门、一路多制的现象。高速公路的管理体制总体构架如
图2-1所示。
图2-1 高速公路管理体制示意图
2.当前我国高速公路管理体制的思路和模式
主管部门审批划拨下达。这种体制具有较强的计划性和行政管理 性，较易于体现高速公路运营管理的政府职能。但行政干预范围 较大，独立行使自主权限较小，不利于通过资产经营实现国有资 产的保值增值，以及依托高速公路进行的开发经营。特别是当前 深化改革的条件下，面对高速公路经营管理逐步走向市场的新形 势，这种方式已不再适应今后发展的方向，应属于一种过渡性机 制。
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1.管理体制直接影响高速公路优势的发挥 2.管理体制涉及到高速公路各方法人实体的权益 3.管理体制关系到我国高速公路的发展
4.完善的高速公路管理体制促进社会主义市场经济的发展 (二)我国高速公路运营管理体制的形成过程 (三)我国目前高速公路运营管理体制型式 1.按管理权限划分
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(1)高速公路运营管理机构 高速公路运营管理机构的设置是随着经 营型、收费还贷型等不同性质的高速公路建设项目的发展而逐步 形成的，有几种不同类型，现分别归纳如下：
1)一元、二元和多元管理主体型机构 管理主体一元，就是在省级 交通主管部门下面设一个公路局(或称公路管理局，沿用原来机构 名称)，统一负责一般公路和高速公路的管理。 2)政企分开和政企合一型管理机构 政企合一型就是在省交通主管 部门下面设立既负责行政管理，又负责经营开发的高速公路管理 机构。 3)建设管理型和运营管理型机构 建设管理型机构既承担高速公路 建设任务，又承担竣工后的运营管理。
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(1)建、管一体型 从筹资贷款、设计施工直至收费还贷、养护维修、 经营管理均进行全权负责。这种体制具有较好的统筹兼顾性，有 利于降低工程造价及运营成本，提高施工质量及服务水平，增强
高速公路经济管理者的负责经营意识，充分发挥高速公路应有的 社会效益和经济效益。这种体制一般兼容于集中管理型或企业经 营型体制，可形成极富活力的运营管理模式。
第一节 我国高速公路运营管理体制概述
随着我国经济的快速发展，高速公路网的建设已被列为国家经济 发展的战略重点之一，尤其是在“西部大开发”的战略规划中， 不仅要实现促进和发展西部地区交通运输事业的目的，而且担负
着拉动区域经济发展的战略目标，因此，占有十分重要的地位。 1.高速公路管理体制的总体构架 (1)针对每一个高速公路的建设项目，按《公司法》的要求组建经 营性高速公路公司，也就是所谓的子公司，实行严格的项目法人 责任制，让独立的法人对高速公路项目的策划、筹资、建设、经 营管理、偿还贷款、保值增值的全过程全权负责。
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(2)分线管理型 按高速公路的不同路段及其不同的投资建设模式， 分别成立专门的管理机构，就是通常所说的“一路一公司”或 “一路一局(处)”，北京、上海、天津、河北等省市曾采用了这种
体制。例如我国第一条利用世界银行贷款修建的跨省市高速公 路 —— 京津塘高速公路，为便于统一协调建设与管理，成立了京 津塘高速公路联合公司(后上市改制为华北高速公路股份有限公司) 进行管理；河北省石家庄至安阳段高速公路为利用世界银行贷款 修建项目，专门成立了石安高速公路管理处负责建设和管理。这 种体制在目前状态下的管理比较顺畅，也比较符合传统。它能够 较好地适应多种资本运营方式的管理，例如采用BOT方式、股份 制、转让经营权等的运营管理。这种方式的缺点是不利于统一行 业标准及行业规范，不利于公路行业的统一调控。
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(2)企业管理型 即高速公路完全采用公司独立法人运作模式全权负 责通过资本市场融资建设，以及建成后的经营管理，或通过转让 特许经营权以企业(如收费公路公司)运作方法，在经济上实行独立
核算、自负盈亏。这种管理模式虽受上级部门或董事会、管委会 领导，但其本身是较完善的独立经济实体。这种体制在人事、财 务、经营等各方面有较强的独立自主权，较易于通过自主经营实 现自我发展。如广东(包括深圳)、四川、吉林等省(市)，以及华北 高速公路股份有限公司等。但由于公司的企业性质，无法再行使 行政权力和体现政府管理职能，路政、交通安全等管理需要地方 公路局委托受权或派驻。
第二章 高速公路运营管理体制及机构
【学习目的】
第一节 我国高速公路运营管理体制概述 第二节 我国目前高速公路运营管理机构概述 第三节 关于我国高速公路运营管理机构设置的建议 【复习思考题】
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第一节 我国高速公路运营管理体制概述
一、我国目前高速公路运营管理体制及存在的问题 所谓管理体制就是管理活动中管理职能的界定与管理权限划分的 制度体系及由其决定的管理机构的设置形式。
第一节 我国高速公路运营管理体制概述
(2)以省级行政区为单位成立地区性高速公路总公司或集团公司， 受政府委托，对省内各高速公路子公司实施管理。当条件成熟时， 可在经济联系较为密切的相邻省市之间组建跨地区集团公司，形
成规模经营优势，走高速公路运营管理集团化之路，以便于更有 效地服务于区域经济。 (3)在高速公路管理体制深化改革过程中，应注意理顺政府和高速 公路管理机构以及企业之间的各种关系，通过建立和完善相关的 法律法规，规范各级管理权限。各地高速公路的行政主管部门对 高速公路的运营应实行行业管理，重点进行行业法规、行业标准、 行业规划、收费标准与系统协调等宏观调控工作。政府交通管理 部门对于高速公路公司的经营活动，只能以国有资产代表者的身 份参与经营管理，不应使用行政手段直接进行干预。