适用劳动法解决事业单位人事争议

ＣＨＩＮＡＬＡＢＯＲ　２００５／０９

B a l k

C o u n t e r p l a n

事业单位人事争议是指事业单位与其工作人员因辞职、辞退以及履行聘用合同所发生的争议。上世纪５０年代随着我国干部人事制度的建立，就存在人事争议，只是在计划经济时期，在人事问题上发生的种种矛盾，基本上是通过政策、行政命令等“计划”手段内部解决。９０年代中期，随着事业单位人事制度的改革，聘用合同制度的推行，职工民主观念和权利意识的不断加强，人事争议矛盾日益突出。２００３年９月５日，最高院通过司法解释的方式公布了《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》（法释［２００３］１３号，以下简称司法解释），为人事争议进入司法程序提供了法律依据。但适用劳动法解决人事争议还有很多障碍有待解决。

适用劳动法解决人事争议的障碍

在理念上表现为对事业单位职工的差别对待

在计划经济条件下人们一直把事业单位管理人员与专业技术人员看作是“国家干部”。国家对他们的任用制度采用的是任命制，即通过计划录用、行

政任命和调配等形式的管理制度，这和企业的用工制度有很大的不同。随着市场经济体制的建立，企业内部职工都属于劳动者的身份，已得到全社会的认可，但是事业单位职工与企业职工的身份差别仍然没有消除，用劳动法来解决人事争议无论在立法者、执法者及事业单位职工本身都存在着观念上的冲突。

在体制上表现为对行政化争议解决方式的路径依赖

建国以来，我国长期实行计划经济管理体制，事业单位是一个小政府，实行行政化科层管理模式，人事纠纷的解决也从行政管理角度出发，强调上级主管部门对争议的处理意见，严格遵循规则和纪律，而且毫无例外地将规则适用任何情况，这些都强化了组织及其成员的路径依赖。虽然我国已经确立了建立市场经济体制的目标，也赋予了事业单位独立的法人地位，但对行政化争议解决方式的路径依赖仍然存在。由于行政化路径的依赖，造成了人事争议解决方式的僵化，缺乏适应性；管理人员循规蹈矩，缺乏解决争议的主动性和创新性。这与人事争议解决方式的本质要求极不相称，阻碍了劳动法应用于解决人

事争议的进程。

在法律法规上表现为法院受案范围过窄和相关制度不协调

一是司法解释第２条中规定，当事人对依照国家有关规定设立的人事争议仲裁机构所作的人事争议仲裁裁决不服，自收到仲裁裁决之日起１５日内向法

院提起诉讼的，法院应当依法受理。这意味着法院对人事争议案件的受理，不是应法定受理，而是因人事仲裁裁决后当事人启动民事诉讼程序而受理，从而使法院受理人事争议案件的范围受到人事仲裁受理范围的限制；二是司法解释对于适用劳动法问题上，既承认了事业单位的工作人员是劳动者，适用劳动法，又在法院受理事由上强调“人事争议”称谓，这显然不利于将劳动争议和人事争议统一纳入劳动法调整的轨道；三是人事争议案件诉讼在司法实践中遇到了仲裁前置、法院管辖、受理、劳动争议仲裁委的不受理等程序问题与实体问题，人事政策文件与劳动法律法规的适用等一系列问题，都需要法律与仲裁制度的协调和衔接，用仅有三条的司法解释，把两种不同性质的制度简单对接，恐怕难以发挥用诉讼方式解决人事争议问题的立法目的。

◎文・　任学强

适用劳动法解决事业单位人事争议

ＣＨＩＮＡＬＡＢＯＲ　２００５／０９

完善劳动法用于解决人事争议的制度建设随着市场经济体制的建立，聘用合同制度的推行，事业单位的人事管理由身份管理转变为合同管理。在聘用制下，事业单位与其工作者之间法律关系发生了质的变化，由过去的行政任用法律关系变成了一种平等自愿、双向选择、权利义务对等的合同法律关系。聘用合同与劳动合同之间有本质的共同性。其一，聘用合同和劳动合同的主体都是用人单位和劳动者；其二，聘用合同和劳动合同的目的相同，都是为确立用人单位与劳动者之间的劳动关系；其三，聘用合同和劳动合同的内容相同，都是为了明确用人单位和劳动者之间的权利和义务；其四，聘用合同和劳动合同主体之间的关系相同。在履行合同时，事业单位、企业单位和职工之间的关系都是管理者与被管理者的关系；其五，聘用合同的主体之一受聘者与劳动合同的主体之一企业职工的权利相同，都包括《劳动法》第３条规定的各项权利，如平等就业和择业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利等。总之，事业单位与其工作人员就劳动关系而言双方的基本权利和义务与企业与其职工的劳动关系基本无本质区别。因此，转变观念，恢复聘用合同的本来面貌，适用劳动法来解决人事争议，是维护当事人合法权益，规范事业单位人事管理的长久之计。

完善人事仲裁制度，逐步向劳动仲裁靠拢

１９９７年人事部印发了《人事争议处理暂行规定》的通知（人发［１９９７］７１号，以下简称《规定》）等文件，基本上建立了人事争议仲裁制度。但是对《规定》所指的“人事仲裁”的性质有不同的理解。官方的观点认为，是指仲裁机构对人事争议进行调解或裁决的行政司法活动。有学者认为，按《规定》设立的我国人

事仲裁，不能说是一项近似司法程序的

救济程序，不能看作是完整的仲裁制度，而应将其看成是行政裁决。笔者同意此种观点，人事仲裁是借用了“仲裁”名称的行政裁决制度。这是因为，人事仲裁委员会设在人事行政部门内，所依据的仲裁规则是人事部门所制定的政策文件，人事仲裁没有任何法律（仅指全国人大及其常委会制定的狭义的法律）依据。人事仲裁的强行政性体现在运作机制之中，给人事仲裁带来了许多弊端，主要表现在以下方面：一是单方申请，强制仲裁；二是依托行政，组织附属；三是一裁终局，缺少监督。人事仲裁的强行政性及内部监督的形式，难以保证裁决的公正性和公信力，有待于进一步改革和完善。

人事仲裁改革在宏观走向上应向劳动仲裁靠拢，在条件成熟时以劳动仲裁替代人事仲裁。这是因为，聘用合同与劳动合同之间有本质的共同性，其职工也就是“劳动者”，与企业的劳动者没有本质区别。正如人事部有关负责人所言，劳动仲裁发展得比较早，立法层次

较高，裁决有司法保障；而目前人事仲裁的依据只有部门规章，尚未达到成熟阶段。人事仲裁不会，也不应停留在这个阶段，而应向劳动仲裁这种方式发展，提高立法层次，并与司法接轨。目前在条件不成熟时，在微观上可以对人事仲裁进行部分修改，如加强仲裁机构和仲裁庭的独立性，构建人事仲裁的外部监督机制，以保证仲裁裁决的公正性和公信力，赋予仲裁裁决的准法律效力，以增加其约束功能等措施，弱化人事仲裁的强行政性，恢复仲裁制度的准司法功能，为后续司法程序的应用做好

前期铺垫。

扩大诉讼受案范围，协调仲裁与诉讼的关系，加强对弱势群体的权利保护

在司法解释颁布以前，事业单位内部的人事争议，法院往往以“不属于法院

受案范围”

、“人事仲裁委员会不具有行政主体地位”等原因为由而不予受理，人

事争议很难进入司法诉讼程序。司法解释的颁布形式上解决了人事争议进入司法程序的问题，但并没有从根本上改变人事争议当事人在仲裁和诉讼上的弱势地位。典型的情况是：当事人的仲裁申请被人事仲裁委员会以“不属《人事争议处理暂行规定》的受案范围”而不予受理时，当地法院就会以“对此案缺乏受理依据”为由不予受理。因为，根据司法解释第２条的规定，司法程序的启动以人事仲裁为前置条件，而且必须是在人事仲裁委员会对争议进行实质审查之后，法院才能受理。这与劳动争议案件进入诉讼的条件有很大的差异。劳动争议案件的诉讼也以仲裁为前置条件，但它在仲裁委员会不受理时，只要纠纷的性质属于劳动争议，属于劳动法的调整范围，当事人仍然可以启动诉讼程序。这就使法院受理人事争议案件的范围受到了人事仲裁受理范围的限制。加之人事仲裁强行政化、不独立、立法层次低、运作不规范等制度缺陷，就投射到诉讼制度之中，人事仲裁给当事人带来的不公正，不能在以后的司法程序中得到纠正。这种带有临时“救急”性质的司法解释，在立法层次低、缺乏统一规范、争议处理方式缺乏衔接和协调的人事争议中孤立无援，难以发挥应有的功能。完善人事争议的诉讼制度，从宏观走向上看，要实现人事争议案件处理与劳动争议案件处理适用统一劳动实体法律和程序法律，这不仅有利于当事人权利保护，而且可以节约行政成本，提高司法效率。近期的措施，可以完善司法解释，扩大人事争议案件的受理范围，在人事仲裁委员会不受理的情况下，只要符合法院的受案范围，就应该受理，目的是不再出现

人事争议解决的中间地带，避免人为地将一部分事业单位职工的合法权益游离在法律保护之外。

作者单位：河南师范大学法学院