旧城改造之棚改业务的财税管控方式分析——以无锡刘潭棚改项目为例

旧城改造之棚改业务的财税管控方式分析——以无锡刘潭棚改项目为例
发布时间：2022-09-14T05:27:32.147Z 来源：《建筑创作》2022年2月4期作者：段国杰[导读] 旧城改造是我国新型城镇化推进的重要发展方向，棚户区改造作为近几年地方政府大力推进的旧城改造方式之一
段国杰
中铁置业集团上海投资发展有限公司上海 200072
摘要：旧城改造是我国新型城镇化推进的重要发展方向，棚户区改造作为近几年地方政府大力推进的旧城改造方式之一，成为企业投资重要领域，棚改项目涉及的财税管控方式研究关乎企业投资成败。

本文在深入研究棚户区改造市场机遇和现有模式基础上，结合公司参与的无锡刘潭棚改项目实际情况，对项目采用的核算方式、税务管控和融资模式进行详细论证，并就可能面临的四大风险提出应对方案，希望对旧城改造同类项目有所借鉴。

关键词：税务管控；融资模式；风险管控
党的十九大报告中提出，提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理。

棚户区改造既是弥补历史欠账的民生工程，也是推进新型城镇化的重要途径，并且可以促进房地产市场平稳健康发展，身负三重历史意义。

一、棚户区改造的市场机遇及模式
（一）棚改市场机遇
早在2016年7月11日，国家住房城乡建设部、财政部、国土资源部下发了《关于进一步做好棚改工作有关问题的通知》，对加速推进棚改提出了全新要求。

2018年5月24日召开的国务院常务会议确定，实施2018年到2020年3年棚改攻坚计划，再改造各类棚户区1500万套；加大中央财政补助和金融、用地等支持，兑现改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村的承诺。

在这种政策背景和市场机遇下，中铁置业积极履行央企责任担当，贯彻中央政策，为了满足部分热点城市保证刚需、改善民生等方面的需求，深入研究各地差异化调控政策并积极与各地政府沟通配合，探索切实可行的合作模式，最终与无锡市梁溪区达成无锡刘潭棚改项目合作意向。

（二）棚改模式
1.棚户区改造的政府购买服务模式
政府购买棚改服务模式是指按照政府向社会力量购买服务的有关要求,实行政府购买服务工作程序,公开透明、竞争择优选择棚改项目实施主体。

政府购买棚改服务的内容包括棚改项目的征地拆迁及前期论证、评价等服务；棚改安置住房的筹集(包括新建、购买、租赁、改扩建、货币化安置等方式)；公益性配套基础设施建设包括棚改安置住房小区配套基础设施项目，以及与棚改项目直接相关的城市道路和公共交通、通信、供电、供水、供气、供热、停车库（场）、污水与垃圾处理等城市基础设施项目。

国家针对政府购买服务模式出台了相关政策，大部分省份的地方政府均尝试采用此模式进行棚户区改造。

因一些地方政府通过政府购买服务模式引进地方平台公司来运作棚改服务，形成了政府隐形债务，导致政策层面有所收紧。

2.棚户区改造的商业化模式
（1）PPP模式
棚户区改造的PPP模式是指政府公共部门与社会资本以棚改项目为合作基础，政府公共部门支持社会资本融资，让社会资本所掌握的资源参与其中，从而在实现政府公共部门职能的同时也为社会资本带来利益。

即政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。

棚户区改造PPP模式的运作流程分为立项、招投标、融资、项目建设、项目移交五个阶段。

目前，国家对PPP模式进行了进一步规范，以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体PPP+EOD模式将成为下一步棚改项目PPP模式实施的一个创新发展方向。

（2）市场化模式
政府购买服务受到地方政府财力的影响，以北京为主的地方政府推出了市场化模式，即由地方政府先对拟实施棚改的区域进行规划固化和实施方案编制，确保项目投入产出平衡且可实施，然后通过公开招标等方式选定社会企业实施棚改项目，负责棚户区改造前期工作及用于平衡资金的商品房的建设，并给予社会企业固定的投资回报（8%-12%），由社会企业自负盈亏。

在目前国家对地方政府债务控制严厉的形势下，商业市场化模式将成为政府主推的实施方式，但是对于企业来说，由于棚改过程中存在大量的不可控因素，将导致项目投资风险进一步提高。

（3）棚改+二级联动模式
在部分城市比如上海、深圳等具备棚户区改造一二级联动的出现市场机遇，主要表现在城市 “旧城镇、旧厂房、旧村庄”三大旧改领域。

实施主体经过政府确认后，即取得棚改+二级联动开发权利，二级开发不再采取招拍挂方式出让，而是采取协议方式出让，直接补缴地价款即可。

实施主体经政府确认前，必须已经完成了对原土地权属的取得（取得方式包括房产权属人入股、签订拆迁补偿协议、并购），成为单一权利主体。

棚改+二级联动与一般棚改模式的区别主要表现为实施棚改后可以参与后期的二级房地产开发，但是对二级房地产开发的利润指标均有所控制，且需要当地有明确的政策支持，因此，棚改+二级联动需要深入研究地方政府的棚改政策。

二、无锡刘潭棚改项目情况
（一）项目基本情况
本项目位于无锡市梁溪区刘潭片区，合作区域总面积2008亩，涉及棚改户数约6000户（集体土地3500户，国有土地2500户），住宅面积约70万平方米（集体土地55万平方米，国有土地15万平方米），非住宅面积45万平方米，其中国有土地住宅15万平方米拆迁由政府投资，项目采取政府购买服务的模式实施，由梁溪区政府委托区住建局通过公开招标，引进中铁联合体（中铁置业上海投资公司、中铁十局集团有限公司），中标后与梁溪区城投成立项目公司共同投资。

本项目合作期5年，其中棚改建设期3年，服务费支付期2年，项目总投资91.5亿元（征地拆迁67.4亿元、公益性基础设施建设投资13.5亿元、资金成本6.6亿元、其他费用4亿元），投资建设服务费9.1亿元，合作期第1—3年年度投资建设服务费率为3.33%，第4—5年年度投资服务费率为4.33%。

（二）项目投资回报及回款
1.投资回报率
政府的相关文件中称为年度建设服务费，以投资余额为基数，按照年化利率计算，其中第1-3年年化利率为3.33%，第4、5年年化利率为4.33%，项目投资及回款期限为5年，若超过5年合同另行约定。

公式为：当季财务利息=上季末投资余额×年化利率/360×当季实际天数+∑（当季每笔确认的投资成本×年化利率/360×当季每笔确认投资成本的累计天数）-∑（当季每笔政府投资成本回款×年化利率/360×当季每笔政府投资成本回款累计天数）；总财务利息=∑各季财务利息。

各方按照在项目公司的股权比例分配利润。

2.回款方式
政府将棚改投资及回报的支出责任列入财政中长期预算，自正式合同签署之日起3年后开始回款，两年内全部回款结束。

其中，第一年回款额为建设期末累计投资余额的50%及相应回款期利息、投资回报，第二年回收全部剩余投资余额及回款期利息、投资回报。

项目棚改期内若实现土地出让，扣除计提后土地出让金通过政府财政预算全部优先用于支付项目公司。

三、无锡刘潭棚改项目财税管控方式分析
（一）拟采用的核算方式
无锡刘潭棚改项目核算方式的选定主要考虑以下两个方面：
首先，从新准则的收入确认计量的五步法看，第一步是识别与客户订立的合同；第二步是识别合同中的单项履约义务；第三步是确定交易价格；第四步是将交易价格分摊至各单项履约义务；第五步是履行各单项履约义务时确认收入。

根据无锡刘潭棚改项目实施合同的规定，项目的服务范围主要是征地拆迁、安置补偿以及公益性基础设施建设三个部分。

这三个部分在合同中没有明确区分单项履约义务，将交易价格分摊至各单项履约义务的可能性比较小。

其次，收入准则通过三个条件对区分了某一时段履约或某一时点履约。

第一是客户在企业履约的同时即取得并消耗企业履约所带来的经济利益；第二是客户能够控制企业履约过程中在建的商品。

第三是企业履约过程中所产生的商品具有不可替代用途，且该企业在整个合同期间内有权就累计至今已完成的履约部分收取款项。

结合无锡刘潭棚改项目的实际情况，该项目采取的是某一时段履约。

依据以上两个方面，无锡刘潭棚改项目实施合同应当视为不能分割的总合同，不能再细分出各个单项履约合同。

新收入准则实际上否定了按结算条款确定时间进行工程结算，确立了按履约进度确认工程结算的方法。

对于项目履约超出进度的部分应确认应收账款；对于项目履约滞后进度的部分不应确定工程结算。

该方法消除了收入确认与工程结算确认的差异，能够准确反映企业的各期的经营成果和财务状况。

（二）税务管控分析
需依据税收法律制度规定和项目合作合同约定做出综合考量，目前，针对增值税拟订以下几种税务管控方案。

在满足公司对于营业规模的要求下，可选择整体税负较低、风险较小的纳税方案应用。

方案一，项目公司提供的是建筑安装服务，回报部分也是因建筑服务而产生，因此全额应按照建筑服务进行涉税处理。

本方案下，项目公司需就收到得全部款项（包括建设成本和投资回报）按建筑服务缴纳增值税，其对应进项税均可抵扣。

此方案能满足项目公司规模要求，且符合江苏地区对投资项目的涉税认定，税收风险最小的方案，但是所有方案中税负最重的。

方案二，项目公司提供的是贷款服务，建设成本视同为贷款本金，投资回报（即政府付费金额大于建设成本的部分）视同取得的贷款利息收入。

本方案下，本金部分不属于征税范围，项目公司仅需就投资回报部分按贷款服务缴纳增值税，对应建设成本部分进项税额不可抵扣。

方案符合项目的本质，且较容易被税务机关接受；但如果界定为贷款服务，与政府谈判难度较大，且不能满足项目公司对营业规模的要求。

方案三，项目公司提供代理拆迁服务和金融服务。

征地拆迁部分是代理拆迁服务，剩余部分是贷款服务。

本方案下，项目公司提供代理拆迁服务，征地拆迁成本作为代收转付款项，不缴纳增值税，征地拆迁收益按代理服务缴纳增值税；剩余部分比照方案二“贷款服务”进行税务处理。

此方案符合项目公司对营业规模的要求，但涉及税额很大。

方案四，项目公司提供代理拆迁服务和建筑服务，征地拆迁部分是代理拆迁服务，剩余部分是建筑服务。

本方案下，征地拆迁部分按照方案三“代理拆迁服务”进行税务处理；剩余部分比照方案一“建筑服务”进行税务处理。

方案五，涉及征地拆迁部分代收代付，实质上只是在前两个方案的基础上，将征地拆迁部分单独处理。

本项目中，征地拆迁占项目总投资额的70%以上，且征地拆迁费用没有可抵扣的进项税额，因此作为代收代付款项进行处理，可有效降低项目公司从政府取得收益需要缴纳的增值税；代收转付方案也比较符合项目公司在该项目中承担的角色和职能，比较符合业务实质，利于和税务机关谈判；项目公司现拟将从政府取得的收入全部计入企业会计收入，与代收代付的核算要求不符，需提前跟税务机关沟通，取得税务机关认可，由于没有具体政策文件的明确规定，且涉税金额较大，与公司会计核算不符，即便税务机关认可后，在后期依然存在一定税收风险。

方案六，项目公司提供征地拆迁差额纳税和建筑服务。

项目公司按方案一“建筑服务”进行税务处理，其中征地拆迁适用增值税差额纳税政策。

本方案下，项目公司需就收到的全部款项（包括建设成本和投资回报）扣除征地拆迁成本后的余额按建筑服务缴纳增值税。

根据财税[2016]36号和财税[2016]47号文的规定，房地产开发企业在计算增值税销项税额时，可以扣除其取得土地的成本，土地成本中包括征地拆迁费用。

征地拆迁差额纳税方案，是参考房地产开发企业差额征税的政策，但该政策目前只适用于房地产开发企业，而无锡刘潭棚改项目的项目公司并非房地产开发企业，因此，若要使用征地拆迁差额纳税方案，需提前申请相应的税收政策。

在政策申请成功的情况下，该方案即可以无风险的降低项目公司的增值税税负、满足项目公司全额确认收入的会计需求。

（三）融资模式分析
2014年9月，国务院发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）文件，指导和规范地方政府债务融资，控制和化解政府性债务风险。

同时授权中国国家开发银行与中国农业发展银行可对各地方政府已列入计划大表的棚改项目进行融资。

无锡刘潭棚改项目住宅部分全部纳入江苏省棚改计划，根据与农发行沟通，纳入省棚改计划的确保可以按照基准利率发放贷款，或有10%以内的下浮空间，其余部分暂按基准利率上浮30%预计。

随后，在2017年下半年，财政部接连下发《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87
号）和《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），明确指出：“严禁将储备土地前期开发作为政府购买服务项目；地方政府不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源”。

项目预备启动阶段时值2019年中，各金额机构审批贷款时难以回避监管机构对合规性的要求，难以突破棚改、城镇化、房地产的业务瓶颈，加之政府的结构化融资、保理等融资模式出现困难，形成了“融资难、融资贵、无资可融”的不利局面。

为应对此种融资困境，项目调整融资方案，经与无锡市梁溪区政府、农发行、国开行以及无锡市部分主要商业银行沟通，从项目已纳入江苏省年度棚户区改造计划，符合棚改政策要求的资金需求出发，拟引入银团融资模式，以前端征拆改造加后端开发建设为突破口，前端按征拆签约率和配比自有资金放款，后期按投资进度放款，利率以同期市场平均利率为准。

1.引入银团融资突破资金制约
拟定引入银团融资模式后，无锡项目公司在母公司上海投资公司的指导和帮助下，首先积极与梁溪区政府、城投公司对接，取得了政府明确支持；联合城投公司与农业银行三方深层次探讨了项目银团融资的可行性和规划思路。

在项目公司与农行无锡滨湖支行、江苏省分行不同层级各部门进行了充分、有效的沟通后，通过大量细致地工作，形成了由农行无锡滨湖支行作为牵头行，江苏银行、招商银行等无锡市部分主要商业银行作为参团行，总额110亿元的旧城综合改造项目银团融资方案。

该融资方案于2020年12月24日正式通过农行总行审批。

2.以银团融资合作促成长期战略合作
随着国家政策的变化，无锡刘潭棚改项目的融资模式一波三折，从最初政策性银行的大力支持，到考虑使用永续债资金，再到所有银行对棚改融资的观望和停贷，融资资金的不到位致使项目一度难以真正启动。

积极迎接政策调控，钻研融资窗口，加强对项目信息梳理和联络政府、金融机构合作方支持，最终促成了融资方案落地，开拓了合作共赢的新局面。

2021年1月，以无锡刘潭棚改项目银团合作为契机，农业银行江苏分行中铁置业集团和中国农业银行江苏分行举行了全面战略合作签约，农业银行江苏分行正式成为中铁置业的重要战略合作伙伴，在未来五年内将提供500亿元的意向性综合授信额度，支持中铁置业实施全国性开发战略，进一步加强资源对接，加快中铁置业的城市综合开发步伐，实现双方优势互补。

（四）风险管控分析
1.日常资金周转不畅风险
由于融资或资金调度的问题，致使项目公司日常营运资金周转不灵。

这种风险可能会影响到项目公司的正常运作和项目的正常建设，甚至引发更大的风险。

控制方案：首先，实施短、中、长期资金预算和资金滚动预算，制订完善、可行的资金预案。

其次，两层管理机构将加强资金的日常调度；第三，设置一定规模的备付金；第四，协调金融机构给予流动性支持；第五，由母公司提供临时拆借资金保障项目公司日常运营资金周转。

2.融资成本控制风险
当融资成本上调特别是社会融资成本进入长期上升通道时，或者由于运用不当，致使资金闲置导致融资成本增加。

控制方案：严格按照项目建设计划的资金需求进行融资，合理安排资金及时足额到位，造成融资成本增加。

3.资金安全风险
由于资金管理不当，致使资金出现安全问题，影响项目正常推进。

控制方案：按照资金管理规定，未用资金和待付资金存放于银行保管，超出规定的现金不得存在于银行以外的地方；富余资金不得投资于股票、长期限无保底的固定收益产品、债券和其他项目；严格内部资金管理制度，保障资金安全；按照项目合同约定，接受采购人的监督；严格内部审计和监察，定期监督与不定期监督相结合。

4.利率上涨风险
政府相关部门坚持以同期银行贷款基准利率上浮10%结算资金成本，由于项目整体投资期限较长，银行的实际贷款利率受国家金融政策及资金市场的波动而有所变化，存在一定的利率上涨风险，从而影响项目收益。

控制方案：一是督促政府根据年度投资计划将住宅部分全部纳入江苏省棚改计划。

二是项目运作过程中督促政府进行土地出让，加快资金回流，减少资金峰值。

三是与政府方商定，项目合作期内，出现实际融资利率较基准利率上浮比例较大并导致项目无法实施时，由城投公司负责投资。

作者简介：
段国杰（1979年-），男，山东省东明县人，高级工程师，硕士，现任职中铁置业集团上海投资发展有限公司党委书记、执行董事。