法治反腐：日本模式与中国路径

法治反腐院日本模式与中国路径
徐国冲
【摘要】日本作为全球清廉指数排在前列的亚洲国家,其反腐模式尚未得到学界的足够关注。

日本以法律为基础的全过程监督的法治反腐模式值得分析借鉴。

文章通过建构机构、人员、制度与环境的四要素分析模型,解剖日本的法治反腐模式。

日本的法治反腐特点是:机构设计上交叉并行、在改革上立法先行、司法上精密与高标准、伦理教育确保公务员队伍的廉洁、公民理性适度的参与,以及媒体的“扒粪者”功能发挥。

但日本反腐模式也存在与民主选举制度相伴而生的种种弊端,例如公务员的相对廉洁与政治腐败突出共存、“铁三角”模型的桎梏等。

在我国全面推行依法治国的背景下,我国可以学习借鉴日本法治反腐的理念和思路,深化反腐败机构改革、完善法律体系建设、加强公务员廉洁教育、营造法治文化环境,从而建构中国特色的反腐模式。

【关键词】反腐败;法治反腐;日本;反腐模式【中图分类号】D90
【文献标识码】A
【文章编号】1006-7426[2020]06-0093-014
10.13553/ki.llygg.2020.06.009
基金项目:本文系国家社科基金专项课题“打造共建共治共享社会治理新格局的制度供给研究”(项目编号:18VSJO31,主持人:朱仁显)的阶段性成果。

作者简介:徐国冲(1983-),男(汉),广东茂名人,厦门大学公共事务学院副教授、硕士生导师,研究方向:政府
治理与改革。

腐败是国家发展与治理的共同陷阱,更是亚洲转型国家的“阿喀琉斯之踵”。

从1995年开始,多数亚洲国家在透明国际发布的全球清廉指数排名中一直在低位徘徊,落入了腐败陷阱而不能自拔,但也有成功的个案,譬如新加坡、中国香港和日本的清廉指数一直稳居前三。

从1868年明治维新开始,日本一直实行中央高度集权的官僚体制,政府直接干预微观经济领域,体现出较强的计划经济色彩。

二战后美国对日本进行改造但并不彻底,中央政府权力依然很大,行政审批无所不在。

各级政府都在东京设立办事处,催生了“跑部钱进”现象。

因此,二战后的日本曾经政治腐败丑闻不断,发生了著名的四大腐败案,比较有名的首相均曾深陷腐败丑闻。

但是自从20世纪90年代自民党下台,高层腐败已经大大减少,而且在全球清廉指数排名位居亚洲国家前三。

资深学者Quah 提出了亚洲国家反腐败体制设计的三种模式[1],其中日本是亚洲唯一的没有专门的反腐机构的国家,但恰好是这样一种反腐模式却取得了显著的反腐效果,值得研究和学习。

Oyamada 也认为日本反腐是一种以预防为主的间接反腐模式,从反腐败的社会基础和培育公务员的高道德标准来看,日本模式有可能适用于其他国家,因为它的
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四大举措具有通用性[2]。

日本以预防为主、间接的法治反腐模式,根植于日本的文化背景,反腐成本较低廉,但效仿者甚少。

改革开放以来,我国一直在向包括新加坡在内的国家学习反腐倡廉经验,对日本的反腐经验研究甚少。

因此,详细分析日本反腐模式的优缺点,以期对中国特色反腐模式的建构提供借鉴参考。

一尧日本法治反腐的模式
反腐败是一种组织行为,它由若干要素形成一个闭环以防止腐败的泛滥。

这些要素的组合形成某种反腐模式(见图1)[3]。

其中,机构要素指的是反腐机构,是反腐败的体制基础;人员要素即公务员队伍的廉洁,是反腐败的社会基础;制度要素则是指反腐败的法律体系和政治权力制衡体制,比如立法、司法制度,它是推行法治反腐的运行前提;环境要素,如信息公开、媒体和公众监督,则是遏制腐败外部因素。

信息公开、公民赋权,为良好的外部社会监督提供了渠道。

因此,信息公开、媒体自由是反腐和社会
监督的必要条件[4]。

为此,本文拟围绕上述四要素对日本反腐模式进行剖析。

(一)机构:分散监督,交叠管理
日本采取的是一种各自分工明确、相互交叠监督的反腐机构设计模式。

这套反腐败机构
包括国会法官弹劾法院和法官追诉委员会、内阁行政监察局、总务省行政评价局、人事院和地方公务员人事管理机构、检察机关、法院系统等。

这些机构分别隶属于国会、内阁或有关部门,并有明确的职责划分、各管一块,监督约束法官、文官系统、行政机关和财政收支[5]。

值得一提的是,为了对贿赂等案件实施有效的直接侦查,检察机关专门设立了“特别搜查部”(简称“特搜部”),并配备检察机关中最为精锐的专业人员。

日本最近40多年来所揭发的重大贿赂案件几乎都是由“特搜部”侦破的。

综上,日本这套反腐败机构分散在国会监察、行政监察、财政审计、司法调查和审判等方面,交叉叠加,相互监督,并行不悖,编织了一张严密的反腐机构网络,为法治反腐奠定了体制基础。

(二)制度:立法先行,司法严密1.立法在先,全程覆盖
体制机构设计是推行法治反腐的基础,但前提是还要有完善的法律体系,做到有法可依。

法制先行是日本反腐败的基本特征。

尽管与反腐机构一样,日本也没有一部反腐败的专门法,
图1
反腐模式的要素模型
制度
机构
人员
反腐的社会环境
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而是将反腐败贯穿到所有的法律之中。

法治反腐,首先要求制定一系列防止腐败的法律法规。

日本政府十分重视立法,其反腐法律体系由几个部分构成:一是在刑法典中设立了贪污贿赂罪的章节,还有专门的法律,比如
《关于整顿经济关系罪责的法律》,同时还在其它部门法(如《公司更生法》)中设置了相应的条
款,以补充刑法典中有关的规定;二是颁布了《行政程序法》,从程序设计上补救实体法对权力
控制可能产生的漏洞;三是在《商法》《证券交易法》《破产法》和《保险业法》等法律中,规定了
关于行贿受贿的刑事责任条款[6]。

总之,刑法典以外的其他特别法中关于受贿行贿的规定也非
常多,相互补充,可谓环环相扣。

此外,法律条文详细缜密,不仅有原则规定,也包括具体做法。

比如贿赂罪就分为10种类型,有400部不同的法律来保护检举揭发者[7]。

日本法律体系之严
密由此可见一斑。

其次,注重依法行政。

行政权力被滥用是腐败的源头之一,因此,日本在制定行政法规方面不遗余力,并以行政组织法的形式确立各个部门的权责。

仅公务员制度法规就有30多种,
规定内阁的行政行为的法律达84部,经济产业省用于指导和管理经济产业的法规就有100
多种[8]。

上述法律构成了系统化的行政法律体系,使行政机关所产生的各种社会关系成为严格
意义上的法律关系,成为法制化程度最高的国家之一。

法治反腐的重点是预防,而不是满足于严惩腐败案件。

孟德斯鸠说过,“一个良好的立法. All Rights Reserved.
者关心预防犯罪,多于惩罚犯罪”[9]。

日本拓展了腐败的外延,制定了事前受贿罪和事后受贿
罪,对于将要成为和曾经是公务员的人的受贿犯罪也予以规定[10],实行全过程的立法监控。

事
前受贿罪主要针对那些即将赴任的公务员和可能当选的国会议员等;事后受贿罪是为了防止
公务员规避法律,在退职后再实际收受贿赂而做出的规定[11]。

法律尽管有预见性,但永远滞后
于现实的发展。

日本一方面及时根据新问题制定新的法律,另一方面非常重视不断完善法律
法规,及时修订不合时宜的条款。

比如,《国家行政组织法》从1948年7月颁布至2001年,先
后进行了83次修订[12]。

最后,坚持在改革前先立法,堵住漏洞。

一是用法律形式确定各项改革事项和机构的地位、职权以及时限。

日本改革中成立的各种审国会、调查会、改革本部之类的机构,都是根据国
会通过的相关法规设置的。

二是用法律形式确定改革方针、改革对象以及改革步骤。

在行政、
司法、选举等多项改革中,往往是新的法律制定在改革之前,从而使改革有法可依,如中央省
厅依据《中央省厅等改革基本法》进行改革。

三是用法律形式巩固改革成果。

如日本早在1968
年制定的《总定员法》,规定了除国营企事业和自卫队以外的政府公务员的最高限额,此后日
本公务员数量一直保持在较低水平。

2.司法精细,峻法治吏
根据腐败的成本收益理论,腐败者在犯罪之前都会对犯罪成本和犯罪收益进行衡量,如果成本小于收益,就会选择铤而走险。

因此日本的司法机关实行高标准严要求,提高腐败成
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本,体现峻法治吏的精神。

一是拓展腐败的内涵外延。

日本刑法典中虽然没有明确“贿赂”的具
体内容,但从司法判例来看,贿赂外延确实非常宽泛,既包括财产性收益,也包括非财产性收
益,甚至包括性贿赂;可以是现实的利益,也可以是将来的利益。

二是降低认定犯罪标准的门
槛。

例如,即使受贿1日元也构成犯罪;又如,即使在接受贿赂前后一段时间里没有任何涉及
行贿人的具体行政行为,同样构成犯罪。

这反映出日本法律重视过程胜过结果的特点。

三是高
标准要求政务官,加重其身上的责任。

追究政务官政治责任时实行“疑罪从有”或“有责推定”
的原则以及“连座制”。

即当政务官的秘书、配偶及家属等,从事与政务官的选举活动或其他政
治活动有关的事宜,被认定进行了违法犯罪活动时,即使政务官本人并不知情,或与其没有任
何关系,也必须承担监督责任、辞去议员等职务。

四是司法必细必公。

及时有效查处比严刑峻
法对于降低腐败“黑数”更起作用,因此要求立法机关与司法机关遥相呼应,确保司法机关的
公信力与执行力。

据统计,在日本,检察官起诉的腐败案件的有罪率特别高,往往高达99%[13]。

这表明日本司法机关的公信力高,因此被称为“精密司法”。

(三)人员:伦理立法,软硬兼施
尽管日本政府高官腐败案件频繁发生,但是却拥有一支清廉能干的公务员队伍。

究其原因,在于用法律约束公务人员的行为。

日本在解决政治腐败问题时也曾经寄希望于政治家的
自我约束。

虽然日本是一个讲究纪律秩序的民族,而事实证明,仅有道德自律,效果微乎其微。

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为了使伦理约束刚性化,日本于1999年制定了《国家公务员伦理法》,以道德立法的形式实行
腐败的零容忍,不但禁止公务员“以职务或地位之便谋取私利”,而且禁止一切“引起国民怀疑
或不信任的行为”。

对于什么是“利害关系者”(细分为十大类)、公职人员的禁止行为(九项)和
允许的行为(八项)、禁止行为的例外(三项),以及利害关系者之外人员之间的禁止行为(两
项)及惩罚措施做了非常详尽的规定[14]。

此外,日本反腐败还具有一个鲜明的特色,即利用“假
定公务员”制度扩大反腐主体。

这个制度是指当事人虽然不是公务员,但是根据一些特别法行
使相当于公务员的公权力时,同样构成公务执行妨害罪和受贿罪的犯罪主体。

日本战后四大
腐败案中,就有牵涉到国有政策性银行、电信电话公司的高管,依据假定公务员进行了严惩。

以上法规和制度是针对普通公务员的,对于政治官员则另有规定。

国会法第124条规定,在各议院内设立政治伦理审查委员会,专门审查议员是否具有违纪行为,并根据审查结果直
接给予政治处分或向国会建议给予处分。

政治伦理审查委员会可以“唤问”相关当事人,追究
其政治责任[15]。

有调查表明,日本的伦理法案对公务员的要求是高标准的,有45.8%的公民、78.3%的专
家、77.9%的雇员都认为国家公务员的道德高[16]。

日本的经验显示,通过伦理立法守住道德底
线,一开始就要实行高标准,让公众形成高期待,他们才会自发起来监督公务人员的言行,达
到以腐败为耻的目的。

西方各国大都立有伦理法案,日本与之不同的是条款细致、穷尽所想,
把对公务员的道德约束发挥到极致。

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(四)环境:媒体补位,民众参与
法治反腐并非只是司法部门的事。

它既包括权力机关内部监督(即以权力制约权力),也包括外部监督(以权利对抗权力)。

外部监督的前提是信息公开、公民赋权,为社会监督提供
渠道。

在日本的反腐败历程中,法律的保驾护航使得媒体和公众的参与发挥着重要的作用。

一方面,日本通过《信息公开法》建设阳光政府,提倡阳光反腐;与此相配套,还制定了《内部
告发者保护法》。

在此制度激励下,内部告发逐渐成为检举揭发贿赂腐败行为的重要线索,有
效防止了团体性犯罪。

另一方面,媒体穷追猛打。

日本的新闻媒体利用其灵敏的嗅觉和专业
特殊性,在揭露腐败丑闻等方面,发挥着其他机关或个人不可替代的“扒粪”功能,堪与美国
媒体相媲美。

从20世纪70年代的“洛克希德”案件到2016年的甘利明辞职事件,许多位高
权重的政要被拉下马,都是通过媒体的深入调查报道才取得突破性进展的。

尤其在“利库路
特案”中,从《朝日新闻》横滨分社的调查开始,到日本电视台偷录行贿视频形成舆论冲击波,
最后媒体集体发力,穷追猛打迫使首相下台,体现了媒体监督在反腐中起到至关重要的“补
位”作用。

此外,日本公民还积极利用宪法赋予的知情权、咨询权、参与权和投诉权来监督公共权力的运用。

例如,2016年日本的十几个私人执业律师组建的“日本反贿赂委员会”。

该团队定位自
身为独立专家团队,旨在赋予企业和个人与腐败做斗争的能力,帮助日本的企业组织遵从反. All Rights Reserved.
腐败法律,使利益相关人能联合起来,一起抗击腐败和贿赂。

二战后日本的腐败丑闻迭出,经
济不景气,首相更换频繁,但是日本几乎没有发生上街游行的事件[17]。

这是因为日本政府特别
着力解决投诉的细小腐败现象和各种行业不正之风,较好消解了普通民众对于高官腐败丑闻
的政治认同危机[18]。

二尧日本反腐模式的痼疾
需要指出的是,日本的反腐模式并非完美无瑕。

日本腐败迭出的根本原因一方面是政府主导的经济发展模式导致行政权力过度干预市场经济。

政府设租、企业寻租、反哺政客,形成
著名的“铁三角”模型,从而导致民主、体制等方面内在固有的缺陷。

另一方面,日本特色的政
治制度和政治传统产生了特色的结构性腐败问题,其特点是公务员的相对廉洁和政务官的腐
败共存。

(一)顶层设计:政治腐败突出
选举政治某种程度上是花钱的政治,在表达民主的同时,容易滋生腐败。

这种体制决定了再严密的法律也阻止不了政客的腐败行为。

虽然选举政治体制下向上级行贿作用不大,但充
当某些利益集团代言人以获取经济支持,却非常普遍且必要。

这其实是一种变相的买官,只不
过买官的对象不同。

日本经济高速发展后,社会逐步去意识形态化。

在这种背景下,党派政见
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趋同,政党只是为了选举执政,党派数量的多少于民主已无意义。

由于实行固定选区制,某一
政治家能否当选国会议员,首先看他的经济实力。

搞选举、维持和选民的关系都需要花钱。

恰
好《政治资金规制法》规定,企业或个人均可以向政客提供一定限额内的免税的捐款,这就为
企业主花钱购买政客的影响力网开一面[19]。

这种政治家与企业财团看上去皆大欢喜的利益交
换,最终牺牲的是日本国民的整体利益。

在这种民主逻辑下,政治家腐败是必然的。

事实上,日本对政治献金的规范和管理是走在世界前列的,但其有关法律执行不到位,效果一直不好。

尽管早在1974年,日本就开始推动官
员进行财产公布,但还是发生了数起特大腐败案,例如21世纪的KSD事件,还有前首相安倍
的森友学园“地价门”事件、加计学园腐败案等。

究其缘由,是日本的政治土壤没有变,财产公
示并不能改变“政治家需要钱”这一事实。

只要这种供求关系没改变,即使立法在先,仍难堵塞
体制的漏洞。

(二)法律制度:漏洞与瘸腿
日本刑法关于行贿受贿行为的规定是非常缜密可行的,对于行贿行为的打击不遗余力:只要当事人实施要求公务员接受贿赂的行为,即使该公务员明确拒绝,根据日本司法判例,同
样可构成行贿罪。

但是这种做法缺乏对行贿罪的细分,即没有区分主动行贿者和被动行贿者,
导致对那些把“拿下官员”当作企业竞争优势的“恶意行贿人”惩罚力度不够。

日本的反腐败法. All Rights Reserved.
律制度一手硬、一手软的“瘸腿”与漏洞可见一斑。

另外,日本存在较为普遍的贪污、挪用公款问题。

这是因为法律上对贪污行为重视程度不如对贿赂问题。

具体表现是,它在打击行贿受贿行为方面重拳出击,但其刑事法律体系中却没
有贪污、挪用公款等罪名,甚至高举轻打,行政内部处理了事,而不追究当事人的法律责任。

之
所以会这样,是因为贿赂往往是个人行为,而贪污的往往是整个公务员团队。

所以日本国会和
地方议会的议员比较“慎重”,担心得罪公务员导致选票流失。

为了获得地方的财源和选票的
支持,任何政党和派阀领袖也不会允许手下的议员去得罪那些既得利益者。

而检察机关、会计
检查厅等内设反腐败机构在打击贪污行为上不够积极,则是这一制度缺陷的直接后果。

正因
如此,日本很难通过“巨额财产来源不明罪”这样的刑事罪名。

此外,国会直到1992年才通过
《国会议员资产公开法》,但议员的家庭财产和家庭借贷的金钱等并不在公开的范围之列,这
无疑为隐瞒财产埋下了祸根。

(三)“天神下凡”:监守自盗的魔咒
日本有一种独特的官场现象叫做“天神下凡”,是指高级公务员离职后,到私人企业或其他法人团体再就职并享受优厚待遇的现象。

这是独具日本特色的政商合作模式的体现。

日本
各省厅的人事晋升就像金字塔,层级越高职位越少,到达官场“天花板”的高官在50岁左右就
被迫提早“让位”。

省厅负责为这些“退休人员”安排“退路”,或者“下海”。

长期以来,日本舆论
界认为这是一种“权钱交易”的腐败现象,公民极为不满。

为消除这一弊端,日本政府对退休官
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员的“再就职”也有诸多规定,但“天神下凡”现象似乎依旧愈演愈烈,甚至有年轻的公务员因
为晋升无望而申请加入“下凡”大军。

为此,日本政府多方努力,曾于2000年在总务省设立了“人才银行”,将各部门退职高官汇集在一起,实行一元化管理,统一向用人单位推荐。

2001年日本政府又采取了相应的改革措
施,对公务员到企业就职进行限制等。

2007年,《国家公务员法修正案》明确规定,公务员离职
后2年内不得为再就业的企业与原部门拉关系,各部门也不得为高官再就职进行不正当斡
旋,违者将被判处最高3年的有期徒刑。

2008年9月,日本启动官民人才交流中心,全程监督
公务员的再就职活动。

然而,2011年7月22日,日本总务省调查显示,有1285家各类型法人
从同一中央省厅连续3次以上接收了1594名原官僚,其中公益法人(1225家)接收的人员
(1514人)数量占绝对多数。

一系列艰苦卓绝的努力终归效果不大,因为体制的漏洞通过修修
补补的改革终难奏效。

(四)文化环境:与民主的不协调
其一,日本曾深受儒家文化的影响,但从明治维新以来,践行“脱亚入欧”战略,其社会文化和法律制度深受欧美的影响。

这种传统与现代文化的冲突直接导致某些制度安排与民主法
治精神的相悖。

李光耀曾言,日本的民主选举制度只是一种表面形式,只有从“传统”的视角才
能理解日本的某些制度安排。

因为它难以用现代政治原理去理喻。

例如,选区的议员成了某个. All Rights Reserved.
人与家族的专利,部长乃至首相可以家庭世袭,而选民却习以为常。

二战后日本的“民主”制度
似乎反过来强化了封建社会的人身依附关系,与自由民主背道而驰。

这表明日本传统文化并
未因为美国的民主化改造而绝迹,今天依然形塑着日本政治家的行为模式。

其二,在日本政治生活中,很多老百姓是认人不认党的,这相当于一种庇护人(封建时代日本的藩主)和受恩者(具有藩籍的武士或者农民)的角色关系。

比如,待罪上诉的前首相田中
角荣不但没有输掉国会众议员的选举,反而得到了历史上的最高票。

这种只顾个人感情与利
益关系、不问是非主义、公私不分的选举,事实上逐步成为日本战后民主的常态,这是对民主
的一种嘲讽。

其三,日本也盛行“送礼文化”。

议员在红白喜事、逢年过节都要向选民表达心意,而“心意”是要花钱购买的。

年轻的议员吸金能力差可以委身于派系领袖,而派阀领袖因为当政的机
会大从而被大财团投资,他也要培养接班人才能确保基业长青。

如此一来,形成恶性循环的怪
圈。

可见,这种文化背后的政治行为与民主法治精神形成强烈冲突。

三、启示与讨论——
—中国反腐败的路径选择
分析日本的法治反腐模式,必然对中国法治反腐道路的选择有所启发。

这是因为:一是从历史脉络来看,法治反腐是时代的潮流。

以大历史的视角来观察,可以发现腐败是人类社会
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的顽疾,整个人类历史可以解读为通过高额违反成本的法治推行民主以控制腐败的进程。

马
克思主张通过“民主和法治”防止权力的腐败,而亚当·斯密则是通过“看不见的手”市场机制
来抑制腐败。

苏联解体是因为在向民主转型的过程中催生了更多的腐败而无法遏制[20]。

由法
治推动民主是反腐败的基本经验,而不是相反,印度推行“假民主”导致腐败横行就是明证。

二是从法系的渊源来看,中国和日本同属大陆法系国家,且具有相似的文化传统。

大陆法系
沿袭罗马法,重视编写法典,具有体系化、明文化的形式特点,相互之间便于借鉴模仿,可为
我国效仿。

三是在文化背景上,日本和中国同属东亚文化圈。

日本重视传统文化建设,极力倡
导儒家思想、效忠意识和耻感文化,塑造了公务员的廉洁意识,在某种程度上弥补了法治的
漏洞,节约了社会交易成本。

反腐败要深入,就要移风易俗,把法治的信念和儒家传统文化融
合,杜绝文化上对腐败行为的宽容。

在这方面,日本有值得学习的经验。

四是在制度环境上,
二战后的日本虽实行多党制,但自由民主党长期一党执政。

在党派监督失衡、自民党“一党独
大”的制度背景下,如何通过法治来反腐尤其值得学习借鉴。

五是在反腐重点上,政商勾结仍
是共同难题。

政府主导的经济发展模式导致政府过度干预微观经济领域,导致高层官员和大
公司的共谋,这种制度安排在鼓励而不是打击腐败。

如何处理政府与企业的关系值得两国共
同探讨。

新中国成立以来,我国的反腐历程大致可分为运动反腐、权力反腐和制度反腐三个阶段。

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随着党的十八届四中全会提出“加快推进反腐败国家立法”以及《中华人民共和国监察法》通
过后,反腐败斗争进入了法治反腐的新阶段。

对日本反腐模式进行分析和借鉴,有助于运用法
治思维和法治方式来反腐,构建中国特色的反腐模式。

本文不主张模式决定论。

因此,我们要
学习的不是日本的反腐机构设置,也不是照搬照抄日本的法律文本,更不是效仿以重组我国
反腐机构,而是要学“里”,即学习其反腐模式背后蕴含的法治精神以及运用法律来解决问题
的思维。

在学习日本模式时应清醒地认识到这一模式的优缺点,明确哪些做法可以直接适用,
哪些做法可以修正吸收,哪些做法并不适合国情或在短期内不应仓促实施。

诚然,日本反腐模
式并非完美无瑕,带有体制性的缺陷,痼疾也不少,但我国政治体制与其不同,恰好可以克服
日本选举民主体制固有的弊端及其政治领域的腐败。

(一)以法治反腐为推动力,深化反腐机构改革
反腐机构的设立是法治反腐的基础条件,不仅仅影响着反腐败工作的具体开展,更是体现着反腐权力在国家权力中的地位。

我国之前常设的反腐机构有多个,但因为条块分割、资源
分散,难以发挥合力作用[21]。

十八届三中全会以来,我国开始改革反腐体制,加强垂直管理。

2018年成立的国家监察委员会本质上也是反腐败的机构,这是一种有益的尝试。

独立设置监
察委员会,摆脱了原有反腐机构之间的种种隶属关系,使之从政府部门脱离成为与政府平行
的监督机关,将监察权放在国家权力的突出位置,改变了原先反腐败权力分散、繁杂的状况。

当然,机构的设立并不在于单纯地考虑机构的数量多寡,理顺机构背后的权力关系才是关键。

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