西藏自治区70年税制改革历程、经验思考及未来展望

收稿日期:2022-09-29
基金项目:2021年度西藏自治区哲学社会科学专项资金项目 西藏贯彻落实新发展理念的财税改革研究 (21B J Y 01)
阶段性成果;西藏大学2019年度科研培育项目 新时代 公共服务型+内生力增长型 西藏财税管理体制构建研究 (Z D C Z J H 19-07)阶段性成果;西藏大学2022年度高层次人才培育项目 和平解放以来西藏地方财政历史演进㊁经济影响及未来展望 阶段性成果;2021年度西藏自治区教育科学研究项目
新文科建设背景下西藏财政学类专业课程思政内容嵌入设计及实施路径探讨 (x z j y
k t 321004)阶段性成果;2020年西藏大学 一流本科课程 项目-财政学(X Z D X Y L K C -202018)阶段性成果;2020年西藏大学财经学院
一流本科专业建设 项目-财政学阶段性成果㊂
作者简介:吕翠苹(1980 ),女,山东临朐人,博士,西藏大学副教授,主要研究方向:区域财政分析㊂满春蓉(1996 )
,女,甘肃武威人,硕士研究生,研究方向:财政学㊂西藏自治区70年税制改革历程、经验思考及未来展望
吕翠苹,满春蓉
(西藏大学财经学院,西藏拉萨 850000
) 摘 要:
税收制度的改革完善推动经济社会健康稳定发展,税制变迁是国家进步㊁地区发展的见证㊂和平解放以来,西藏70年税制改革为西藏经济社会快速发展提供了坚实保障㊂文章通过梳理西藏自治区自和平解放以来70年的税制变迁概况,进而总结西藏税制改革的经验,在此基础上从完善税收优惠政策体系㊁建立健全促进产业结构优化升级的税制体系㊁健全地方税体系等方面为西藏未来税制改革和完善提供借鉴和参考㊂
关键词:西藏;税制;改革历程;经验思考;未来展望
中图分类号:F 810.422(275) 文献标识码:A 文章编号:1007 6921(2022)24 0033 04 基于西藏自治区恶劣的高原环境㊁
特殊的地缘政治㊁经济发展滞后等方面的原因,自和平解放以来中央赋予了比其他省份更多的税收自主权㊂在中央和西藏自治区党委的正确领导下,自和平解放以来,西藏税制呈现出税种少㊁税负轻㊁税收优惠多等特征,也正是这样的税收制度为西藏经济实现跨越式发展提供了坚实保障㊂
国内部分学者对西藏税制做了相关研究,张春
雷㊁巴桑卓玛㊁滕小芳(2014)从西藏和平解放以来的税制概况及特点中分析得出 进一步完善西藏地方税制的着眼点是在稳定宏观税负的基础上努力提高
财政自给率 ,并认为这应该是一个长期的过程㊂陈刚㊁方敏(2012)通过定性与定量分析相结合,讨论确定了 西藏最优税率的上限为4.1%,应落实税收优惠政策,使宏观税负下降并保持在最优税率区间 ㊂李平㊁刘潮镇(2019
)通过分析 营改增 对西藏地方财力的不利影响,认为 营改增 后地方财力减弱,西藏作为财政自给率最低的省份,要健全地方税体系,提高地方财政收入 ㊂正值西藏和平解放70周年,在西藏税制不断改革与完善进程中,西藏自治区经济社会已迈入高质量发展的门槛㊂基于这样的时
代背景,本文通过回顾西藏自治区自和平解放以来的税制改革历程,总结出西藏作为特殊的经济发展区域在税制改革中体现出的规律特点,以此为新时代西藏税制改革未来发展提供参考和借鉴,以推动西藏经济高质量发展㊂
1 西藏自治区70年税制改革历程1.1 与中央税制相分立阶段
1.1.1 新旧税制共存时期㊂1950年10月,
自人民解放军和平解放昌都以来,西藏自治区的税收制度就从昌都地区开始建立,这一时期为了稳定西藏的政局和经济社会的发展,中央人民政府做出 税收制度原则上仍按旧制度执行,除十分不合理的可酌情变更 的税收工作方针㊂1954年4月,为了促进当时区内外的物资交流,增强地方经济发展的活力,西藏自治区公布实施了‘昌都地区商业税暂行办法“,自此彻底改变了旧制度沿袭下的不平等的殖民税收政策,统一了全国各藏族地区的税收,货物产品税和商业营业税接近了全国同一水平㊂‘昌都地区商业税暂行办法“照顾到了西藏当时的特殊情况,得到了广大人民群众的大力支持和积极拥护㊂
1.1.2 西藏社会主义税制初步建立与曲折发展期㊂
1959年,西藏进行了 三反 和土地分配两步走的民主改革㊂随着这一民主改革的进行,西藏自治区筹
备委员会颁布‘西藏自治区工商业税暂行办法(草案)“及‘实施细则“,其中包括产品税㊁营业税㊁机动车辆牌照税和屠宰税等4个税种㊂‘西藏自治区工商业税暂行办法“的颁布标志着西藏和平解放前的苛捐杂税已经不复存在,共产党领导下的社会主义新的税收制度开始在西藏建立㊂
1963年10月,
根据西藏自治区筹备委员会重新制定的‘西藏自治区工商业税暂行条例“,西藏开征了私营工商业所得税和非机动车辆牌照税,调整了部分行业和相关产品的工商税税率,制定了对小商小贩和集体经济的优惠照顾政策,提高了西藏自
治区生产的积极性,活跃了城镇和牧区之间的物资
2022年12月内蒙古科技与经济
D e c e m b e r 2022
24514I n n e r M o n g o l i a S c i e n c e T e c h n o l o g y &E c o n o m y
N o .24T o t a l N o .514
交流㊂在1966年至1976年期间,农业税制㊁牧业税制和工商业税制也艰难地在西藏建立起来㊂
1.1.3西藏社会主义税制的完善期㊂1980年,根据第一次西藏工作座谈会议精神,为确切落实 减轻人民负担,实行让利于民㊁休养生息 的政策,随后西藏自治区政府颁布了一系列免税政策㊂其中包括免征农业税㊁牧业税㊁盐税㊁个体工商户所得税(后改为三年)等,其中 农业税的免税期限延长至2000年年底 这一政策很大程度上促进了农牧业的发展,使西藏自治区的特色产业得到了空前发展㊂到1983年,自治区人民政府本着 税负从轻㊁手续从简 重新制定了‘西藏自治区工商业税暂行办法“,此次重新制定的工商业税制,进一步放宽减免税范围和减轻税负让西藏的产业结构更趋向合理化发展;进一步简化征收办法,给休养生息期的西藏营造出良好的纳税环境㊂从1983年4月到1987年4月,为地方企业发展增添新活力,对在西藏盈利的国营企业已全部完成利改税㊂到1993年年底,西藏已经突破性地建立起以工商业税为主,其他已在西藏开征的税为辅,由14个税种组成的复合税制㊂
1.2与中央税制一体化阶段
1.2.1分税制改革新时期中的西藏税收制度㊂1994年7月在北京召开了第三次西藏工作座谈会,按照中央指示精神,西藏自治区进行了西藏和平解放以来最全面的一次工商税制改革㊂此次改革后的新税制使税收组织收入的功能不断增强,在促进西藏经济发展方面也发挥着越来越重要的作用㊂西藏自此结束了34年的税单独立法,基本上实现了与国家财税政策的融合㊂通过此次改革,西藏税制呈现出 税种少㊁税负轻㊁优惠多 的特点,符合中央 框架一致㊁从轻从简㊁适当变通 的原则㊂1994年的分税制改革以后,为进一步推动西藏经济的持续稳定健康发展,税收收入保持高速增长态势,西藏紧跟全国税制改革的步伐,进一步完善和优化了税制体系,缩小了与国家统一税制的差距㊂2001年,恢复对粮油征收增值税㊂同时为进一步扩大开放,将企业所得税税率统一降低为15%㊂2002年,将虫草采购营业税税率由20%统一降低为10%㊂
1.2.2西藏随同全国进入新一轮税制改革时期㊂2003年,按照 简税制㊁宽税基㊁低税率㊁严征管 的原则,西藏随同全国进行新一轮税制改革㊂在增值税㊁营业税方面,提高了二者的起征点,并基本完成了由生产型增值税向消费型增值税的转变;在企业所得税和个人所得税方面,继续加大了免税和税前扣除力度㊂2005年1月1日起开征车辆购置税,将车辆纳入了税收规范化管理㊂2007年1月按照国家税制改革要求和结合西藏发展实际扩大了资源税的征收范围,随后在国家统一税制要求下进行的每一次改革都使得西藏地方税制与国家标准的差距越来越小,为西藏未来经济社会的发展营造出良好的税收环境㊂
1.2.3中国特色社会主义新时代的税收㊂西藏同全国一起于2016年5月全面推进 营改增 改革, 2018年1月全面开征环境保护税,同年10月进行个人所得税改革㊂2019年4月1日深化增值税改革在西藏自治区正式实施㊂2020年10月1日西藏开征成品油消费税,2021年9月1日西藏开征契税,适用税率为最低档3%㊂
2西藏自治区70年税制改革经验思考
2.1历次税制改革积极与西藏经济社会发展相适应
在1951年至1959年间,为了稳定西藏政局,根据中央 慎重稳进 的方针,西藏自治区在这一阶段呈现出新旧税制并存的局面㊂根据中央召开的第一次西藏工作座谈会会议精神,西藏自治区积极改革工商税和所得税等主体税种,大力支持农牧业的发展,免征农业税㊂这些措施符合中央结合西藏当时的实际情况做出的 让利于民,休养生息 的政策㊂但是随着社会主义市场经济体制的建立与发展,西藏税收制度已经不能完全符合经济发展的现实要求㊂西藏自治区实行与全国不统一的税制严重阻碍与全国在税制框架上的接轨,必将使西藏市场成为与全国脱节的一座 孤岛 ㊂基于这种背景下,为推进西藏经济体制改革,1994年起西藏随同全国进行了分税制改革㊂此后每次的税制改革都是紧跟经济体制改革的步伐,在中央和西藏自治区党委的正确领导下使西藏的税收事业取得了突破性的进展㊂2.2税收优惠较多,具有鲜明的地方特色
西藏在执行全国统一税收优惠政策的基础上,进一步结合西藏实际,制定一系列促进西藏经济社会快速发展的优惠政策㊂如对民族特需品免征企业所得税㊁对个体工商户和集体经济的优惠照顾政策㊁对西藏新开征的契税适用最低税率等这些都体现出西藏税制 优惠从宽 的典型特征㊂但是,西藏还没有对于高新技术人才专门的税收优惠政策,西藏现行的个人所得税没有区分科技型人才与普通纳税人㊂对于西藏这样一个特殊的经济发展地区,若是缺乏相应的优惠政策就很难吸引高新技术人才,企业就会缺少相应的生产要素,从而导致企业的生产能力大幅下降,影响企业的发展壮大㊂再者,税收优惠的导向作用不够突出,一些税收优惠政策往往集中在成熟的高新技术企业,对于小规模的新兴企业给予的优惠力度不够,小微企业是西藏经济社会的主要组成部分,所以有必要落实税收优惠政策从而起到对西藏经济进行宏观调控的作用㊂
2.3西藏宏观税负低㊁税收增长速度快㊁税收弹性波动较大
西藏一直以来享受到中央给予的各种税收优惠,这符合西藏经济发展需求㊂首先,如表1所示,在税收优惠政策的支持下,西藏宏观税负在2010年及以前一直维持在4%左右,在这之后逐步增长, 2011年突破多年来的新高(7.49%),之后虽因为新税种的陆续开征西藏宏观税负持续上升,但基本维持在10%以下,并且低于全国平均水平㊂西藏税收总量逐年上涨,税收规模不断扩大㊂2007年西藏各项税收首次突破10亿元,达到11.67亿元㊂经过西藏地方税制的不断完善,税收职能发挥的作用不断被强化,到2017年达到122.70亿元㊂1996年至
总第514期内蒙古科技与经济
2019年的年均增长率为20.82%,高于全国同期平均增长水平(14.78%)㊂西藏税收弹性的变化幅度较大,在 十二五 和 十三五 期间已经有6年的税收弹性大于1,2011年和2012年的税收弹性创西藏自治区和平解放以来的新高,达到4.23和3.28,经济决定财政,这应与西藏经济的快速发展是分不开的,税收与经济发展是相互联系㊁相互促进的,但是考虑到西藏自治区特殊的经济状况和发展水平,税收的过快增长可能存在隐患㊂
表1西藏的宏观税负㊁税收增长率㊁税收弹性
年份G D P
/亿元各项税收
/亿元宏观税负
/%税收增长
率/%税收弹性199664.982.754.2331.581.99 199777.243.154.0814.550.77 199891.53.593.9213.970.76 1999105.984.314.0720.061.27 2000117.85.074.3017.631.58 2001139.165.363.855.720.32 2002162.045.813.598.400.51 2003185.976.543.5212.560.85 2004217.937.193.309.940.58 2005243.098.153.3513.351.16 2006285.858.853.108.590.49 2007344.1011.673.3931.861.56 2008398.1915.193.8130.161.92 2009445.6718.514.1521.861.83 2010512.8725.284.9336.572.43 2011611.5245.837.4981.294.23 2012710.1670.079.8752.893.28 2013828.271.548.642.100.13 2014939.7485.869.1420.021.49 2015104392.008.827.150.65 2016117399.058.447.660.61 20171349122.709.1023.881.59 20181548.39155.9310.0727.081.83 20191697.82157.519.281.010.10 2.4税制结构助力西藏产业结构优化升级
税制结构通过影响各税种税收收入及占比引起产业结构变化,即对某税种税率的下调必将带来相关行业税负的降低,使企业开展经营活动的成本大幅度下降,从而增加相关产业的规模和发展㊂如图1㊁图2所示,在1994年分税制改革以前第一产业比重均高于其他产业,第二产业比重在1985年之后变化幅度不大,分税制改革以后第一产业比重开始逐渐下降,第二产业比重开始稳步上升,这可能与1994年的分税制改革以及后来完成的增值税转型使制造业及相关行业的税负下降有关㊂从1997年开始第三产业的比重持续上升且都高于其他产业, 2003年以后西藏产业结构已经符合 三二一 型现代化产业结构㊂2006年开始的个人所得税系列改革,所得税税负降低导致个体工商户数量的增加,从而提高第三产业产值㊂2016年,随着 营改增 的全面推进,第二产业和第三产业的产业抵扣链完美衔接,到2018年西藏第二产业比重较前几年相比开始呈现明显上升趋势
㊂
图1西藏1951年 1999年第一㊁二㊁三产业产值比重变化
图2西藏2000年 2019年第一㊁二㊁三产业产值比重变化2.5税制结构呈三级梯次特征
如表2所示,流转税在税收中占50%以上的比重,而在2000年 2010年该比重整体呈上涨趋势,个别年份达到70%以上,即使在2016年的营改增之后,流转税比重也占到60%以上㊂表明西藏自治区是以流转税为主的税收体系㊂所得税比重整体呈下降趋势,其中由于2001年降低了企业所得税税率,2002年之后的所得税比重都在15%左右㊂而在2010年所得税比重骤然上升到25.74%,很可能是由于当年一大批税源企业在政府的招商引资和扶持下开展相关的经营活动所致㊂资源财产行为税占比最小,在2000年以后缓慢上升,2019年达到16.15%㊂西藏契税征收刚开始起步,其税收征管方面可能还存在一定程度的困难,估计未来一段时期内西藏资源财产行为税的比重也不会有较大的提升㊂
表2西藏税收结构单位:%年份流转税比重所得税比重资源财产行为税比重1994
1999
2000
2005
2008
2009
2010
2016
2017
2018
2019
53.24
55.05
53.86
74.32
70.44
69.74
61.15
65.13
64.34
63.44
61.72
34.29
35.57
38.00
16.40
16.95
15.25
25.74
17.80
19.04
19.32
22.13
11.84
9.37
8.06
9.16
12.61
15.01
11.74
14.13
14.61
15.06
16.15
3西藏自治区税制改革未来展望
3.1在保持低税负的基础上完善西藏税收优惠政策体系
在全国支援西藏的政策帮扶下,西藏在经济社会发展的过程中,一直维持着较低的宏观税负,未来应在保持宏观税负稳定的前提下进一步深化税制改
吕翠苹,等㊃西藏自治区70年税制改革历程㊁经验思考及未来展望2022年第24期
革㊂更要充分利用国家给予的税收优惠政策,结合西藏区域经济发展的特点,制定系统全面的税收优惠政策㊂①高海拔的自然环境因素使得高端人才的引进和后续培养存在很大的困难,故在高新技术人才培养方面,可以相应提高高新技术人才的个人所得税起征点,对具有科技创新成果的人员给予免税待遇,并对其子女和配偶的教育工作等问题给予资金上的支持和生活上的帮助,为高科技人才解决后顾之忧㊂建立高端技术人才培养机制的税收优惠政策,有利于激发科技人才的创造力,推动企业的科技创新㊂②一些对高新技术企业的认定尚存在漏洞,让一些本不具有高新技术企业资质的企业滥用了税收优惠政策,国家应该完善关于促进西藏高新企业发展的相关规定,加快对于高新技术企业税收优惠方面的立法,提高税收优惠政策的可操作性和执行效率,使得税收优惠政策的落实更加准确㊁明确㊂3.2健全引导西藏产业结构优化升级的税制体系
现在是经济高质量发展的攻关期,提高第三产业增加值㊁优化其内部结构也是经济高质量发展的题中之义㊂西藏作为国家的西南屏障,促进经济社会的发展更是被上升到了战略性地位㊂优化产业结构,促进西藏经济更好更快发展,缩小与国内发达省份的差距,始终是西藏乃至全国共同努力的方向㊂①属于第三产业的生活性服务业现在存在着很多高能耗㊁高污染的产品,西藏可扩大消费税的征收范围,将对环境污染造成影响的高能耗产品列入消费税征收范围,并且依据对环境造成污染的程度设定不同的税率,为经济的可持续发展提供保障,提高西藏的绿色G D P㊂②制定与高原特色产业相结合的税收优惠政策㊂现行税收优惠政策大多以区域优惠导向为主,很少有专门的促进产业结构优化升级的税收优惠政策,可考虑结合高原区域经济特征,出台可以助力高原特色旅游业的税收优惠政策,以此带动相关服务行业的发展,提高第三产业增加值㊂
3.3因地制宜,挖掘西藏地方税种,健全地方税体系
①根据党的十九届五中全会和 十四五 规划建议中提出的对消费税进行改革,西藏可考虑扩大消费税的征收范围,如可将高端饮用水㊁高原特色酒水㊁高端民族手工艺品等纳入消费税征收范围㊂将消费税作为主体税种可以引导人们的消费行为,让西藏极高的物价水平可以有效降低㊂②多年来随着西藏工业化进程的不断加快㊁一些违背自然生态法则㊁破坏资源的活动频繁出现,让西藏脆弱的生态环境面临诸多挑战㊂要保证西藏经济的可持续发展,在提高经济发展水平的同时绝不能以牺牲青山绿水为代价㊂可适度提高环境保护税率,制定多级化㊁多档次的差别税率,鼓励企业积极进行生产转型,改良生产方式;同时鼓励企业进行创新,实现节能减排与低碳转型目标,推动地方经济协调可持续发展㊂③西藏虽然地域辽阔,但由于地势复杂,宜耕地面积较少㊂在经济迅速发展的西藏,基础设施建设正在加快进行,一些工业和商业势必会占用大量耕地开发建厂㊂在发展经济的同时政府更应该谨慎批示这些占用耕地的企业,并提高税率,出于保护耕地的同时,增加耕地占用税税收收入㊂
3.4适当提高直接税比重,优化西藏税制结构
在西藏税收收入构成中,流转税㊁所得税㊁资源
财产行为税的比重依次降低㊂所得税和资源财产行为税的比重之和仅在40%左右,西藏自治区的直接税㊁间接税比重不均衡,未来需结合西藏实际,在深化增值税改革的背景下,持续推动西藏地方税体系的改革与完善,降低间接税比重㊂在新时代共同富裕的愿景下,设置合理的个人所得税税率,适当增加高收入人群的税负,相应降低低收入人群的税负㊂缩小纳税人之间的收入差距,进而促进社会公平,提升西藏地区人民的幸福感,为实现共同富裕,筑牢中华民族共同体努力奋斗㊂
3.5把握时代机遇,强化西藏税收征管
在21世纪的数字经济时代,经济的高质量发展面临着前所未有的机遇与挑战㊂对于地理位置偏远,税收征管水平明显落后于内地其他省份的西藏来说,这无疑是一个健全税收征管体系的契机㊂①西藏地广人稀,聚居位置稀疏,加之由于特殊的民族差异,税务人员与纳税人之间的交流沟通也会导致税收征管效率低下㊂在信息技术飞速发展的今天,西藏税务人员可以充分利用互联网㊁微信等手段转发财税政策,使纳税人及时㊁准确㊁清晰地理解政策信息;借助大数据平台创新征收方式去完成相关的纳税业务,提高税收征管的效率㊂②利用高科技手段隐匿资产和所发生的应税经济行为时有发生,税务局可组织一线税务人员进行专业的学习,了解对方的违法违规操作,使征税机关在获取信息上处于优势地位,用专业手段阻止大量税款的流失㊂③利用科学信息技术简化税收征管流程,提高区内纳税人自愿纳税意识,营造良好的纳税环境,让西藏税收事业再上一个新台阶㊂
西藏和平解放70年来,经济社会跨域式发展进程中税制发挥了巨大的推动作用,西藏特殊的税收自主权㊁税制从简㊁税收优惠等政策正是中央结合西藏实际做出的重要决策㊂西藏税制的未来发展必然在全国深化税制改革大背景下,紧密结合西藏特殊实际,更加科学化㊁规范化㊂
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