第4讲 公共政策环境

第4讲公共政策环境
【本讲重点】
自然环境
社会环境
经济环境
文化环境
政治环境
引言
大家好，前面我们围绕公共政策这门学科讲了公共政策概论、讲了公共政策过程，也讲了公共政策系统，今天我们还要讲三个题目：一个叫公共政策环境、公共政策制定和公共政策的执行。

首先我们来看公共政策的环境，我们说任何一个公共政策的制定实施都离不开一定的环境，也就是说在一定的环境中进行或者实现，所以我们研究公共政策的制定、实施、反馈和公共政策的环境之间的关系，就显得非常重要。

对公共政策的环境，我们可以这样解释，就是说，公共政策环境是指影响公共政策过程的各种因素的总和。

就是影响公共政策制定整个过程的实施、这个过程的所有因素。

一般来讲，我们把公共政策的环境可能分为自然环境、社会环境两个大的方面，就可以分为自然环境、社会环境。

那么在社会环境里面，我们又可以把公共政策划分为政治、经济、社会、文化四种环境，也就是说政治环境、经济环境、社会环境和文化环境。

现在我们就对这两种大的环境稍微做一个分析。

一、自然环境
首先我们看自然环境，一般来讲，自然环境它和其他环境要素相比，自然环境应该说它的时间更长、宏观上一般能不容易改变，所以说自然环境变迁是一个非常漫长的过程，不像经济、社会相对讲这个环境易变因素比较多，而自然环境一般相对是稳定的。

但是你在公共政策制定过程中你也不能不考虑到自然环境的因素，这是一个自然环境。

二、政治环境
第二个就是社会环境，社会环境应该说它是影响公共政策环境中最主要的要素，就是我前面讲到的政治环境、文化环境、社会环境等。

那么从政治环境来讲，这是影响公共政策从社会层面上第一个主要的要素，因为政治环境里面又分为多个要素，比如说它包括政治体制、包括政治过程、包括国家结构，也就是国家的形势、还包括国家的职能、也包括政府体制，那么这是五种要素。

1．政治体制
那么应该说政治环境它对一个公共政策的过程影响是非常大的。

我前面讲它包括五大要素：第一个要素就是政治体制，我们说政治体制都要从政治制度这个层面上对公共政策进行影响，那么它包括国家的结构、国家的意志和权力的行使，也包括国家意志和权力的执行，那么以及国家的立法、司法等各个方面。

所以我们看一个国家的政治体制是一个什么形式的体制，也就是我们平常讲的政治制度，它对任何一个国家的公共政策的过程都是产生深刻影响的，它的国家结构、国家意志和权力的形成，以及权力的执行，以及在整个政治架构中它的立法、司法和行政这三者之间的关系，都对一个国家的公共政策有很深刻的影响。

比如说，像美国我们叫总统制国，它就是一个行政、立法、司法三权分立的国家。

像英国也是一个三权分立的国家，它是叫内阁制的或者议会内阁制的国家，都是采取三权分立的体制架构，但是它的制度还不完全一样，它的体制形成还是有差异的。

以美国为代表的总统制这样一种政治体制和英国为代表的议会内阁制这样的政治体制，它对它政策过程的影响就是不一样的，一般来讲都是由国会或者议会首先提出议案，然后像美国要经过总统批，批准以后这个政策才能够成立。

那么在英国这样的议会内阁制的国家，如果说首相如果得不到议会支持的话，那么这个政府就很难再继续来行使他的权力，一般就要下台。

所以大家看到这个议会内阁制的国家，这样的制度和美国总统制这样的制度这都是西方有代表性的政治体制，那么这种政治体制应该说它对公共政策过程影响还是非常大的，这一个。

2．政治过程
第二个政治环境就是政治过程。

政治过程应该说就是在一个国家内部它如何把个别的意志上升为社会公共全民意志的过程，因为公共政策制定过程总是把个别意志最后变为一个公共全民意志这
样一个过程，那么整个这个过程也就是我们前面所说的是一个政策过程，它有利益需求通过社会不同群体的各种各样的利益诉求、利益需求，最后转换为政府的政策过程，形成最终的政策。

那么这个实际上就是我们说的政治过程，那么它对公共政策的影响也是非常大。

3．国家结构
第三个就是国家的结构形式，就是不同国家的结构形式，它对公共政策的过程影响也是比较大。

一般来讲，我们说国家结构按照规定了公共事务和公共政策整体或者部分之间的关系，按照我们现在一般从政治学这个角度来理解的话，国家结构有单一制国家，有复合制国家，也有联邦制国家，还有邦联制国家，这些都是现代社会不同的国家结构、国家形式。

比如说像中国这样就是一个单一制国家形式，我们中央有统一的政府，主要对地方行使权力，中央领导省、省领导市、市领导乡，这是一个单一制的国家结构。

你像美国这就是一个标准的复合制的国家结构，也叫联邦制，那么它上面有一个联邦政府，联邦政府对州政府不存在直接的领导和被领导的关系。

联邦政府和州政府之间的关系都是通过联邦宪法确定下来的，就是联邦宪法有这样的规定，联邦政府行使哪几项权力，规定联邦政府的权力，那么没有规定权力的，都是州政府或者地方政府的。

所以说它这样一种联邦制的国家结构，也可以叫复合制的国家结构，刚才有联邦政府、州政府、州政府下面还有地方政府。

那么各级政府行使权力一般都通过法律来规定，不像单一制国家它存在一个直接的领导和被领导关系，如果在我国这样单一制国家形态下，那么中央制定的政策，肯定省政府、市政府必须要认真贯彻实施，所以中央的公共政策意志必须要到省政府、地方政府贯彻实施，它是上下统一的。

而像美国这样的复合制国家、联邦制的国家，主要政府制定一些政策，除了它宪法规定的这部分，地方政府要做遵循，但是大量的政策是由州政府来制定，就是说没有列举出来的那些政策、那些权力是州政府和地方政府的权力，他们围绕权力行使来确立很多州和地方这样的政策。

所以大家看到国家结构的差异，它对公共政策的影响是非常大的。

比如像我们国家的教育问题，中央要承担、地方要承担，像在美国这些国家，联邦政府一般都不管教育，主要是地方政府、州政府他们来承担一些教育，这就是国家结构上的差异会影响到公共政策过程。

那么，关于中央事务和地方事务、中央权威和地方权威的划分，尽管我们说联邦制结构的国家和单一制结构的国家有很大的差异，但是像中国这样一种单一制结构的国家有很大的差异。

但是像中国这样一种单一制的国家它也有一个中央和地方的事权和财权的划分问题，也就是我们平常所说的中央和地方的关系问题。

一般来讲，像我们目前这个中央和地方这样一个基本关系格局，还没有完全走向一个本地化这样一个状态，所以围绕事权和财权，中央和地方经常会有一些博弈。

所以这些都会很深刻地影响到公共政策的过程。

我举一个很简单的例子，比如说中央和地方的财权，在1994年以前，我们基本实行叫地方包干吃饭，叫地方包干。

那么1994年以后，我们实行了分税制这种财政政策，也就是说，我们确立三大税种：中央税、地方税、第三就是中央和地方的共享税。

这样我们通过有些税种完全就归中央国库，直接由国库来收，有一些税种完全由地方政府来收，有一些税种是中央和地方共享的，然后有一个共享的比例。

应该说，这个财政体制、财政政策的调整，对后来中央和地方的这种财权关系产生了非常大的影响。

整体来看，就是1994年实行分税制以前，应该说地方政策实行财政包干的政策体
制，主要按规定我给上缴的主要比例，我上缴国库以后，剩下的都归地方财政，这样东南沿海经济比较发达一些地方，他上缴完了以后都是地方的，它的财政增长很快，八十年代的时候，中央财政在整个国家财政所占的比例应该说越来越低，进而就是中央没有更多的资金能力、财政能力来解决一些全国性的问题。

所以1994年实行分税制以后，中央的财政得到了大大的加强，现在看来就是中央财政转移支付，哪些地区发展不平衡，中西部那些地方，通过大量转移支付，转移到这些地方，再通过一些专项转移支付支持地方一些项目的发展，这样就使中央有了相对足够的财权，来解决全国面临的一些共同性的问题，解决全局性的问题。

所以我这举这个例子就是说，一个财政政策的调整，实际它会受到中央和地方的权力划分，也会影响到整个我们国家治理很大的格局。

这些年大家看到另外一种现象就是我们的地方政府在财政比较紧张的情况下，很多就是吃饭财政，我地方财政税收收来以后基本就能解决或者能够发工资，叫吃饭财政。

地方政府要推动经济社会发展就没有更多的财源，没有更多的财力，那么他为了扩大地方的经济社会这种能力，那么就把大量的土地进行出让，从农民手中拿的土地可能价格比较低，然后再高价一卖，这样地方政府就通过买地、卖地这个过程获得了很多的资金，那么这个成为推动地方经济发展、支撑地方发展非常重要的财源，那么这样的政策过程事实上在农村讲就伤害了农民的利益，所以我们现在就要进行适度的调整。

像我说的这些都涉及到中央和地方财权、事权的划分，那么它都会对公共政策过程产生比较大的影响。

这是政治环境的第三个要素，这是国家结构。

4．国家职能
那么政治环境的第四个要素就是国家的职能。

国家的职能也对政策过程会产生非常大的影响，我们说国家职能不仅指的是国家通过政府依法承担的社会管理的范围、它的事项，同时也包括国家职能的特点、行使职能的手段以及行使职能的方法，所以我们说，国家职能的范围在一定程度上也决定了公共政策的范围，换句话讲，在一定时期，国家职能干预面越宽，它对社会经济生活干预得越宽，那么它的政策分为也越宽，如果说它的职能范围相对比较狭窄，那么它的公共政策范围也相对狭窄，这是一个非常正相关的关系。

一个很简单的例子，比如说在计划体制下，那个时候中国政府
包括国家的职能它是一个权威国家，它对社会比如说它的干预是非常广泛的，它不仅仅干预社会的公共领域，而且会干预社会生活的一些私人领域，我说在计划体制下，我们的权威国家也决定了它的公共政策范围，也是非常广泛的，就是公共政策干预的面是非常宽泛的。

在很多领域干预了私人领域，这是我们那个特定时期，国家职能本身对公共政策过程的影响。

所以最后我们也想提出这样的观点，要解决国家和社会的关系，要理顺国家和社会关系的基本格局，哪些应该是国家发挥作用，哪些应该是社会发挥作用，哪些应该是个人、社会成员个人发挥作用？这三个领域应该是有相对分工的，这是我讲的政治环境的第四个要素，就是国家职能本身对公共政策过程的影响。

5．政府体制
那么，第五个要素就是政府体制。

我们前面讲的国家的制度体制框架对公共政策过程会产生很大的影响，同样，政府体制也会对国家的公共政策过程产生比较大的影响。

一般我们来说，政府体制包括广义的政府体制和狭义的政府体制，也就是我们平常所说的你说的广义政府还是狭义政府呢？广义政府事实上就是和国家的边界，我认为是相等的，就是包括一个国家的行政、立法、立法，这三种权力放在一起，就是广义政府概念。

如果说狭义政府，就是指一个国家的行政系统，它不包括立法，也不包括司法系统，就是单独行使行政权力这个体系，它构成一个国家的狭义政府。

我以中国为例，如果广义政府的话，那么就是首先包括全国人大系统，从中央到地方，人大系统是一个权力机构，是立法机构。

第二个包括我们的国务院系统，从国务院到乡镇人民政府，国务院各部委、省政府各部委、市政府、县政府各个部门一直到乡镇政府，这是一个从上到下这样一个行政体系，它行使行政权。

第三个就包括司法系统，在德国这个司法系统包括两个领域，比如说法院系统、检察院系统，这两个部分构成中国的司法系统，所以我们说，你讲广义的中国政府的时候，既要包括人大也要包括国务院、也要包括法院、检察院，如果你讲狭义的政府，那么就指上到国务院，下到乡镇人民政府这个体系，也就是行使国家行政权力的系统，我们叫狭义的政府。

所以我们看到这样一种政府体制，它直接会受到国家的公共政策的决策权的分布，如果是广义政府的话，那么这个决策，国家的决策权就在于人大，全国人民代表大会，这我们国家最高的权力机
构，国务院行政系统，实际上它变成了全国人大决策系统的执行系统。

同样，全国人大下面一面是行政系统的国务院系统，另一方面是法院、检察院的司法系统。

国务院系统和法院、检察院系统都要向全国人民代表大会负责任，从这个上讲，人大的立法系统、立法机构，国务院就是一个执法机构，这是一个概念，从国家形态上，从广义政府上讲，人大是一个决策系统，政府是执行系统，但在政府内部、在行政权内部，它有它的决策，因为人大可以立法，行政系统、国务院系统可以制定法规、可以制定条例，它也可以在公共政策扮演重要的角色，它最高可以制定行政性法规，国务院行政系统不能制定法律，法律这个元政策是由立法系统来制定，国务院可以制定行政法规、规章、条例，也能制定大量的行政措施。

从这个上讲，它在行政系统内部，它也有一个公共政策的决策的执行的体系。

所以我们说，广义政府和狭义政府它实际上是决定了一个公共政策决策权的分布，决策权是如何分布的。

这是第一个，叫政治环境，所以我们看到，政治环境从国家结构、政治制度、政府体制等等这些要素，都会对一定时期一个公共政策过程产生很深刻的影响，为什么在社会主义制度下我们形成很多公共政策？和西方资本主义框架下形成的一些公共政策会有比较大的差异？我想这首先因为政治环境影响所至，这是第一个，叫政治环境。

三、经济环境
第二个就是经济环境。

我们说公共政策的过程除了受到政治环境的影响之外，还受一个国家、一个社会在一定时期它的经济环境的影响。

那么这种经济环境的影响，我想大概有四种要素会直接影响到公共政策过程。

首先一个就是一定时期的经济形态，这是一个非常重要的影响要素；再一个就是时段时期的经济体制；再一个就是一段时期的经济能力；再一个就是一段时期的经济利益格局。

这些要素都会对政府所制定的公共政策过程会产生很大的影响，比如说我以经济体制为例，比如说过去，我们从1949年新中国建立以后，一直到1978年三中全会以前，应该说这30年中国基本上实行了一个计划经济体制，那时候我们一切都通过计划，我们想象的非常美妙，就是说这社会需要什么，我们就生产什么，我全部通过计划给你计划出来，我中间没有更多的流通环节，没有通过市场这样的过程，可以最大
限度地减少中间的浪费，或者不必要的成本。

那么这个想法好不好呢？应该说是非常美妙，但是30年下来以后，我们经济整个变成一个短缺经济，企业没有自主决定权，它生产什么、如何生产，自己说不算，由政府来给它计划，所以说企业甚至变成了一个政府的附属物，就像一个大企业，政府是大企业的老板，各个具体的企业成为生产的车间，那么这样一种计划体制经济体制，最后导致的结果是短缺经济，经济长期停滞、发展缓慢。

那么，大家想想，这个计划体制最主要的显著特点就是排斥市场的功能，排斥了价值规律自发调节的要素，最后导致经济社会缺乏活力。

反过来看，我们三中全会以后，就是1978年三中全会以后，我们改变了计划经济这样一种体制，当时虽然还没有正式提出我们要构建一个市场经济体制，但是我们改革一开始就是以市场导向这样为主旨的改革，注重市场、注重价值规律，那么这个市场得到了改革，经过十多年的发展以后，到1992年我们终于选择了市场经济体制，那么这种体制应该说到目前为止，在全世界来讲，经过这么多的实践以后，我们最终还是选择了市场，放弃了计划、选择了市场。

而这种计划经济和市场体制应该说最大的区别就在于配臵资源的方式不同，因为在计划体制下，配臵资源的手段主要靠政府、靠国家、靠权力，靠政府来配臵资源，而在市场体制下，配臵资源的基础是市场，是价值规律、优胜劣汰。

比如说这件商品短缺了，比如说这个笔记本电脑现在短缺了，市场货少了，它的价格就上去了，这样就很多资金、技术、人才快速地集中到生产笔记本这个行业中来。

当这个行业笔记本生产厂家越来越多，生产出来的笔记本可能供大于求了，这个时候笔记本的价格就自然下降了，这时候人才、资金、技术就可能再退出来，再寻找更能够赚钱的领域，这就是一个通过市场调整配臵社会资源的一个例子。

所以我们看到市场成为资源配臵的基础，他能够给社会经济带来非常大的活力。

那么，使市场上不断地保持一个供求平衡的整体关系。

所以大家看到这种体制上的改变，它对我们公共政策过程的影响非常大。

过去我们靠政府、靠国家权力来配臵资源，我们所有的公共政策制定都是围绕如何更好地强化国家权力、政府权力，当然计划搞好、搞各种券，整个公共政策过程是围绕政府配臵权力、配臵资源来展开的。

而在市场经济体制下，我们这个公共政策过程中，整个公共政策过程就要充分考虑我们如何既要发挥市场作为配
臵资源基础的功能，同时还要发挥政府宏观调控的责任，就是市场这只手和政府这只手两个如何协调匹配？你的公共政策就要考虑市场、政府、社会这三者如何有机地配合？你的公共政策过程主要围绕着这样一个格局来制定，我想这就是经济体制对公共政策过程影响应该是非常大。

其他的要素我就不展开一一举例了，经济体制、一定时期的经济形态、一定时期的经济能力，也就是你经济发展的阶段、整体水平、你像我们现在尽管我们国家经济实力大大增强了，国力增强了，但是中国并没有改变它仍然是一个发展中国家这样一个整体的格局，那么我们公共政策制定就不能离开发展中国家这个大的背景，有些政策可能适合发达国家，未必就适合我们这种发展中国家，当然还有经济利益、社会利益格局，它这样一种改变也会对公共政策过程产生非常深刻的影响。

比如说计划体制下平均主义大锅饭，那么我们当时制定很多公共政策，可能更多地关注了社会如何公平，但是没有关注到如何使社会更加有活力。

同样，把一个国家、一个地区、现在社会利益格局发生比较大的变化，利益格局分化了，贫富差距拉开了，那么这个时候你的公共政策过程就要关注到如何更多地关注到社会公平、社会正义，不要使社会出现两极分化，这都是利益关系、利益格局对公共政策制定的影响。

这是我讲的经济环境，这是外部环境的第二个要素，第一个是政治环境对公共政策过程的影响，第二就是经济环境对公共政策的影响。

四、社会环境
那么，第四个就是社会环境。

社会环境主要是看一定时期、一个社会的组织化程度，那么这个社会的组织化程度，应该说它对一定时期的公共政策过程也会产生比较大的影响，一般的规律告诉我们，当一个社会它的组织化程度比较高的时候，而且社会组织化高的这样一种结构，就是社会组织和国家政府的关系又处在比较良好的状态的时候，这个社会环境、外部环境对公共政策的影响一般是一个正相关的，社会组织化程度比较高，个人社会组织和国家关系比较良好，这样外部社会环境它对公共政策的制定应该说有一个非常好的促进作用。

反过来讲，当一个社会的组织化程度比较低，而且社会组织可能和政府的关系可能有冲突、有矛盾，而且不怎么良好的时候，那
么它也会对公共政策的过程产生很大的影响。

所以我们一般来讲，我们尽量地要培育社会组织的发展，要让社会组织向良性的方向来发展，和政府保持一个比较好的、良性的关系，这样社会组织、政府都能在社会格局中扮演它的角色、发挥它的功能。

这就是一个社会环境，它对公共政策过程的影响。

我们可以举一些例子，比如说中国在计划体制下，应该说基本上不存在一个社会组织体系，从国家的公共政策角度来讲，几乎没有对社会组织让它能够合法存在这样一个空间，所以说在计划体制下，中国的组织化是非常单一的，基本就是党政机关、事业单位、国有企业、集体经济，就这四大类组织，党政机构、事业单位、国有企业、集体经济。

那么在计划经济上不存在民间组织体系，这个民间组织体系现在很多就叫社会组织，就是不是官方的、是民间办的，全世界对社会组织、民间组织叫法非常多，比如说，有叫非营利组织、有叫社团组织，有叫民间组织，还有美国叫第三部门，非营利组织、非政府组织等等，这些都是我们叫社会组织、民间组织体系，它和官方的组织是不一样的。

那么这个组织在社会中能不能正常地存在？能不能正常地培育发展起来？应该说它对一个国家的整个治理影响是非常大的。

有人这样说，说在西方发达的市场经济国家，这面是政府、这面是公民社会，在这政府跟公民社会之间，它有一个厚厚的隔离带，有一道挡风的玻璃墙，这个厚厚的隔离带、挡风的玻璃墙是什么呢？就是一个数量众多、它的功能强大的民间组织体系。

这些组织它在社会的公共治理中扮演非常重要的角色，所以说发达国家的老百姓遇到问题的时候，他第一反映会找社会，社会民间组织可以帮助我解决问题，他首先不会想到找政府，当社会组织不能解决他个人问题的时候、困难的时候，这时候他才想到我要找政府。

所以说在西方这些国家的政府面前，有人上访、静坐的并不很多。

中国我们过去没有培育起这个社会的中间地带——民间组织体系，所以说政府一直扮演非常强势的功能，老百姓个人遇到问题以后，他第一就想到我要找政府，所以我们很多政府门前经常有人要上访，甚至静坐上访。

这也从另一方面说明培育社会组织的重要性，一个社会的组织化程度越高，民间组织体系越发达，它在社会治理中扮演的角色也重要，那么，看我们国家来讲，至少我们三中全会改革开放以后，。