高速公路收费管理问题的研究

第一章绪论
1.1研究背景
高速公路是公路发展到一定阶段的必然结果。

公路是我国覆盖面积最广、通达程度最深的交通方式，承担了全社会75.5%的货运量和93.4%的客运量，是国民经济发展的重要命脉。

据统计，现有公路网中，95%的高速公路、61%的一级公路和42%的二级公路是靠收费公路政策筹资修建的。

1984 年12 月，“贷款修路、收费还贷”政策在国务院第54 次常务会议上被确定为促进公路事业发展的四项优惠政策之一，从此我国公路尤其是高速公路建设拉开了大发展的序幕，1988 年10 月31 日中国大陆第一条试验性质的高速公路上海至嘉定高速公路建成通车，实现了我国高速公路零的突破，结束了我国没有高速公路的历史。

随后沈大、广深、西临等一批高速公路项目纷纷上马，1989 年交通部在沈阳召开的高等级公路建设经验交流会上第一次明确中国必须发展高速公路，1993 年、1998 年交通部分别又在山东、福州专门召开加快高速公路建设的会议，2004 年12 月17 日国务院常务会议审议通过《国家高速公路网规划》标志着中国高速公路发展又进入了一个新的时期。

我国高速公路发展从大大滞后于经济发展到相对适应，再到适度超前，用了短短不到30 年时间。

截止2013 年底，我国共建成通车高速公路10.45 万公里，居世界第一，高速公路供给能力显著增强，运输服务水平不断提高，更重要的是有力促进和支撑了了中国经济的高增长。

然而在高速公路迅速发展的同时，高速公路本身和社会对其的认识、期望等方方面面暴露出一系列问题，引起社会和投资管理者各方的不满
随着我国经济的快速发展，商品运输日益频繁，高速公路为商品运输提供了一个快速的通道。

严格来说，高速公路是一种特殊的“公用产品”，是社会服务的基础设施。

由于其具有的特殊性，在收费过程中也会出现一些问题。

2013至2016年，中央累计安排车购税资金2100亿元用于国家高速公路建设，在中央资金的带动下，全社会累计完成高速公路建设投资约3.1万亿元。

随着一大批待贯通路段的建成通车和拥挤通道的扩容改造，高速公路对“三大战略”的支撑和引领作用明显增强。

交通运输行业还立足我国国情和发展实际，自觉对标国际先进水平，加强理论与政策研究，突出科技创新的引领作用，取得了一批标志性的重大科技成果，积极地提升了我国公路交
通的核心竞争力和可持续发展能力。

1.2研究意义
高速公路收费涉及相关的利益面较广，该问题一直以来就备受各方的关注，成为热点及焦点问题。

结合国内外的相关经验可以得知，进行高速公路收费具有多方面的积极作用。

一方面，能有效缓解交通拥挤的问题；另一方面，能为公路养护提供部分资金。

然而，有的地方政府没有厘清自己的位置，未能发挥好自己的公共服务职能，与民争利，与收费高速公路业主一道获取合法利益之外的超额利益，侵害了公共利益。

同时，社会舆论过多地强调公共伦理，甚至要求立即取消一切高速公路收费，这也是不现实的，同样会带来很多问题。

因此，在这样的背景之下，探讨政府如何在高速公路收费问题上做好角色定位，在这过程中不仅要顾及高速公路业主的利益，同时也要兼顾公众的合法利益，进一步优化政策制定流程，进而提升法律法规执行效果的最大化，可以说在这些方面具有重大的现实意义。

在国家政策引领和机制保障下，我国高速公路取得了辉煌的成就。

尤其是收费公路政策实施以后，我国公路建设不再单纯依靠政府投入，而是充分调动起社会资本投资的积极性，形成了＂政府引导、社会参与＂的公路投融资新模式，我国公路建设热潮迅速展开。

然而，我们早期的收费公路政策并无经验可以借鉴，当时的法律制度也相对缺失，在那样的
环境下，高速公路的发展完全靠边探索边实践。

近几年，社会公众对公路收费曰加不满，媒体也经常曝光收费公路政策存在的问题，究其原因，是现有的高速公路管理体制已经与当下经济发展有所背离，不断显露各种弊端。

群众对高速公路免费的呼声越来越高。

与之相对的高速公路建设养护成本越来越高，仅靠国家财政根本无力承担日渐高涨的建设养护费用。

另一方面，政府还贷高速公路所负债务及相应利息无法化解、新建高速公路融资困难等都成为制约高速公路可持续发展的主要问题。

百姓通行免费的意愿无法满足高速公路可持续发展的要求，二者的矛盾如果持续发酵，势必会造成有损社会公益和经济效益的严重后果。

面对当前问题，交通运输行业主管部口，必须进一步加强腔督和管理，建立完善的收费公路发展政策，才能推动高速公路真正步入科学发展、可持续发展的轨道上来。

第二章高速公路发展与现状
2.1高速公路定义
高速公路是伴随着经济社会发展而发展起来的。

联合国欧洲经济委员会运输部会议对高速公路的定义是：“高速公路是利用分离的车道往返行驶交通的道路。

两个车道用中央分离带隔开，与其他任何铁路、公路不允许有平面交叉，禁止从路侧的任何地方直接进入高速公路，禁止汽车以外的任何交通工具出入。

”
在我国，按照交通运输部《公路工程技术标准》（JTG B01-2003）对高速公路的定义，高速公路属于高等级公路，是专供汽车分向、分车道行驶并全部控制出入的多车道公路。

要求能适应年均昼夜标准小客车交通量25000 辆以上，设计时速为80-120 公里，且设置中央分离带，全部采用立体交叉的四车道及以上公路。

具有特别重要的政治、经济意义。

高速公路的建设情况反映着一个国家和地区的交通发达程度、乃至经济发展的整体水平。

2.2高速公路发展与现状
世界上第一条高速公路为德国波恩至科隆高速公路，1932 年建成通车，为德国第二次世界大战起到了很好的运输作用。

从第二次世界大战结束至20 世纪80 年代初，高速公路进入快速发展阶段，欧洲各发达国家，美国、日本、韩国等一些经济发达国家纷纷掀起了建设高速公路的热潮。

20 世纪80 年代末开始，除发达国家继续建设高速公路外，亚洲、拉丁美洲和非洲的一些发展中国家也开始大规模修建高速公路。

截止2012 年底，全世界已有80 多个国家拥有高速公路，高速公路通车里程达到40 多万公里。

据悉，目前国家高速公路在建里程约1.3万公里（占规划总里程的9.56%），正在实施扩容工程的路段总里程超过2800公里，预计到“十三五”末，国家高速公路主线基本贯通。

同时，交通运输部将加快推进建设年代较早、交通繁忙的国家高速公路扩容改造建设。

届时，公路出行将更加畅通，更加便捷，更加高效，更加安全。

近日，交通运输部组织的京新高速暨国家高速公路网建设成就主题宣传采访活动座谈会在内蒙古巴彦淖尔召开，记者从会上了解到，2013年，国务院批准了《国家公路网规划（2013年—2030年）》，国家高速公路网（简称“71118网”）由7条首都放射线、11条南北纵线、18条东西横线，共36条主线，以及地区环线、并行线、联络线等组成，约11.8万公里。

规划建设展望线约1.8万公里，总里程13.6万公里，连接全国地级行政中心、城镇人口超过20万的中等及以上城市、重要交通枢纽和重要边境口岸。

在国家公路网的基础上，各省（区、市）纷纷编制地方高速公路网规划，逐渐形成了以国家高速公路为骨架、以地方高速公路为补充的高速公路网规划格局。

近年来，交通运输部积极指导各地交通运输部门，加快推进国家高速公路建设。

从骨
架通道的建设进展看，“71118网”36条主线已建成通车7万公里，在建约4300公里、待
建约3900公里，待建里程不足5%。

其中，已实现全线贯通的路线有15条。

据交通运输部公路局工程管理处副处长王恒斌介绍，7条首都放射线中，京哈、京沪、京港澳、京昆4条放射线已经贯通，京台高速北京至福州段已经建成，京新大通道也即将实现全线高速化；11条南北纵线中，鹤大、大广2条纵线已经贯通，济广、包茂计划年内贯通；18条东西横线中，青银、宁洛、沪陕、沪蓉、沪渝、沪昆、福银、泉南、广昆等9条横线已经贯通，
杭瑞、厦蓉计划年内贯通。

“为加快推进首都地区环线等区域内国家高速公路网建设，构建‘多中心、网格状’区域
高速公路网，交通运输部还制定了《京津冀协同发展交通一体化规划》。

”国家交通运输部
综合规划司巡视员任锦雄对记者说，京津冀三省市协作联动，加快首都地区环线等区域内
国家高速公路网建设，使京津冀交通一体化提升到新的层次。

第三章高速公路收费政策
3.1高速公路运营管理体制
管理体制的核心是管理权力和职责的划分和配置。

任何管理体制的建立、改革与完善，都是围绕着管理权力和职责的划分或分配进行的。

管理权力和职责的划分与配置是否科学、合理，是判定管理体制优良与否的一个重要标准。

管理体制的表现形式主要是管理组织机构和规章制度。

管理组织及各种规章制度是管理权力的载体，是管理权力配置及运行过程中所形成的各种关系的制度化。

管理体制的建立、改革和完善，总是伴随着管理组织机构和规章制度的建立、改革和完善而进行的。

当前我国高速公路通行费标准的确定是由经营单位定价，省级政府交通主管部门和物价管理部门审批通过。

这种价格形成机制的理论是社会主义市场经济的必然要求，即市场形成价格及政府宏观调控有机结合，一定意义上也是由高速公路的准公共产品属性所决定的。

另外管理体制也受到一个国家经济基础、基本政治制度和民族文化传统等方面的制约和影响。

经济基础决定上层建筑，在经济基础中，影响管理体制最主要的因素就是所有制形式。

一国家的政治制度是该国家一定阶级关系和阶级利益的体现，政治制度决定着该国管理体制的性质和管理的基本方式。

一些约定成俗的民族传统习惯也对管理体制产生着不可估量的影响。

3.2收费政策内容
《收费公路管理条例》第１０条规定，＂无论是政府还贷公路还是经营性公路，申请经批准后，才可收取车辆通行费＂。

而收费标准，须＂由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部口会同同级价格主管部口审核后，报本级人民政府审查批准＂。

所以，各地高速公路如何定价，地方政府最具发言权。

在收费年限方面，《条例》规定：政府还贷公路的收费期限，最长不得超过１５年，但中西部地区还贷公路的收费期限可延长至２０年；而经营性公路最长收费期限不得超过２日年，同样，对于中西部地区的经营性公路的最长收费期限放宽至３０年。

值得注意的是：在交通运输部２０１５年７月刚刚发布的《收费公路管理条例》（修订征求意见稿）中，对公路的收费期限做了最新规定：
１、在高速公路管理部口统一偿还完银行债务后，政府可对高速公路的养护、管理等基本支出做综合考量，在保障通行效率的前提下，重新核算收费标准，进行养护管理收费。

２、对特许经营公路的经营期限，进行了适度放宽。

规定对投资规模大、回报周期长的离速公路，可Ｗ考虑收回成本并有合理回报的综合因素，经批准可Ｗ适当延长收费期限，不再受
３０的经营限制。

同时，特许经营公路中的高速公路经营期届满后，再由政府回收，并与仍然背负债务的政府收费高速公路一起纳入统一管理，继续收费。

３、根据经济社会发展需要实施收费公路改扩建工程，将一级公路改建为高速公路的，可重新核定经营期限。

3.3定价标准
我国的收费标准在省区之内基本是统一的，但随着路网的连通、经济的发展、汽车使用量的增加、公路运营成本的变化会要求对收费标准进行调整。

虽然在2013 年5 月份交通运输部出台《收费公路管理条例》（公开征求意见稿）中，拟加入一条“车辆通行费收费标准可根据交通流量、当地物价指数变化情况等因素适时予以调整。

”但还是缺乏具体明确的收费标准调整的制度安排，收费标准调整随意性较大，而且在监督机制不完善的情况下，会成为垄断企业和地方政府获利的工具，极大损害使用者利益，这是导致公众对收费制度不满的重要原因之一。

我国的收费还贷高速公路基本都采取这种定价方法，其定价模型如下：
其中：p t为未来第t 年通行费费率（元/辆次）
Q t为未来第t 年的交通量（辆次）
n 为偿还贷款年限即收费年限（年）
L 为收费里程（公里）
C t为未来第t 年的公路养护、管理等费用（元）
i 为贷款年平均利率
D 为贷款本息之和（元）
而我国经营性高速公路收费标准则是在此基础上考虑一定的合理回报得来的，
基本定价模型如下：
其中：
f t为未来第t 年通行费费率（元/辆次）
Q t为未来第t 年的交通量（辆次）
n 为特许经营年限（年）
L 为收费里程（公里）
T 为营业税税率
T i为所得税税率
C t为未来第t 年的公路养护、管理等费用（元）
k 为预计报酬投资投资率
I 为高速公路初始投资总成本
3.4收费标准
1、车型收费
车辆通行费按车辆出厂标记荷载载重吨位（行车执照标记的吨位）、载客座位（不
分重载、空载），以及行驶、出入公路的里程（次数）计收。

即按车辆额定载质量（载
客座位）确定车型，然后确定每类车型的费率，最后根据行驶的里程计算通行费。

计算
公式为：N=K*L
N——车辆应缴纳费额（元）
K——各车型对应的基本费率（元/车公里）
L——车辆在收费公路上行驶的实际计费里程（公里）
2.计重收费
为了改变按车型收费带来的弊端，国家出台了计重收费政策，计重收费标准如下：（1）车货总重55 吨以内（含55 吨）货运车辆正常装载（不超限）货运车辆的计
重收费标准：
高速公路：车货总质量小于或等于10 吨的车辆按基本费率计费，10 吨至49 吨的车辆按基本费率线性递减到基本费率的55%计费，大于49 吨的车辆按基本费率的55%计费。

（2）超限运输货运车辆的计重收费标准：
超限率≤30%的车辆，正常装载部分按递减后的基本费率计算（车货总质量小于或等于10 吨的车辆按基本费率计费），超限0-30%部分按基本费率计费。

30%<超限率≤100%的车辆，正常装载部分按递减后的基本费率计费（车货总质量小于或等于10 吨的车辆按基本费率计费），超限0-30%部分按基本费率计费，超限30%-100%部分按基本费率1 倍线性递增至6 倍计费。

超限率>100%以上的车辆，正常装载部分按递减后的基本费率计费（车货总质量小于或等于10 吨的车辆按基本费率计费），超限0-30%部分按基本费率计费，超限30%-100%部分按基本费率1 倍线性递增至 6 倍计费，超限100%以上部分按基本费率的16 倍计费。

（3）车货总重超过55 吨货运车辆的计重收费标准：
禁止车货总重超过55 吨的货运车辆行驶收费公路。

对采用中途倒装、闯卡等极端方式驶入我省收费公路的车货总重超过55 吨的货运车辆，执法人员应责令其就近卸载，消除违法行为；同时，55 吨以内（含55 吨）部分按上述计重收费标准计算确定，超过55 吨以上部分按基本费率的16 倍计费。

综上，我国收费还贷高速公路和经营性高速公路大部分都运用了以会计成本核定收费标准的倒逼定价机制，本质上是一种政府管制下的企业定价方式，但对高速公路的发展情况和长期经济社会效益考虑略有不足。

另外在我国高速公路收费标准制定过程中还参考其他一些方法：类比法和收费负担测算法，而在国外主要是级差效益法。

3.4收费方式
由于政府财力的限制，加上收费政策获得大范围的推广，使得我国收费公路所占的比例仍旧较高。

目前，尽管我国相关部门已经在积极完善公路网络，然而总体来说，由于我国路网建设工作还处在发展阶段，很多方面仍不完善，其中包括管理措施及政策都还需要优化。

此外，政府与公路业主之间还存在一种寻租行为，这些方面的因素叠加在一起，导致高速公路收费与公众利益之间的矛盾进一步深化。

基于此，学者在高速公路收费与公众利益之间的关系定位问题上争议也逐渐增多。

我国的综合国力虽然取得了令世人惊叹的高速发展，但是在这一进程中，财政资金不足依然是客观存在的现实问题。

因此，我国高速公路的建设主要还是采取中央投资，此外还有几种融资方式，即除了地方筹资与社会融资方式之外，还有利用外资这种方式。

其中，“贷款修
路，收费还贷”是最普遍实施的政策，收费还贷的施行直接要求高速公路收费。

目前，我国的高速公路一般采用封闭式半自动收费方式，通行凭证采用月票IC 卡、储值IC 卡、打印纸质通行券或者提供不停车收费（电子标签）通道等形式。

系统登记出入口及时间信息，电脑自动计费，管理模式为收费中心、收费站和车道三级。

除了现在比较普及的半自动收费方式之外，我国还有人工收费方式，以及正在建设的电子不停车收费方式。

具体收费方式有3 种：①人工收费；②半自动收费；③全自动收费。

其中，人工收费方式所占比例已经不多，占大多数的还是半自动收费。

随着信息技术的发展，全自动收费方式会是以后普及的方向。

第四章高速公路收费存在的问题
4.1收费标准不统一
对于河北省来说听到大众反应最强烈的就是，高速公路的收费价格偏高。

其实，这与我国高速公路收费标准不统一是有很大关系的，目前，各个省的收费标准都不一样，而海南省已经实现了高速公路路段完全免费。

但是河北省在执行收费政策的十几年中，收费标准一直没有大的改变，以河北石安高速为例,该路全程209.85 公里,主线上共设有27 个收费站,其中小轿车的收费标准是0.4 元/ km,按照这个收费标准,一辆小汽车,以笔者所在的沙河收费站为起点计算，从沙河收费站到河北收费站（入京口）需要交纳125 元的车辆通行费,加上汽油费150 元左右和小汽车的折旧费等,单程所需费用在300 元以上，普通大众走高速的费用要比坐火车高几倍。

依据《公路法》：＂收费公路的收费标准，由各地政府交通主管部门和同级物价部门审查批准。

＂收费标准的权限下放给地方，各省又是主要以当地的交通流量、物价、经济发展水平等作为参考依据去核定收费标准。

这就导致各地的收费标准不统一，公路的收费标准也有了极大的随意性。

另外，虽然各地收费标准基本参照车辆型号和载货量来计算，但是不同地区的车辆类型划分标准也不一样，所Ｗ相同类型的车辆在不同地区会有不同的收费价格。

比如北京和天津紧挨的两个地区，收费标准却存在较大差异各地的收费标准灵活性太大，在执行的过程中存在着巨大的自由裁量权。

据国家审计署审计，按最高标准收费甚至超标准收费的现象屡见不鲜，其中一年中７个省市多收的通行费竞超过８２亿元。

近几年，关于＂我国高速公路通行费过高＂的讨论一直没有停止过。

各地价格不一，就小轿车而言，有的收费低的省每公里０．２０元，而收费高的省能达到每公里１．００元，全国平均价格在每公里０．４０－０．６０元？。

２０１１年４月１日的ＣＣＴＶ《经济半小时》曝光广东一条快速公路一共３００米的快速路收费却达到３元，被网友戏称为全球最贵公路。

于此相对，发达国家却没有如此高的收费公路。

例如，美国高速公路相当发达，但是收费高速的比例很低，只有不到１０％的高速公路收费，９０％Ｗ上的高速公路免费通行：法国每公里高速公路通行费相当于人民币０．５０元；意大利相当于人民币０．４２元；德国仅对１２吨Ｗ上的卡车货运收费，其他车辆全免费，而且收费标准较低，只有１５欧分／公里。

日本在高速公路通行费的征收方式上探索出新的路子。

日本高速公路虽然收费，但有各种打折方法，实行弹性收费。

在特定的历史条件下，公路收费是必然的选择，但当经济得到了一定的发展后，我们应当回归高速公路公益性、服务性的本质特征，用弹性的收费价格，调节运输结构，在回收建设资金的同时，促进交通运输事业的和谐发展。

国家发改委经济贸易司副司长耿书海在2011 年中国物流发展报告会上指出，中国各种过路过桥费已高达运输企业成本的1/3，高速公路收费标准过高，应大幅降低。

北京市高速收费标准
天津市高速收费标准
4.2收费期限随意延长
2014 年11 月22 日，原京石高速河北段（现G4 京港澳高速公路京石段）因收费
年限到期停止收费，但是免费时间仅持续了40 多天，在2014 年12 月底，改扩建后的“新京石高速”在原来高速的路基上，又重新开始运营，而且重新获得了22 年的收费
权。

这一举动引起大众强烈反响，呼声最高的是：既然收费已经到期，政府就应该认真
履行承诺，停止收费，将高速公路回归公益，而对免费后的公路进行改扩建，是政府的
公共职能所在，不应转嫁给民众。

在债务还清后，如仍需收取一定费用用于道路的养护，
可以不完全免费，通过适当的降低通行费标准，来减轻民众的交通负担。

我国《收费公路管理条例》规定：＂东部发达地区政府还贷高速公路收费期限最长不能超过１５年，西部地区为２０年；东部地区经营性收费期限最长可至巧年，西部地区为３０年＂？。

但现实情况是，一方面政府还贷高速公路已经到了最长收费期限，仍然没有停止收费。

代表性的是山东省政府于２０１３年１２月２７日，印发了《关于同意延长荷泽至东明等巧段高速公路收费期限的批复》，批复中同意了关于山东省交通运输厅提交的９条高速公路的延期收费申请？。

另一方面，经营性高速公路即便己经收回投资成本，但仍然没有停止收费。

如山东青银高速济青段：经估算，济青高速只需１２．９６年便可以收回建设成本并得到合理的投资回报，但实际情况却是这条高速被批准的收费年限是３０年，在送３０年的收费期限内，可Ｗ增加收入２７５亿元。

第三种情况，不少省市地方政府在政府还贷高速公路即将到。