发展规划和国土空间规划协同的难点及建议

发展规划和国土空间规划协同的难点及
建议
摘要：不论是国家发展还是地方城市发展都需要制定科学合理的规划方案，才能保障发展方向的正确性及科学性，而国土空间规划作为各类开发保护建设活动的支撑条件，应该受到城市发展规划部门的高度重视。

近年来，随着我国综合实力的不断提升，为地方城市发展创造了极为有利的条件，为了保证城市发展进程与国家发展方向的统一性，坚持发展规划和国土空间规划的协同性，具有十分重要的意义与价值。

本文就发展规划和国土空间规划协同，展开了详细的分析和研究，不仅探明了其中存在的难点问题，还提出了较为合理的协同发展建议，以期与业内人士分享及交流。

关键词：国土空间规划；发展规划；协同难点；有效建议
引言：地方角度上的发展规划与国家角度上的发展规划，应该在目标和方向上形成统一性和协调性，如此才能实现国家层面上的协同发展，对此保障国土空间规划和发展规划的协同性，具有十分重要的意义及价值。

现阶段，有些学者认为发展规划和国土空间规划协同性差的问题和难点，主要在于两者之间的衔接方面和规划体系方面，所以在发展规划和国土空间规协同性发展中，需要针对体系建设和衔接办法，采取合理科学的研究及改革措施，借此才能更好的发挥出国土空间规划的优势与作用，才能更快、更好的实现我国科学发展的宏观目标。

一、发展规划和国土空间规划体系演变的历程
（一）规划体系融合的初级阶段
我国早在1953年就借鉴苏联的发展经验，实施了第一个“五年”计划，也正是在该阶段中我国第二产业得到了迅猛发展，也是在这个时间节点我国建设了多个重点工业城市，包括了武汉、上海、西安、石家庄等城市，从而形成了我国最初的工业城市发展规划体系[1]。

但是由于我国当前刚刚进入经济复苏的阶段，
对于发展规划缺乏理论知识与实践经验的支撑，所以城市发展规划体系存在较大
的局限性，以发展规划的目的为例，此时期的发展计划以解决“干什么”为主，
城市规划的重点是“在哪干”，两者虽然具有一定的契合性和依存性，但是在具
体发展中两者的融合并不彻底，从而演变出了我国规划体系融合的初级阶段。

（二）规划体系分异发展的阶段
随着改革开放政策的推行和实施，我国各个地区都在寻找促进经济发展的项
目和机会，在此背景下刺激了发展规划的改革进程，同时也加快了规划体系的建
设速度，例如规划体系逐渐从工农业发展转向经济发展，并且与社会整体发展建
设逐渐挂钩，此种改变意味着我国发展规划趋于成熟。

1984年国务院颁布了《城
市规划工作条例》，明确指出城市规划要以“改善城市的生活与生产条件，促进
城乡经济和社会发展”为重要目标，此法律法规一经提出成功加快了我国城市规
划发展的进程，但是在城市土地利用方面却呈现出了诸多问题，像是土地资源的
过度开发、土地资源浪费问题、土地资源滥用问题等，究其原因问题仍然出现在
规划体系建设方面。

尽管《土地管理法》明确提出了城市规发展中的土地资源利
用红线，但是却没有真正落实在实践发展中，最终导致城市发展规划与空间规划
并存的不科学局面。

（三）规划体系协同发展的阶段
人类社会的发展就是发现矛盾和解决矛盾的过程，基于发展规划与国土空间
规划之间的矛盾，只有秉持着协同发展、融合发展的思想理念，才能彻底消除两
者之间的矛盾点[2]。

基于此，在进入“十一五”规划阶段以来，我国政府结合发
展规划与国土空间规划之前的矛盾，全面推行和实施“两规合一”的政策，并且
率先在一些城市开展了试点工作，像是2010年重庆开展了“四规叠合”、2012
年广州开展了“三规合一”等。

通过试点城市的带头和引导作用，发展规划与国
土空间规划协同发展的局面已成定局，至此结束了我国空间规划的“三国演义”、“多规混淆”的局面。

二、发展规划和国土空间规划协同的难点所在
（一）规划衔接机制不够健全
发展规划与国土空间规划协同发展的形式虽然得到确实，但是在真正实践过程中却存在着诸多难点和阻碍，其中以规划衔接机制不够健全最为显著，具体体现在以下方面：法律法规要求规划之间需要强化衔接效果，然而在实践落实的过程中严重缺少相关机制的保障，导致规划衔接的质量和效率并不高[3]。

以规划衔接的方式为例，规划发展中多以部门之间征求意见的形式开展，规划发展的重点也仅仅是各项指标规模是否相同，在此背景下规划的方向难以把控，规划的具体事项难以落实和实现，这就意味着发展规划与国土空间规划协同发展缺乏科学性及有效性。

（二）规划期限、层级不一致
2005年《若干意见》精神指示规划发展的期限为5年，规划层级明确分为国家、省和市县三个级别，来到2018年国家颁布的《意见》指出发展规划体系分为国家、省和市县，虽然没有明确指出体系分为三级，但是从归类中将市与县划分为同一级别。

后期规划发展的相关法律法规和指示不断完善，导致规划体系与规划期限发生了巨大变化，例如国土空间规划的期限定为15年，规划体系在《若干意见》的指示下划分为国家、省、市县与乡镇等多个层级，此规定一经提出乡镇也纳入了发展规划的主体结构，虽然规划期限和层级的改革，有利于实现发展规划和国土空间规划的协同发展，但是也显现出了诸多难点，其中以短期规划如何统领长期规划最为主要。

（三）规划实施的协同性不高
为了保障发展规划和国土空间规划的科学性、规范性及合理性，国家颁布了多项法律与法规，虽然法律法规为规划提供了有力依据，但是却对发展规划与国土空间规划的协同发展并不友好，最终造成了两者协同性不高的窘境。

例如，在《意见》中指出建立规划实施年度监测分析、总结评价、动态调整、监督考核等机制，同时倡导建设综合管理的信息平台。

而在《若干意见》中提出建立动态监测评估预警和长效监测预警机制，并且要制定国土空间规划评估制度，以及建设空间规划信息管理平台等。

由此可见，《意见》和《若干意见》提出的内容存在一定的相似性，那又为什么不能全面的实现法律法规的融合，从中就可以发现规划实施的系统性并不是很高。

三、发展规划和国土空间规划协同的有效建议
（一）重点构建规划衔接的有效机制
发展规划与国土空间规划的协同性发展，需要建立在科学有效的衔接机制上，具体而言：首先，加强规划研究衔接。

例如，在没有具备联合攻关的条件下，避
免盲目推行发展规划与国土空间规划协同作业，而是要倡导两个部门的公职人员
进行交叉任职，如此一来规划发展问题将会在研究阶段达成基本共识，并且能够
促进两个部门在体制上的交流。

其次，全面建设规划审议制度。

针对规划中存在
的争议问题，进行专项研究和讨论并拿出最佳方案。

（二）统筹规划期限与层级间的矛盾
首先，强化规划期限衔接。

结合两大规划的要求、目标和发展方向，制定最
为合理的规划期限。

其次，发挥年度计划的桥梁纽带作用。

最后，妥善处理规划
层级的差异。

给予乡镇规划部门足够的权利，倡导规划体系中的各层级协同发展，并明确落实各层级的规划发展责任和目标。

（三）重视提高规划实施的协同性
在《意见》和《若干意见》法律法规的指示下，需要将提高两大规划之间的
协同性作为首要目的，以此才能更好的发挥出发展规划与国土空间规划的协同发
展优势。

具体而言：有效协调两大规划的检测和评估体系；加强发展规划督导和
执法督察的协作能力；保障规划制定情况的评估结果；加强两大规划信息平台之
间的联系性。

结语：发展规划与国土空间规划之间存在着密切的联系性，所以实现两者协
同发展的目标，对我国社会发展、经济发展等全面发展具有重要意义。

上文首先
分析了两大规划体系的演变历程，其次阐述了两大规划协同发展的难点，最后提
出了几点有关建议。

参考文献
[1]陈金星.国土空间规划体系下城市规划传承与融合[J].城市住
宅,2021,28(S1):36-37.
[2]金涛,刘俊,赵征,雷启路,林厚宇.国土空间规划背景下绿地系统专项规划编制路径[J].规划师,2021,37(23):12-16.
[3]屈传赟,陈海超.国土空间规划中的城市保护策略[J].住宅与房地
产,2021(34):9+14.。