英国慈善组织监管制度及其启示

长期以来，英国政府秉持有限政府的政治传统以及“小政府、大社会”的治理理念，英国非政府组织在社会治理中扮演着重要角色，成为推动英国经济社会发展和文化传承、提升英国“共同体”意识、促进社会融合的重要力量。

实践中，在英国，慈善组织非政府特征鲜明、社会影响巨大，构成了英国非政府组织的主体，英国政府也形成了一整套慈善组织监管制度体系。

他山之石，可以攻玉。

应当说，学习借鉴英国慈善组织监管制度体系，将有助于我国相关制度的建立和完善。

一、英国慈善组织发展和登记制度概况
（一）英国慈善组织发展的类型
与中国不同，英国并没有法律规定慈善组织必须采取什么样的特定组织形式，所谓慈善组织更多地是对某些组织慈善属性的认定。

在英国，慈善组织主要有四种形式。

慈善公司（Charitable Company）。

慈善公司多采用担保有限公司（Company limited by guarantee）的形式。

这种公司是适用于非营利组织和慈善组织的特殊类型公司，没有股份资本，成员不是股东而是保证人，该类型公司破产时支付最低1英镑的一定金额。

它与一般的公司主要区别在于，它不存在股东分红。

慈善组织常以这一形式存在，以使其受托人免于承担连带责任。

该类型的慈善组织要先向英国公司总署申请注册，获得法人资格后再向英国慈善委员会申请登记为慈善组织。

法人型慈善组织（Charitable Incorporat-ed Organization)。

法人型慈善组织是2006年英国慈善法引入的一种专门为慈善组织设计的法人类型。

该组织的部分资产收益被锁定只能用于慈善目的，这部分资产及其收益不得在成
英国慈善组织监管制度及其启示
*
罗军杨智艺朱涛
【摘要】经过数百年的实践，英国形成了一整套有效的慈善组织监管制度体系。

文章介绍了当前英国慈善组织发展、登记制度和监管制度体系的基本情况，并从
提升监管理念、提高监管效能、发挥信息公开作用等方面，对英国慈善组织
监管制度体系对我国社会组织制度建设的有益启示进行探讨。

【关键词】英国慈善组织监管制度体系
*罗军，民政部社会组织管理局一级调研员；杨智艺，民政部慈善事业促进和社会工作司主任科员；朱涛，全国人大常委会法制工作委员会主任科员。

员之间分配。

慈善有限责任组织和公司一样具有法人资格，能够以自己的名义缔结合同，成员（Trustee，一般译作受托人）对机构债务只承担有限责任或者不承担责任；但慈善法人组织并不是公司，只需在慈善委员会注册，无需在英国公司总署注册。

非法人社团（Unincorporated Associa-tion）。

非法人社团是由两个或两个以上的人通过协议成立的组织。

非法人社团不能雇佣职员，不能以自己的名义拥有土地或者进行投资。

其会员和受托人需要对该社团的活动承担无限责任。

非法人社团一般规模比较小，不具备法人资格。

慈善信托（Charitable Trust)。

慈善信托的建立是通过签署信托契约实现的。

和非法人社团一样，信托不具有独立法人资格，受托人必须以自己的名义拥有财产和缔结合同，受托人对慈善信托的一切活动承担连带责任。

（二）英国慈善组织发展概况
英国慈善组织的发展主要呈现出以下特点：
数量庞大。

根据英国慈善委员会2018年9月30日公布的最新数据，英国有168186家慈善组织，80.4%集中在英格兰，平均每万人拥有数为25家（其中苏格兰38家，北爱尔兰32家，英格兰24家，威尔士23家）。

实力强大。

2014－2015财年慈善组织年收入总额达770亿英镑(高于英国高等教育领域），年支出约为417亿英镑，总资产大于105亿英镑。

2017年，英国慈善组织的总收入仍保持在770亿英镑的高位。

贡献巨大。

慈善组织雇佣了80万以上的工作人员，贡献了超过120亿英镑经济增加值（高于艺术和农业领域），慈善组织志愿者提供了相当于230亿英镑左右的志愿服务，有将近一半的医药研发成果是慈善组织资助研发的。

社会参与度高。

慈善组织拥有广泛和大量的志愿者，91%的慈善活动完全依靠志愿者开
展，每年有2100万英国人参与志愿服务（这一数量相当于英国成年人口数），相当于239亿英镑的价值，基本上每个月有44%的英国公众向慈善组织捐款，在民众中有较高的认可度。

服务领域广泛。

慈善组织的服务领域涉及社会服务、文化娱乐、宗教活动、父母培训、卫生健康、发展教育等诸多方面，尤其是社会服务领域，有近1/5的慈善组织和35%的慈善工作力量致力其中。

个体差异明显。

英国乐施会、国际儿童救助会等大型国际慈善组织，在全球上百个国家开展活动，年收入数亿乃至数十亿英镑，2014年至2015年，年收入前10位的慈善组织收入占慈善组织总收入比例超过50%，排名第一的英国咨询委员会（the British Council)共收入7.0453亿英镑，接近慈善组织总收入的1%。

事实上，一般而言，慈善组织年收入超过1亿英镑的只有0.02%，少于100万英镑的则占97%，处于1万到10万英镑之间的占35%，少于1万英镑的接近45%。

这些中小型慈善组织虽然服务专门社区、服务特定少数人群、目的宗旨具体而微，但能够有效地增益地方共同体价值，降低社会治理成本。

近些年，慈善组织发展也遇到了许多挑战。

2015年以来，英国慈善组织接连发生诸多募捐欺诈丑闻，致使民众对慈善组织的信任度降低。

有调查显示，英国民众对慈善组织高管（Charity chief executives)的信任度仅有48%，低于教师、司法人员和公务员。

（三）英国慈善立法实践
英国很早就将慈善组织纳入法治轨道，慈善立法经历了400多年发展历程。

1601年，英格兰议会颁布了世界上第一部慈善法——《慈善用益法》（The Charitable Use Act of 1601)，首次对慈善目的进行界定，勾勒出慈善活动的框架，这部法律为英国慈善事业发展奠定了基础。

随着慈善实践的不断积累，英国在
1953年制定《慈善信托法》，设立专门监督管理慈善组织的慈善委员会，首次在国家层面上对慈善组织及其行为规范实施监管。

到1960年，英国（英格兰和威尔士）议会对以往的有关慈善法律进行了系统整合，制定了统一的慈善法，开始实施慈善组织登记。

该法分别于1992年、1993年进行了两次修订，加入了许多新规定。

2006年，总结数百年来的判例法实践，对《慈善法》进行了重大修订，第一次在法律上对慈善目的作出了定义，进一步明确了慈善委员会的法律地位、慈善组织的监管和服务、慈善组织的类型，设立了慈善上诉法庭，对慈善组织的募捐行为作出规范。

此外，该法还引入了一种全新的慈善组织形式，即法人型慈善组织。

2011年，对《慈善法》作出微调，至此英国慈善组织登记体系基本完备。

由于英国立法体制的原因，英国的立法权除了由英国议会统一行使外，苏格兰、北爱尔兰地区享有高度自治权，苏格兰、北爱尔兰议会制定的法律在本地区适用，但就慈善立法而言，2005年苏格兰《慈善和信托投资法》、2008年北爱尔兰《慈善法》与2006年英国（英格兰和威尔士）《慈善法》的规定相差不大。

经过数百年的发展，英国慈善组织经历了从自由发展到专门机构监管的过程，对于慈善组织的管理机关、慈善组织的设立和登记，慈善组织的审计，慈善组织的信息公开义务和募捐行为的规范、违法行为的监管等方面作出全面系统的规定，已经形成一套相对完善的慈善法律体系。

（四）慈善组织的登记
根据英国《慈善法》和相关法律的规定，注册为慈善组织需要符合以下两个条件：一是以从事慈善事业为唯一目的。

慈善法规定，慈善目的指扶贫济困、促进教育发展、促进宗教事业发展、促进人们健康状况的改善和医疗卫生事业的发展、推进公民意识增长或者社区发展、保护与改善环境、扶助需要帮助的青年人、老年人、病人、残疾人、穷人或者其他弱势群体，促进动物福利、提升皇家武装部队效率和其他符合慈善法相关条款规定的目的等13个方面；二是有助于促进社会公共利益（也就是说，慈善组织服务应当能够尽可能覆盖“足够多”的群体，凡为一小部分人群或特定团体内部利益而开展的活动不属于慈善行为）。

任何组织认为自己满足上述条件，均可向慈善委员会申请登记注册成为慈善组织。

慈善委员会是慈善组织的登记管理机关。

慈善组织，除被豁免登记或者免于登记的，年收入超过5000英镑的，必须注册；年收入低于5000英镑的，虽然英国的法律未禁止其注册，但在实际操作中，慈善委员会为了节约行政管理成本，一般不会批准其注册申请。

如果符合条件的慈善组织不去注册，慈善委员会将发出命令（order），要求其必须注册；如收到命令后，仍不注册，慈善委员会将向法院提起诉讼。

慈善组织一般采取网络登记方式。

收到申请人的网络登记申请，慈善委员会办公室的评估小组进行评估分类后，交由承担登记职责的部门进行审查，重点审查其活动是否符合慈善目的，特别是其活动是否能够被证明是为了明确的公共利益。

对于评估为最低级别的申请，可直接决定是否给予登记；对比较复杂的申请，需征求法律顾问的意见后，再独立作出是否予以登记的决定；对于特别复杂的申请，提交慈善委员会决定。

从办理时间上看，最快45分钟就可以作出决定；一般情况下，14天作出决定；而特别复杂的情况，则可能需要经过48个工作日以上。

获批登记的慈善组织，刻制印章和获得机构代码后，提交税务部门以享受相应的税收优惠。

未登记的慈善组织，需要向税务部门提交符合要求的证明材料，才能享
受税收优惠。

二、英国慈善组织监管体系基本情况
（一）慈善组织的主要监管机构及其职责
英国慈善委员会（The Charity Commis-sion)全称“英格兰和威尔士慈善委员会”，是英格兰和威尔士慈善组织最重要的监管机关。

慈善委员会属非内阁公共管理部门，直接向议会负责，相对独立于政府部门系列。

慈善委员会的主要工作目标为：1.确保慈善组织的非营利性，提升公众对慈善组织的信任和信心；2.指导和帮助慈善组织，使之理解并按公益标准运作；3.推动受托人依法履行慈善组织管理职责；4.提升各类慈善资源利用的有效性；5.加强慈善组织监管，确保慈善组织处于捐赠人、受益对象和公众监管之下。

慈善委员会的这些工作目标确保了慈善组织和慈善事业能够与时俱进，为公众参与慈善提供各种可能选择的参与方式（informing public choice)。

慈善委员会履行的职能主要包括：决定某一实体是否是慈善组织，为慈善组织实现更好管理提供服务和便利，调查和定性慈善组织失当行为并采取弥补措施，决定公募资格证书的发放和资格保留，获取、评估、宣传与慈善委员会职责或工作目标有关的各类信息，向各部委获取与慈善委员会职责或工作目标有关的信息并向他们提供建议。

《慈善法》赋予了慈善委员会广泛的、具有准司法性质的监管权力，尤其是法律没有对公共利益作出具体解释，而将这一重大解释权给予了慈善委员会，由慈善委员会决定什么是公共利益。

除此之外，慈善委员会可以监测慈善组织的不动产，评价慈善组织工作绩效；接受对慈善组织的投诉；公布所有慈善组织的年度报告和相关信息；监管慈善受托人行为；对慈善违规违法行为进行调查，确认其是否符合公众利益，如不符合，可以要求慈善组织整
改，以减少其危害性，并可以要求慈善提供相应报告。

针对慈善组织违规行为，法律赋予慈善委员会质询调查、获取证据、向高等法院申请搜查令、向社会公布调查结果、要求慈善组织提供相应文件等权力。

如慈善组织存在违法违规行为，慈善委员会有权对慈善组织作出警告、暂时终止受托人资格并指定负责人、取消受托人资质、要求慈善组织必须为某一特定行为（如财务报告年度提交为季度提交）、要求慈善组织不得为某一特定行为（如对受托人的工作津贴作出额度限制）、注销或撤销登记。

2017年至2018年度，慈善委员会共处罚了78起慈善组织违法违规行为，涉及14人，发出6个警告。

除《慈善法》外，慈善组织根据其组织性质类型、是否在其他机关注册、组织行为的不同，还须接受《税法》《合同法》《刑法》《公司法》等法律的规制，除慈善委员会外，其他管理机关亦可依法对其进行监管。

其中，最重要的有：（1）皇家税务总局（HMRC）。

其增值税稽核处设有专门的工作组负责慈善组织的税收稽核，税务稽核专员根据司法授权，可以要求慈善组织履行相关义务，有权不进行事先通知，进入慈善组织的办公场所（包括慈善组织保密部门），有权要求慈善组织提供相应文件并有权封存慈善组织的档案，对工作人员进行聆讯和冻结账户。

（2）英国公司总署（Companies House)。

它承担的职责主要包括公司型慈善组织的登记注册、合并或撤销、重要信息变更、提供公众服务等。

（3）政府民间事务办公室（the Government's Office for Civil Society）。

该办公室设在文化、媒体和体育部（the Department for Culture,Media and Sport)之下，主要职责有社会行动管理、市民社会支持保障、社会企业、社会投资和公民服务、青年人培养等领域政策制订，相应政策由慈善委员会执行。

其他的诸如警察局、教育标准总署（OF-STED，主要针对教育类慈善组织的教育方针
等进行监管）、护理质量委员会（CQC，主要对卫生类慈善组织的护理质量进行监管）、内务部/边防局（Home Office/Border Agen-cy)、金融行为管理局（Financial Conduct Authority)等管理部门依法在自己职权范围内履行职责，这些部门与慈善委员会共同对慈善组织实施监管，构成了分工协作、全面系统的监管体系。

（二）监管慈善组织的主要手段
出台激励引导措施。

英国对慈善组织监管的法定要求严格，法定义务繁多，但仍然有许多非政府组织愿意登记为慈善组织，自觉将自己纳入法治监管轨道，主要原因在于英国国家机构提供众多的优惠条件：一是税收优惠。

慈善组织可以免征资本利得税、投资收益税、彩票收入税、获得不动产和其他财税的印花税，对慈善组织商业赞助税目中的销售服务免税，并且对慈善组织购买特定的货物或服务、销售捐赠货物或提供服务等部分增值税种实行零税率。

此外，捐款人向慈善组织的捐款可以抵扣部分个人需纳税额，而接受捐款的慈善组织不需要交纳该捐款的所得税，更进一步地，慈善组织还可以向税务机关申请该捐款额25%的国家补贴。

二是政府资助。

政府资助慈善组织的方式主要有中央或地方政府直接给予资助、补贴、政府购买服务等，近年来，每年慈善组织获得的政府资助均超过150亿英镑，占慈善组织总收入的15.8%左右。

英国著名的慈善组织国际救助儿童会（Save the Children)2018年获得英国国际发展署（DFID）8600万英镑的资助，占其总收入的28%。

三是彩票补助。

1994年开始，国家彩票公司（National Lottery)开始每年为慈善组织提供1亿英镑左右的补助。

自然，慈善组织要享受税收优惠、政府资助和彩票补助，就需要按照税务机关、政府机关和彩票机构的要求，主动规范自己的行为，加强自律，采取对方希望的行动，比如国家彩票公司
给予慈善组织补助时，会对慈善组织申请的项目按照国家需要进行优先性排序。

而慈善组织向政府申请各类项目时，需要填写非常详细的项目申请材料，培训班拜访的英国赫德福德郡（Hertfords)社区发展行动中心（CDA)向郡政府申请项目资助时，需要填写的资料多达96页(其中仅组织基本情况就达到14页)，这一过程充分地将政府的监管意图贯彻其中。

强调重点行为监管。

一是财务审计监督。

财务规范是一个组织行为规范的基本前提，财务监管是慈善组织监管体系的核心一环。

无论是在英格兰、威尔士还是苏格兰地区，相关立法均对经登记的慈善组织提交各项财务报告作了明确要求，要求慈善组织每一财政年度结束后必须提交财务年度审计报告，报告应当包括慈善组织完整的年度财务报表，详细说明慈善组织的年度收支、资金来源和具体使用情况。

根据慈善组织筹款及使用的不同，对慈善组织的审计要求也不同，年收入25万英镑以下，要进行内部审计；年收入25万至100万英镑的，要进行外部专项审计；年收入100万英镑以上的，要进行全面审计。

二是禁止从事政治活动。

《慈善法》规定，慈善组织不得有政治行为，如果慈善组织试图参与或影响选举、参与或影响立法、赞成或反对公共政策，就不能注册为慈善组织，当然该政治活动如有助于帮助或支持慈善组织慈善目的的达成，则不在此限。

三是报告接受外国政府、准政府机构的资助情况。

在2019年前，这类情况的报告还属自愿，之后是强制性的。

四是募捐行为。

对于不遵守募捐准则的慈善组织，慈善委员会委托的专门管理机构将实施公开其名称、禁止摆放募捐箱等惩罚措施。

除以上所述，慈善组织如有违反刑法、实施恐怖主义、高管发生性侵丑闻、洗钱等违法违规行为的，将自动终止其慈善组织资格。

实行充分信息公开。

阳光是最好的防腐剂，
信息公开始终是确保公众监督有效性的最重要措
施。

慈善组织信息公开是社会监督的基础。

为此，慈善组织监管机构普遍都建立了健全的网站，社会公众可以方便快捷地查询到所有已登记慈善组织的相关信息，慈善组织的章程、管理人员信息、资产负债信息、财务收支情况、投资收益情况、历年年度报告书、受到处理处罚情况等无不包含在内，除涉及国家社会安全、个人隐私外，基本上所有信息都向公众公布。

对于公司型慈善组织，英国公司总署要求至少每年要提交重要信息确认书，以确保慈善组织住所、秘书长、注册资金等重要信息是即时更新的，而这些信息也会公布在官方网站。

为赢得社会公众信任，大多数慈善组织也设有自己的网站，及时向社会公众公布上述信息。

更进一步地，为在竞争激烈募捐领域取得优势地位，许多大型慈善组织利用网站、期刊、活页资料等手段将自己信息公开的内容远远高于法律法规的基本要求，尤其是在慈善项目开展和慈善资金使用等方面公开的信息细之又细。

强化受托人资格和责任。

在英国慈善组织登记管理体系中，慈善组织受托人（Trust-ee）指的是“对慈善组织的运行进行全面控制与管理的人员”，慈善组织中的理事（包括慈善信托中的管理型托管人，非法人慈善社团中的委员会成员），是通常意义上的慈善组织受托人，其资格要接受审查，一般要求不得有犯罪记录，不得领取报酬或与慈善组织有财务上的不当利益关联，不得免费使用慈善组织的服务。

慈善委员会监管受托人行为，对受托人实行信用管理，受托人如有违规记录，经慈善委员会审查，可禁止其7年之内再次担任受托人，甚至实施终身行业禁入。

如慈善组织出现问题，并且该问题与受托人有关，那么受托人也应当承担相应责任。

英国法律规定，除必要的补贴外，受托人参与慈善组织工作，纯属志愿性质，不得领取报酬。

这一规定使得只有那些社会责任感强、经济条件较好或是单位领导开明（允许自己的员工在工作时间参与慈善组织活动）的人才能成为某一慈善组织的受托人，现实中具备上述要求的慈善组织受托人一般是富人、退休老人，这也在一定程度上保证了慈善组织的公益性质和稳健发展。

（三）慈善组织监管的经验
1.管理力量完备充实。

专责机关方面。

英国慈善委员会有英格兰和威尔士办公室、苏格兰办公室、北爱尔兰办公室等3个办公室。

英格兰和威尔士慈善委员会由公共管理官员专员办(the office of the Commissioner for Public Appointment)任命的1名主席和8名成员组成(其中至少2名成员须是法律专业人员)，负责英格兰和威尔士地区的慈善监管，下设三个部门，分别负责登记事项、行政事务和调查事务，慈善委员会成员和秘书长（CEO）组成理事会，每年经费预算高达2240多万英镑。

苏格兰和北爱尔兰也分别有自己的慈善法和慈善委员会，负责对应地区的慈善监管。

辅助机关方面。

慈善委员会限于人力物力和法律赋权，对慈善组织的监管一般只能是抽查，不能也无法实现全面无遗漏监督，大量的监督主要还靠社会力量，慈善委员会清醒地认识到这一点，专门借助社会力量充实监管队伍。

2015年以来，英国慈善组织接连发生募捐欺诈丑闻，英国政府就委托英国志愿者协会开展有关募捐违法调查。

之后，针对慈善募捐存在的公众信心不足、假冒诈骗、自我监督差强人意等问题，慈善委员会委托一家公司作为专门筹款的监管机构。

目前，该公司有20名工作人员专职从事这项工作。

其他职能部门方面。

其他职能部门或是配备专门力量（如皇家税务总局增值税稽核处的专门工作组），或是将慈善组织纳入重要职能监管领域（如英国公司总署），与慈善委员会共同形成了一支力量齐备的慈善组织监管队伍。

2.基础建设精密扎实。

慈善委员会作为慈善组织的主管机关，将“管理寓于服务”之
中，将监管职责和监管内容制作成极其详尽细致的工作指引（the Charity Commission Guidance）供慈善组织和社会各界参照使用，为受托人按其宗旨更好地开展活动提供相应指南，以帮助慈善组织更好地贯彻自己的工作目标。

对于有的监管措施实施情况，工作指引还提供了具体案例。

慈善组织遇到问题，一般只要按图索骥、对号入座即可获得解答。

此外，各职能部门对慈善组织的监管基本做到信息化处理，英国公司总署88%的工作量已实现网上办公。

信息化手段的使用使得慈善组织事件回溯、信息比对、证据采集等工作极为方便，极大地便利了慈善组织的监管，皇家税务局就经常通过比对纳税情况与捐款情况发现慈善组织的问题。

特别是，所有英国慈善组织监管相关信息均可在英国政府官方网站（)上获得，涵盖法律条令、规范指引、慈善组织自身信息等，只要输入慈善组织机构代码，该组织的法人信息、纳税情况、财务状况、项目进展等，一目了然，极大地方便了社会公众了解掌握慈善组织情况，有利于开展社会监督。

3.职责分工制衡科学。

英国慈善组织监管体系的管理、举报、查处、处罚各个环节工作衔接科学严密、环环相扣，措施具体、操作性强，不同监管部门之间职责清晰、合作密切，既确保监管职责落到实处，又防止监管权力误用滥用。

一是慈善组织内部管理机构之间。

受托人只能兼任两届，受托人要确保慈善组织符合法律规定（主要是《慈善法》和《公司法》），核准慈善组织年度财务预算和战略规划，批准每年向政府递交年度报告；秘书长负责受托人决定的执行，除非秘书长辞职，为保证组织的正常运作，理事长可暂时代理秘书长工作的特殊情形外，理事不得兼任秘书长（CEO），但秘书长可以列席理事会。

理事与秘书长之间形成了一种既携手合作，又相互监督的关系。

二是慈善组织监管部门之间。

各监管部门有关信息实现即时共享，某一监管部门实施监管时如需调用其他部门有关信息，可以随时获取；某一部门如发现慈善组织出现异常，涉嫌违规违法时，依法应当立即告知相关部门，相关部门依法必须配合调查，否则将承担相应部门法律责任。

同时，各监管部门依法独立作出决定，并不存在对各个部门意见要综合统筹考虑的情形，也就是说，同一慈善组织在一个部门获得奖励，可能在另一部门受到处理或处罚。

此外，慈善组织违犯多个法律，即依多个法律进行处罚，经常出现数罪并罚、罪罚累加的情况，比如慈善组织贪占挪用慈善资金，警方通常同时以欺诈、洗钱、盗窃等名义起诉慈善组织，并依据不同法律同时判决。

三是监管部门与慈善组织之间。

慈善委员会权力极大，是一个准司法机构，若慈善立法条款中有不清晰的情形，它甚至有一定的造法释法权限，独立作出决定。

但若慈善组织不服慈善委员会判定的，也可以向慈善委员会复议机构申诉，或向法庭起诉。

当然，一般而言，复议机构或法庭判决多倾向支持慈善委员会的决定，慈善组织向法庭提起诉讼时，法庭有时会建议慈善组织先进行复议。

三、英国慈善组织监管制度对我国社会组织制度建设的启示
我国现有社会组织85.7万余家，其中慈善组织超过5500家，包括慈善组织在内的中国社会组织已经成为社会治理的重要主体。

2016年9月《中华人民共和国慈善法》实施后，慈善组织相关配套管理规定陆续出台；2018年8月，民政部就《社会组织登记管理条例》修订公开征求意见，可以预见我国社会组织制度建设将加速发展。

在此背景下，英国慈善组织监管制度的相关经验对我国社会组织制度建设具
有一定的启发意义。