旧金山湾区2040规划介绍

旧金山湾区2040规划介绍
旧金山湾区是美国第四大都市区，包含9个县（county）、101个城镇，人口规模约为770万，行政面积约为7000平方公里，是典型的跨行政区组合都市圈，与上海大都市圈9城市在功能设置和发展条件上具有相似性。

旧金山都市区交通委员会（MTC）和湾区联合政府（ABAG）于2013年颁布并启动实施“湾区2040”规划，2017年又根据实践发展更新了此项规划，重点指导湾区的交通和住房发展。

一、旧金山湾区持续发展面临的三大困境
（一）高低收入群体人口规模双双增长，收入差距扩大
从1990年至2015年，旧金山湾区共增长45.8万户居民，其中处于“两端”的高收入群体和低收入群体增长最为明显。

年收入水平超过15.0万美元的高收入群体增长率为80%，年收入水平低于3.5万美元的低收入群体增长率为23%（见表1）。

（二）平均住房价格为全美国最高，已超出中产阶级支付能力自20世纪70年代以来，湾区住房租金翻了1倍，在美国主要城市地区中排名最高。

如图1所示，旧金山湾区房价涨跌幅度最大，自2012年持续上涨，2016年达到历史最高水平。

图1美国主要城市化地区中值房屋销售价格
图2湾区不同收入水平家庭住房支出比重
然而，湾区大约24%的居民生活水平处于贫困线200%以下，绝大多数年收入低于3.5万美元的家庭中，住房支出比重超过52%，其中年收入少于1万美元的家庭住房支付比重高达88%（见图2）。

由于住房价格持续攀升，湾区低收入群体以及部分企业开始从核心地区转移至偏远地区，甚至出现低收入者流离失所的现象。

湾区住房价格水平超控制上涨的主要原因有三：第一，需求侧——高收入群体规模增加，带动了对高端住房的需求，抬高了住房价格。

第二，供给侧——在“土地财政”制度下，地方政府倾向于增加商务用地而减少对居住用地的行政审批。

第三，供给侧——自2000年以来，联邦政府对经济适用房财政支持力度削减了50%以上。

（三）交通承载能力超出极限，限制了区域经济发展
湾区通勤时长处于历史最高水平。

在湾区设立起点/终点站的快速交通（BART）线路，高峰运载流量已达到运输能力的90%～100%；火车（caltrain）每日平均运载量翻了1倍，从2006年的3万人次增长至2016年的6.2万人次；城市铁路（muni）过去十年乘客人数增长6%，过去五年早高峰乘客人数增长30%。

加州大学伯克利分校和芝加哥大学的研究人员估计，美国仅由于在纽约都市区和旧金山湾区执行住房供应限制政策，就损失了数万亿美元的经济绩效。

二旧金山“湾区2040”规划的四大发展战略
（一）集中增长战略：集中布局新增人口职居空间
湾区预测2010～2040年将增加82万户共计200多万人口，其中65岁以上老人比重将达到22%。

同时，湾区预测将增加130万个工作岗位，其中健康行业、教育行业以及专业服务行业的就业量增加，制造业和采矿业的就业量下降。

湾区83%的人口和就业增长集中在圣克拉拉、阿拉米达、旧金山和康特拉科斯塔四个县域。

对此，“湾区2040”制定了“集中增长”的发展战略，即沿着现有交通网络重点布局四大县域的增长人口。

为实现这一目标，湾区划定近200个优先发展区（PDA）以及100多个优先保护区（PCA）。

对优先发展区（PDA）进行“高密度且紧凑”的开发，对优先保护区（PCA）实行“保护和谨慎”的开发。

（二）土地供应战略：实现土地多功能混合利用
湾区土地供应核心战略包括：保留地方政府对土地使用权进行集中调控的权力；以高经济密度作为甄选优先发展区（PDA）的标准，
并允许优先发展区（PDA）土地开发强度高于周围其他区域；设定“城市增长边界”；在就业密集区域设计公共办公空间；底线思维——预留经济发展弹性空间；通过提高停车效率等措施，降低优先发展区（PDA）建造成本；鼓励优先发展区（PDA）进行住房开发；提高职居配比率；增加保障性住房供给。

（三）运输投资战略：集中未来2/3的投资用于公共交通
为改善交通网络，湾区将进行大规模投资（见图3）。

一是将绝大多数投资用于运营和维护现有交通系统，包括现有交通路网、街道路面、桥梁和高速公路等，重点投资公交线路。

二是更新现行交通基础设施。

湾区大多交通设施建造于20世纪，跟不上时代发展需求，湾区计划更新包括自行车道、路面交通检测装置、通关自动化设施、交通事故响应设施等。

三是配置新的交通网络，转移部分核心功能。

根据未来人口和就业增长的空间布局，湾区在选定的优先发展区（PDA）设计新的交通网络，以减轻交通压力。

特别注重连接旧金山和硅谷两个就业中心之间的交通网络，如将快速交运系统（BART）扩展到硅谷地区，将加州火车（caltrain）扩展到旧金山市区，同时增加BART和caltrain运输的频率、容量，促使其电气化和现代化。

图3第一轮“湾区交通项目投资”（OBAG）的实施项目（四）环境保护战略：控制温室气体排放
环境保护包含两个主要策略：一是交通流量管理策略，如增设自行车道和人行道，鼓励绿色交通；设定交通流量上限；鼓励拼车出行等。

二是开发替代燃料和鼓励使用电动汽车，包括建设电动车充电基础设施、电动车购买优惠政策、应用减排技术等，同时通过宣传教育增强居民绿色出行意识。

三湾区专项行动计划着力实现住房平衡供给
“湾区2040”规划发展目标包含多个维度，如表2所示。

为实现上述目标，湾区制定了相应的行动计划。

（一）“人有所居”行动计划
（1）地方财政投资。

地方政府增加对保障性住房的投资力度，同时尝试增设基础设施银行、土地银行或房屋信托基金等，扩大房屋建设融资规模。

（2）推进地方立法。

立法保障经济适用房建设资金来源。

（3）实施第二轮“湾区交通项目投资”（OBAG）项目。

设计合理的居住点以引导人口分布，同时提高交通效率。

（4）混合高密度用地。

在低密度办公园区或零售中心，穿插建设“居住社区”和“公共空间”，实现土地高密度混合使用。

（5）技术支持和政策指导。

提高建筑容积率、执行公交导向型的居住社区配置政策、探索减少高低收入群体居住隔离的对策等。

（6）数据库建设。

统计各区域开发用地情况，寻找可能的居住社区配置空间。

（二）“激发经济活力”行动计划
（1）将企业命运与湾区发展结合起来。

优先执行有利于当地企业发展的运输投资；设计有利于改善本地企业劳动力“职—住”关系的住房供给方案。

（2）劳动力技能培训。

设立劳动力发展资金，“专款专用”；培训清洁能源技术人员，在提高劳动力技能的同时减少温室气体排放。

（3）增加中等收入行业的经济比重。

降低中等收入行业的准入门槛，增加中等收入行业劳动力培训的强度。

（4）优先在潜在的就业中心附近增加交通基础设施投资。

促进两大就业中心之间的交通连接，减少拥堵；设计合理的票价引导绿色出行；设计“最后一英里”的交通支持体系。

（5）住房平衡计划。

尽快出台优先发展区域（PDA）的选择标准，甄别可转换为住房或混合用途的用地，促进劳动力“职—住”平衡。

（三）“增加城市韧性”行动计划
（1）建设具有一定应灾能力的基础设施。

建设对地震、洪水和火灾具有一定抵御能力的房屋；评估并甄别社会脆弱性较高、自然灾害频发的社区；增强公用事业单位在应急情况下的服务能力。

（2）增加环保融资力度和规模。

（3）打造一个稳定的技术服务团队。

通过数据储备、案例分享、环境评估等方法，研究制定增强城市自然抵抗力的解决方案；将“城市韧性”要素纳入优先发展区（PDA）的建设过程中。

（4）区域协调。

打通城市化地区和乡村地区的通道，增加生物多样性，减轻城市化地区的“热岛效应”。

四、湾区经验对中国城市群和都市圈可持续发展的启示
（一）赋予跨区域行政单位一定的规划权力和财政权力
旧金山湾区拥有两个主要的跨行政区域机构，一是都市区交通委员会（MTC），二是湾区联合政府（ABAG）。

二者联合制定了“湾区2040”规划，拥有“减少对各郡县独立行动计划的支持，增加对9县统一行动的资助”的财权。

其中，湾区联合政府（ABAG）每8年基于人口和就业预测更新一次区域住房配置。

都市区交通委员会（MTC）是美国政府指定的“大都市规划负责单位”，也是加州指定的“区域交通规划管理局”，负责每4年制定和更新一次区域交通规划，并执行相关投资策略。

综上，建议在中国的城市群和都市圈层面成立跨行政区管理机构，并由上级政府赋予此管理机构制定统一规划的权力和相对独立的财权，以实际投资运营帮助区域融合的实体项目。

（二）不提前设定区域内城市主次等级，充分吸纳区域内公众意见
“湾区2040”规划制定过程中，并不特别强调以中心城市旧金山的规划为主线。

“湾区2040”以“区域共同发展”为目标，广泛
征集9个县、101个城镇中官员、规划者、社区组织、商业组织、非营利组织和一般公众的意见，先后召开190多场公开会议，对规划草案举办公开听证会，并利用在线平台、领袖峰会、住房论坛等收集公众反馈，同时对2040名湾区居民进行了电话民意调查。

中国城市群和都市圈在制定规划时，应从整体区域发展格局中寻求各个行政区的发展机会，抛开本位主义，广泛征求各参与方和社会公众的意见，拟定并贯彻主线任务。

（三）长期规划有必要定期更新
“湾区2040”规划制定之初就确定每4年进行一次更新。

最新一轮更新更正了原计划对人口和就业的预测，调整了优先发展区（PDA）的空间配置，及时发现了交通投资资金收支差额，并根据新技术应用和新政策执行情况，重设了人均CO2排放减量目标。

可以尝试以法律形式编制都市圈或区域长期发展规划，以及在规划期内的定期更新维护制度。

这也是伦敦规划、纽约规划实践中的惯例。

城市发展轨迹是内外形势、新政策、新法律和民众特点的综合结果，城市或区域长期发展规划需要定期更新以适应新环境。

（四）打通就业中心之间的交通连接
“湾区2040”规划中住房平衡、交通效率和城市韧性三大目标相互交叉、共同实现。

其中交通效率的提高是促进住房平衡、增强城市韧性的重要手段。

在提高交通效率的整套方案中，“湾区2040”特别强调了“打通硅谷和旧金山两个就业中心之间的连接通道”，转移或交换两个就业中心之间的部分功能。

建议着重打通一体化区域内
核心城市与毗邻地区、城区与郊区的关键交通通道，促进就业中心或经济中心之间的要素流动，交换或转移部分产业功能。

（五）保护中等收入群体
“湾区2040”将社会公平作为规划子目标之一。

为缩小收入差距，“湾区2040”主要有两个抓手：一是增加10%的保障性住房供给，将中低收入者的交通和住房开支比重降低10%。

二是增加38%的中等收入行业就业供给量，扩大中等收入群体。

建议充分挖掘利用都市圈发展的空间可能性，切实降低中等收入群体房屋支出占其总支出的比重，同时提高混合型功能用地的比重，在潜在就业中心以及使用密度较低的空间适当配置居住功能。

（六）提前预防高低收入群体之间居住隔离的现象
由于房价上涨过快，目前旧金山湾区已出现高低收入群体之间居住隔离的现象，加剧了社会不公。

“湾区2040”将控制居住隔离作为发展目标之一，但由于政府介入不力，预测至2040年居住隔离将继续增加5%。

建议超前部署研究并评估行政区内高低收入群体居住隔离现象，提前介入，掌握缩小社会差距的主动权。