试论建立检察机关行政公益诉讼制度

试论建立检察机关行政公益诉讼制度
[摘要]近年来，对于检察机关是否应当行使行政公益诉讼权这一问题，成为法律界学者、实务人员争论的热点之一。

笔者认为，建立检察机关行政公益诉讼，对于完善检察机关的法律监督职能，发挥检察机关在维护国家利益和社会公共利益中的积极作用，推进社会主义和谐社会建设，具有良好的保障和促进作用。

[关键词]检察机关；公益诉讼；制度
依法对行政诉讼活动实行法律监督，是检察机关履行法律监督职能的重要组成部分，是中国特色社会主义检察制度不可或缺的重要组成部分。

加强和改进行政检察工作，对于提升检察机关法律监督的全面性、权威性，更好地满足人民群众对公平正义的司法需求，具有十分重要的政治和法律意义。

在此，笔者仅对建立检察机关行政公益诉讼制度的可行性略作肤浅的思考和探讨。

一、我国现行法律制度为建立检察机关行政公益诉讼制度创造了有利条件
（一）宪法确立的检察机关法律地位为建立检察机关行政公益诉讼制度提供了宪法依据
我国检察机关是国家的法律监督机关，宪法这一规定从客观上确立了检察机关作为行政公益诉讼的主体地位。

检察机关以行使法律监督权，对行政权和审判权进行制约。

但是司法实践中，由于长期以来受“唯刑事论”思想的影响，把宪法关于检察机关的法律监督性质的定位片面地理解为刑事诉讼监督，而对于行政权尤其是行政机关的行政行为，并没有明确检察机关的监督权。

这与宪法赋予检察机关法律监督权的立法本意是不相符的。

国家性质决定检察职权的内涵，检察职权的优劣又反过来从另一方面反映国家的性质。

我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的性质决定了国家利益和人民利益的一致性。

将公诉权介入到刑事、民事和行政诉讼中，既是检察机关法律监督的自我完善，也是维护国家和人民利益的重要途径。

作为国家的法律监督机关，检察机关的职责范围不应仅仅局限于刑事诉讼监督，应扩展到对行政行为的监督，赋予检察机关行政公益权。

（二）刑事公诉工作的实践为建立检察机关行政公益诉讼制度提供了制度基础
我国现行刑事诉讼法明确规定了刑事附带民事诉讼制度，《刑事诉讼法》第77条规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的
时候，可以附带民事诉讼。

”这一规定表明，我国法律已确认检察机关有权代表国家或集体提起公益诉讼，同时表明，检察机关提起公益诉讼，能够启动法院的审判程序，维护国家和社会的公共利益，而且，从这个意义上看，该制度从性质上看就是提起民事公益诉讼，可以认为法律赋予了检察机关作为国家和公共利益的代表以民事公诉权。

只不过履行这一权利的前提条件是有犯罪发生，而且给国家、集体财产造成损失。

刑事附带民事诉讼的“公益”性为建立检察机关行政公益诉讼制度提供了制度的事实前提。

（三）行政诉讼法确立的立法目的和基本原则为建立检察机关行政公益诉讼制度提供了法律基础
现行《行政诉讼法》第一条确立的立法目的是：保护公民、法人和其他组织的合法权益；维护和监督行政机关依法行使职权。

行政公益诉讼就是涉及公共利益的行政诉讼，与实现保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权的立法目的是相一致的。

《行政诉讼法》第十条确立的行政诉讼基本原则之一是：人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。

这一原则也为检察机关行使行政公益诉讼权提供了法律支持。

二、建立检察机关行政公益诉讼制度体现了检察工作的客观规律
作为国家实行管理的不可或缺因素、工具，无论是权力还是法律，都必须仰仗特定的人以国家的名义执掌和执行。

而基于人所固有的劣根性，任何权力，包括立法权、行政权、司法权，任何法律，包括实体法和程序法，都有被滥用、被践踏的可能。

不论国家性质和历史传统的差异，近现代国家法治建设的共同目的，都是自觉或不自觉地防止滥用权力，防止权力自身对法律的背叛。

检察制度就是国家为了在刑事诉讼活动中制约警察权和审判权的肆意而创设的，检察机关、检察官肩负着制约行政权、审判权以及维护国家法制统一和尊严的责任。

作为对行政权力进行监督和救济的重要形式，行政诉讼制度具有权力监督和权力制约的属性，与检察机关的法律监督具有对权力监督、制约的共同特性。

从各国检察制度发展进程看，尽管各自参与行政诉讼的情况不尽相同，但仍存在一个共同点或者基本相同的价值取向，就是检察机关作为国家利益或者社会公益代表参与行政诉讼活动。

这种诉讼活动既有利于防止审判权的懈怠、不作为和行政权的肆意作为，也有利于防止审判权与行政权的媾和，以及行政权对审判权的侵害，从而保障国家利益、社会公益和人权，维护国家法律的全面、统一、正确实施。

现实中，检察机关代表国家实施法律监督活动，以国家强制力作保障，具有权威性和强制性，有利于在行使行政公益诉讼权时彰显国家和社会公共利益的不可侵犯性。

法律监督机关的宪法地位，上级领导下级的工作机制，专业化的检察官队伍，决定了检察机关地位比较超脱，有利于抵御地方保护主义的不良因素影响和克服部门利益，并能获得受害人、控告人以及社会公众的理解和信任。

检察
机关法律监督的具体职能都与诉讼有关，具有强大的诉讼资源和丰富的诉讼经验，有利于行政公益诉讼工作的有效开展。

检察权运行的程序、手段均由法律明确规定，能够最大限度地保障检察权正当行使。

因此，检察权独特的运行机制决定了检察机关适合对行政公益诉讼提起公诉。

三、检察机关民事行政法律监督工作积累了实践经验
检察机关开展民事行政检察工作有20年的经历。

虽然由于立法的滞后及种种原因，使得这项工作的推进一直举步维艰，但是也取得了可喜成绩，开创了检察机关实行法律监督的新局面。

检察机关开展民事行政检察工作主要通过抗诉和再审建议的方式开展，其中检察机关提出抗诉而引起的再审程序，其操作程序与一审程序中宣读起诉书、支持起诉并监督人民法院的审判活动是否合法是完全相同的，在举证、是否决定上诉（抗诉）等方面也有相同的权利义务。

可见，民事行政检察工作的开展，为行政公益诉讼工作的开展奠定了丰富的实践基础。

近年来，各地检察机关为推进对民事行政检察监督工作改革，陆续开始提起民事行政公益诉讼工作，不仅得到了社会上以及学界一些人的认可，也为检察机关行使行政公益诉讼权积累了宝贵的经验。

与此同时，我国检察机关的专业能力也能够胜任行政公益诉讼工作。

多年来，我国检察机关在民事行政检察领域勇于探索，积累了丰富的经验和专业知识，能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益，在国家利益和社会公共利益受到损害的时候，检察机关有责任，也有能力承担起行政公益诉讼的重任。

四、国外行政公益诉讼制度提供了有益经验
由检察机关提起行政公益诉讼是当今世界各国的普遍做法，检察机关以国家和公共利益代表人的身份参与行政公益诉讼的制度已在各不同社会制度的国家普遍确立，无论是大陆法系国家还是英美法系国家，检察机关对涉及公共利益的案件都有权提起行政诉讼。

大陆法系国家具有独立的行政法院系统和较为完善的行政诉讼制度，检察官可以作为行政审判组织的组成部分，代表政府或公共利益参与行政诉讼活动。

根据法国《联邦行政法》规定，联邦最高检察官、州立高等检察官和地方检察官分别作为联邦、州和地方的公共利益代表人，参与三级法院的行政诉讼，捍卫公共利益。

按照英国法律规定，检察总长代表国家，有权阻止一切违法行为，代表公共利益可以主动请求对行政行为实施司法审查，还可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查，即检察长是原告，公民为告发人。

美国检察机关提起行政公益诉讼的理论依据是“私人检察总长”理论，亦即检察官
拥有“主张他人利益的起诉资格。

”按照该理论规定，国会为了保护公共利益，可以授权检察总长对行政机关的行为申请司法审查，国会也有权以法律指定其他当事人作为私人检察总长，主张公共利益。

此外，在前苏联和东欧国家，检察官是国家法律监督者，在维护公共利益和监督政府合法行政方面有着更为全面的规定，如前南斯拉夫1976年通过的《行政诉讼法》第2条第4款规定，“如果行政机关制定的违法行政文件有利于个人、联合劳动组织、其他自治组织或共同体，具有管辖权的检察员或法律授权的其他机关可以提起行政诉讼。

”
比较研究国外上述制度不难看出，各国检察机关介入行政诉讼活动的模式和性质以及方式、范围、程序等各不相同，然而，各个模式却存在着许多共同点，即依法赋予了检察机关及其检察官维护国家利益和社会公益的职责和使命，都蕴含并体现了检察权对审判权、行政权的制约理念，都强调检察机关及其检察官作为政府或公共利益的代表在参与诉讼，维护国家和公共利益中的作用。