城乡教育一体化背景下的教育管理体制改革研究_范魁元

城乡教育一体化背景下的教育管理体制改革研究
范魁元 王晓玲
[摘 要]教育管理体制改革是教育体制改革的重要组成部分。现行的教育管理体制存在着各级政府之 间权责不够明确，“以县为主”体制在推进城乡教育一体化方面重心偏低，促进城乡教育一体化的问责 机制不健全等较为突出的矛盾和问题，已经成为阻碍城乡教育一体化进程的制度瓶颈。为进一步推进 城乡教育一体化，我国教育管理体制改革亟需在各级政府的权责划分、城乡教育统筹规划、农民工及 其子女教育等问题上有所突破，具体可从明确各级政府的权责划分、加强各级政府对城乡教育统筹规 划的领导与管理、不断完善“两为主”政策、建立健全教育问责制度和加快教育管理体制改革的法制 化建设步伐五个方面，构筑城乡教育一体化的教育管理体制。 [关键词]城乡教育一体化；教育管理体制；教育制度改革 [中图分类号]Ｇ５２１ [文献标识码]Ａ [文章编号]１００９－７１８Ｘ（２０１１）０６－０００５－０４
籍制度、教育制度、就业制度和社会保障制度等。 等。众所周知，教育改革是一项系统工程，任何一 由于这些制度规定的内容对城市和农村实行两套标 项教育改革措施的实施成功，在一定程度上都会受
准，导致城乡居民身份的二元对立，这就是城乡教 育 无 法 实 现 公 平 发 展 的 制 度 性 原 因 。 [1]我 国 城 乡 教 育的二元结构造成城乡教育发展存在巨大差距，在
年龄的农民工子女要收取更多的借读费和赞助费， 或者干脆将进城务工农民子弟推向市场或是条件简 陋的民办简易学校。[10]还有一些地方政府建立了专 门的打工子弟学校。尽管这些措施在一定程度上解 决了流动人口子女导致就学问题，但导致了“分而 教之”的城市内部教育二元分割现象的产生。因 此，如何管理数量众多的打工子弟学校是政府和教
城乡一体化是为消除传统的“城乡二元结构” 而提出的一种新的发展观，反映了现代化与城市化 进程对于城乡关系变化的新要求。城乡教育一体化 是城乡一体化的重要组成部分，而要达成这一目 标，就必须打破计划经济时代所形成的城乡分治的 制度性障碍，对城乡教育进行统筹管理和一体规 划。本文在对城乡教育一体化背景下教育管理体制
专题研究
专题 构建城乡一体化的教育体制机制研究 （下）
【编者按】城市化是一个国家现代化水平的重要标志，在深入推进城市化的进程中，教育起着重要的基 础性作用。构建城乡一体化的教育体制机制、促进城乡教育均衡发展是稳妥推进城市化进程的关键因 素。城乡一体化的教育体制机制可以为城乡教育一体化提供制度保障，有利于丰富教育资源、优化教 育结构和提高教育资源的利用效益，为城乡教育的均衡发展提供持久动力。那么，如何理解城乡教育 一体化？怎样构建城乡一体化的教育体制机制？为此，本刊组织刊发这组专题论文，主要从学生培养 制度、教育人事制度、入学招生制度、教育管理制度、办学制度、教育质量评价制度和教育投入制度 入手，就构建我国城乡一体化的教育体制机制展开讨论，期待以此推进有关城乡教育均衡发展、促进 城乡教育公平的相关研究和实践。
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责划分不明问题主要体现在三方面：一是省级政府 的差距却不断加大；从横向上看，义务教育不均衡
不能发挥积极作用，造成中央政府越过省一级直接 对基层教育进行统筹，这种直接的统筹和管理措施 难以取得良好效果；二是“以县为主”的农村义务 教育管理体制只能在县域层面统筹城乡教育发展， 重心偏低，不能解决“富县办富教育，穷县办穷教 育”的不均衡问题；三是乡镇政府办学积极性不 高 ， 造 成 其 在 农 村 义 务 教 育 管 理 中 的 缺 位 。 [5]有 学 者对我国城乡教育差距进行了归因分析，提出， “农村教育始终未解决谁负责和应该负什么责的 问题……使处于弱势地位的农村学校难以获得应有 的 管 理 与 及 时 的 资 源 帮 助 ” [6]。 可 见 ， 各 级 政 府 之 间权责不清问题由来已久，只有明晰各级政府的权 责才能切实推进我国城乡教育一体化的进程。
育部门面临的一个难题。
三、城乡教育一体化背景下深化教 育管理体制改革的可能策略
要想真正建立一个与城乡教育一体化的战略目 标相适应的，权责明确、统筹协调和规范有序的教 育管理体制，还需要不同层级和不同区域的各级政 府、学校乃至整个社会的共同努力。
（一） 明确各级政府的权责划分 城乡教育一体化在空间意义上具有不同层面， 最高是国家层面，向下依次是省域、市域和县域层
教育规划应主要关注区域内各级各类教育的结 亟需全社会树立重视农民工职业培训的理念，制定
构比例、空间布局、资源配和规模速度等，是在一 个较长的时间跨度中、在一个更大的空间范围内， 从战略高度统筹区域内教育的协调发展与可持续发 展。科学合理的教育规划是政府顺利推进教育工作 的基本保证。一般来说，衡量教育规划是否合理的 标准包括：规划是否与教育的总目标相匹配；是否 发挥了本区域社会发展和教育发展的比较优势；是否
教育管理体制改革是教育体制改革的重要组成 部分，是促进教育事业发展的重要保障 。自 1985 年 《中共中央关于教育体制改革的决定》 颁 布至 今，我国教育管理体制改革取得了重要进展，基本 上形成了权利配置相对合理、权责划分基本相称以 及 统 筹 协 调 相 对 有 力 的 教 育 管 理 体 制 。 [3]然 而 ， 随 着经济社会与教育事业的快速发展，尤其是自 2008 年 10 月党的十七届三中全会审议通过的 《中 共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决 定》 明确提出要“建立促进城乡经济社会发展一体 化 制 度 ”， 将 推 进 城 乡 一 体 化 提 升 为 国 家 发 展 战 略 以来，现行的教育管理体制已暴露出较为突出的矛
（一） 各级政府间权责划分问题 一般而言，教育管理权责配置模式可以分为集 权式和分权式两种。然而，两者并非截然相反，而 是一组相对的概念，主要是指教育管理的权力和责 任更多地集中于哪一级政府。集权式是指权力和责 任更多地集中于上层政府，而分权式是指权力和责 任在不同层级的政府之间进行有效分配。说到底， 权责配置应以权力和责任如何配置更为合理与有效 为标准，而不应以组织层级为依据。明确的权责划 分有利于提高教育管理的效能，反之，则会造成资 源的内耗与权力的失衡。 各级政府权责划分不明已成为推进城乡教育一 体化进程的阻力。概括地讲，当前各级各类政府权
有利于各子区域之间实现优势互补、资源公平配置。 当前，我国城乡教育统筹规划现状不容乐观，
与城乡教育一体化的总目标还不相匹配。首先，从 教育的空间布局来看，城乡教育布局结构缺乏一体 规 划 ， 依 然 是 “ 分 而 治 之 ”， 而 且 ， 农 村 中 小 学 布 局调整的结果是一方面造成了农村家庭教育成本的 增加，因为他们要解决交通和食宿问题；另一方
面，由于没有从城乡总体规划的角度考虑问题，造 成很多村落因为生源减少，村小被撤销，村镇里的 文化机构也就没有了。因此，如何保证偏远地区的 教育得到均衡发展、如何对寄宿制学校进行规范化 管理、如何为学校布局调整后的农村教育事业健康 发展提供必要的组织与制度保障等，无疑成为各级 政 府 亟 待 解 决 的 问 题 。 [7]其 次 ， 从 教 育 的 结 构 比 例 来看，城乡各级各类正规教育在发展程度上都存在 着一定的差异。以城乡义务教育发展为例，目前城 乡义务教育发展还不够均衡，主要体现在：区域间 义务教育发展规模的差距正在逐步缩小，但质量上
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改革的成因进行分析的基础上，探讨城乡一体化背 景下教育管理体制改革的内容和实现策略。
一、城乡教育一体化背景下教育管 理体制改革的成因分析
城乡教育一体化是针对我国城乡教育的二元结 构这一基本教育国情提出的。我国的城乡经济体制
范魁元 北京师范大学认知神经科学与学习研究所 博士后 （哈尔滨师范大学教育科学学院） １００８７５
（二） 城乡教育统筹规划问题
主要表现为教育资源配置不均衡、教育机会不均 衡、师资力量不平衡、重点学校制度的不平衡和流 动儿童受教育权的不平衡，这些不均衡在不同地 区、城乡和不同学校之间都不同程度地存在。[8]
（三） 农民工及其子女的教育问题 如前所述，农民工及其子女的教育问题是伴随 城市化进程而在教育管理中出现的一个新问题，是 我国城乡三元社会结构在教育方面的集中反映。具 体来讲，主要涉及两方面的教育问题：首先，关于 农民工职业培训问题。总的来看，目前我国农民工 职业培训状况与城乡教育一体化的目标和要求之间 尚有一定的差距，还存在培训的投入不足、培训的 规模较小、培训的质量不高、培训的时间难以保障 以及女性农民工的职业发展培训极为薄弱等问题，
王晓玲 北京师范大学教育学部 博士生
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是二元的，这种经济体制导致城乡教育也呈现二元 差异。这种差异不仅表现为城乡的地域差异，更本 质的反映出城乡间的制度落差，这些制度主要有户
盾与问题 ， 如 各 级 政 府 之 间 权 责 不 够 明 确 ，“ 以 县 为主”的管理体制在推进城乡教育一体化方面重 心偏低，促进城乡教育一体化的问责机制不健全
到教育管理体制的影响，要求教育管理体制为其提 供相应的保障。因此，为了更好地推进城乡教育一 体化发展战略，实现预期的任务与目标，真正促进
培养目标、资源配置、教师工资待遇和教师编制等 方面均呈现出二元的特征，这种城乡教育发展的异 步化和不均衡状况，不仅严重地影响到我国教育事 业的科学、健康发展，也阻碍了教育公平的有效 实现。
近年来，随着城市化进程的加速，大批农民进 城务工成为农民工，农民工是介于农民和市民间的 第三个社会群体，已成为城市化进程中的“第三 元”，为此，有学者提出“三元社会结构 ”[2]的 概 念。当前，这种教育的“三元结构”也日益突出， 其本质是在城市内部形成了新的“城乡教育”二元 结构，也即出现了农民工及其随迁子女的教育这一 新的教育结构。因此，在我国城市化快速发展进程 中，只从城市与乡村两个“空间维度”来推进教育 一体化是不够的，广义的城乡教育一体化不仅要求 统筹当地城乡教育发展，缩小城市与乡村的教育差 距，也要求统筹城市居民和农民工及其子女的教育 问题，缩小城市内部“城里人”与“乡下人”的教 育差距。与此相应，城乡教育一体化的制度建设不 仅要缩小城乡间的教育制度落差，更要打破城市内 部针对农民工及其随迁子女的教育制度歧视。
并落实农民工职业培训的具体措施，逐步建立和完 善农民工职业培训的投入、教材、设备、师资和实 训等配套完整的、规范的农民工职业培训管理体系 和 机 制 。 [9]其 次 ， 关 于 农 民 工 子 女 教 育 问 题 。 在 农 村剩余劳动力向城市转移的初期，各地在对农民工 的子女教育、妇幼保健和社会保障等方面都存在着 制度性歧视，一些地方的公办学校对处于义务教育
教育公平，就Biblioteka 须建立一个与之相适应的教育管理 体制。
二、城乡教育一体化背景下教育管 理体制改革的内容
教育管理体制，简言之，就是一个国家管理教 育的基本方式与制度。从根本上说，教育管理体制 改革主要解决的就是权力和责任在各级政府之间以 及 政 府 与 学 校 之 间 的 分 配 问 题 。《国 家 中 长 期 教 育 改 革 和 发 展 规 划 纲 要 （2010—2020 年）》 明 确 提 出，要“以转变政府职能和简政放权为重点，深化 教 育 管 理 体 制 改 革 ”， 可 见 ， 当 前 我 国 教 育 管 理 体 制改革的重点是转变政府职能和简政放权。换言 之，各级政府的角色定位要转变、权责要明晰、统 筹规划能力要增强、公共教育服务水平要提高。为 此，政府应成为教育体系的规划者、教育条件的保 障者、教育服务的提供者、教育公平的维护者、教 育标准的制定者和教育质量的监管者。[4]具体来讲， 为了推进城乡教育一体化进程，当前我国教育管理 体制改革亟待在以下方面有所突破。