2020行政诉讼法修改

2020行政诉讼法修改现行行政诉讼法于1990年10月1日起实施，此次为该法实施24年来的首次大修。

去年12月23日，该法修正案草案首次提请十二届全国人大第六次会议审议，历经三次审议通过。

修改后的行诉法将于2015年5月1日起施行。

此次修改主要针对实践中立案难、审理难、执行难等“三难”问题，从保障当事人的诉讼权利、完善管辖制度、诉讼参加人制度、证据制度、完善民事争议和行政争议交叉的处理机制、完善判决形式等十个方面进行完善。

修改后的行诉法从明确法院和行政机关应当保障当事人的起诉权利、扩大受案范围、强化受理程序约束等五方面保证行政诉讼的入口畅通，完善了对当事人的诉权保护。

如修改后的行诉法规定：人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。

行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。

被诉行政机关负责人应当出庭应诉。

不能出庭的，应当委托行政机关的相应的工作人员出庭。

该法修改后明确，政府不得干预、阻碍法院立案;若书写起诉状有困难，可口头起诉;异地管辖，减少干预审判;不执行法院判决，可拘留行政官员等。

如修改后的行诉法规范行政机关的出庭应诉，破解“告官不见官”的难题，规定被告经传票传唤无正当理由拒不出庭，或未经法庭许可中途退庭，人民法院可以向其上一级行政机关或者监察机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。

对于实践中有的行政机关向行政诉讼原告施加压力，迫使其撤诉的行为，修改后的行诉法规定以欺骗、胁迫等非法手段迫使原告撤诉的，将予追责。

此外，修改后的行诉法还进一步完善管辖制度，明确了对民事诉讼法有关规定的适用等。

背景实施24年行政诉讼法首次大修现行行政诉讼法于1990年10月1日起实施，此次为该法实施24年来的首次大修。

去年12月23日，该法修正案草案首次提请十二届全国人大第六次会议审议，历经三次审议于11月1日通过，并将于2015年5月1日起施行。

解读何海波：这次行政诉讼法修改有一个重要背景，即四中全会的决定。

实际上，行政诉讼法的修改与四中全会决定的起草几乎是同步进行的，它的内容基本体现了四中全会的精神。

从内容上看，行政诉讼法不但涉及老百姓与行政机关的关系，还涉及法院与行政机关的关系，它几乎包含了依法治国的各个环节。

所以，行政诉讼法的修改实施，应当是全面落实依法治国方略的一个抓手，也将是全面推进依法治国的一块“试金石”。

童卫东：这部法律的一审是在三中全会结束时开始的，可以说这部法律的立法过程是贯彻三中全会、四中全会精神的过程，三中、四中全会精神在这部法律当中都有体现。

立法目的增加了“解决行政争议”新修改的行政诉讼法第一条为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。

解读王振宇：在第1条总则中明确提出，增加了解决争议，我们理解这个解决争议是实质解决，过去没有这么写，直接把一个高级的功能提出来，就是“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行政”，这个功能的发挥必须建立在行政争议实质解决的基础上，这是很重要的，而且有很多实质内容。

一是向着无漏洞的权利保护方向努力。

行政诉讼法所保护的权利范围，在过去人身权、财产权的基础上做了扩展。

条文中加上了“等”字，这个“等”字还存在解释空间，这也是实事求是的。

我们可以随着实践的发展，通过司法和社会的努力，把大家认为需要保护的权利、形成共识的都纳入进来，这是留有空间的。

摆脱地方干预跨区域管辖入新法新修改的行政诉讼法第十八条第二款经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。

解读姜明安：第十八条第二款规定可以经过最高人民法院批准，由高级人民法院指定一个法院受理其他行政案件。

第18条第2款是非常专业的规定，北京高级法院可以指定海淀法院受理西城区、朝阳区的行政案件。

原来的规定只能是审第一审案件，现在把第一审去掉了，指定法院可以受理行政案件，实际上也可以受理第二审案件。

基层法院、中级法院都解决了管辖问题。

最高法院设立了巡回审判庭，解决高级法院的异地管辖问题。

经过一审、二审再不行的，可以到巡回庭审，就可以摆脱了地方干预、地方保护主义。

这一点，我认为是这次法律修改中最亮的亮点，所以我把它放在第一。

何海波：这次行政诉讼法修改调整了法院的管辖，对告县政府的案件统一由中级法院来受理，法院还可以成立跨区域的法院来受理行政案件，最高法院还可以对行政案件进行巡回审理。

另外，法院在司法审查的武器上也增加了，比如行政诉讼法规定了对“明显不当”的行政行为，法院可以判决撤销。

我关心的是以后法院判决原告胜诉的比例会有明显提升吗?从前几年统计数据来看，法院一审判决原告胜诉的比例不到10%，即使考虑到有少量原告在二审中胜诉，整个行政诉讼通过法院判决胜诉的仍不超过10%。

今后这个胜诉率会不会有明显的提升?再有，法院判决结案的比例会不会有明显提升?我们现在起诉到法院的案件中，判决结案的只有三成左右，七成案件是以原告撤诉或其他方式解决的。

2013年全国法院处理的一审行政案件中，原告撤诉占了一半。

这些撤诉，相当一部分是法院做了协调后原告撤诉的。

如果法院更有权威，能够对案件是非作出公正判决的情况下，判决结案的比例会不会因此提升?这是要关注的第二方面。

借助铁路法院体系跨区审理行政案件■问题来了……一审行政案件集中管辖到一个法院之后，又出现了一个新的问题，地方的行政干预就到更高的层面，胜诉率还是很低。

另一方面案件集中审理后，行政庭案多人少，行政案件往往就是流于形式的一种审判，面对这样一个情况，新的行政诉讼法修改之后，在法律上有没有对胜诉率保障的规定?解答在新修改的行政诉讼法通过当日的新闻发布会上，最高法副院长江必新表示，将指定一些法院审理跨区域行政案件，利用原铁路法院框架，把一部分行政案件，与交通有关的刑事案件、与行政诉讼有关的民事案件，指定到铁路中院或基层法院管辖。

江必新表示，这种法院“现在正处在试点阶段。

在不久的将来要选择几个法院挂牌，以审理行政案件为主，但不是专门只审理行政案件”。

行政诉讼可调解前提必须合法自愿新修改的行政诉讼法第六十条人民法院审理行政案件，不适用调解。

但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。

调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

解读姜明安：第六十条，这种案件可以调解，也是我极力主张的。

行政诉讼就是为了要解决争议、解决矛盾，不是为了打官司而打官司，所以有自由裁量权，既可以罚3倍，也可以罚4倍，只要在法律范围内，这是没有问题的。

黄海华：刚刚讲的调解问题，在立法过程当中确实有一些担心，原来是不适用调解，现在是放开了。

我们在技术上也做了一些处理：一是在调解第二款中规定合法、自愿原则，这个原则要立住，不能随便和稀泥，有一个底线;二是如果调解有问题之后，在审判监督程序中，在法院依法启动再审和检察院提出抗诉的检察建议过程中，把调解也加进去了;三是要控制调解的话，除了原则性的规定和制度约束外，还有一些程序性的要求，要制作调解书，都要明确化。

我们在附则中有一条规定，参照民事诉讼法规定中专门点出有关调解的东西符合行政诉讼性质的，也可以适用民事诉讼法的有关调解程序性的规定，在程序上也加以了限制。

从不同角度约束它，从范围、原则、制度、程序上约束，把这个风险降得更低一点。

复议机关是否“维持”都要当被告新修改的行政诉讼法第二十六条经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。

解读姜明安：原来规定，行政复议维持原来的行为是由原行政行为机关做被告，复议机关就是维持，如果不做被告，它就要一直维持，当然也有改变的。

现在的规定好了，维持也要做被告，两个是共同被告。

行政机关做被告，复议机关也做被告，所以现在就不敢随便维持了，这是一个很好的修改。

这次行政诉讼法规定复议机关一律要当被告，从短期内可以促进行政复议机关更好地履行复议职责。

改进复议制度科学恢复复议功能解答姜明安：行政复议法的修改已经启动了，估计明年应该可以出台。

行政复议的体制、方式都会有很大的改变。

现在全国有好几十个地方都在做，原来是书面审理，现在甚至可以开庭审理，复议应该是比诉讼的多，而不是诉讼比复议多。

童卫东：行政复议法的修改已经列入立法计划了，但由于涉及到复议体制的问题，国务院法制办正在研究这个问题，现在没有按计划提交会审议。

何海波：行政复议案件确实太少。

案件少的主要原因不是老百姓不懂告，也不是复议机关设置太复杂，而是老百姓感觉复议机关没用、不如直接上法院。

如果复议真正变得有效了，会有更多人选择复议。

这也是我们主张复议机关当被告，倒逼行政复议机关认真履行职责的初衷所在。

实行立案登记制鼓励法治渠道解决纠纷新修改的行政诉讼法第五十一条人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。

第五十二条人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。

上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。

解读被告出庭不等于“一把手”必须出庭新修改的行政诉讼法解读姜明安：行政审判负责人出庭，原来告官不见官的问题现在解决了。

当然不是每次都出庭，万一出不了庭，也要指定其他人出庭。

这个问题我们在实践中还没有看到这样规定的，我比较重视这一点，全国没有做统一规定。

童卫东：被诉行政机关负责人应当出庭应诉，现在很多案件发生在基层，如果每个案件，局长、县长都出庭，也不现实。

法律规定，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。

行政机关负责人未必每个案件都要出庭，但是每个案件都必须委派行政机关的工作人员出庭，这个要予以保证，不能只派律师出庭了。

行政机关拒不执行负责人将直接受罚新修改的行政诉讼法解读姜明安：一审稿就有第九十六条了。

行政机关不执行，或者法院判了不执行，原来一点办法都没有，现在加了三个办法：一是原来罚行政机关的，不痛不痒，现在改为罚负责人。

二是不执行的要予以公告。

在报纸上、在互联网上公布行政机关不执行的，这比罚款还厉害。

三是情节恶劣的，还可以拘留，这一般不会实行，但有一个威慑作用，一把剑悬在那里，基本上不用，但是能起到威慑作用。

王振宇：现在我们如何把这部法律贯彻好、落实好，需要通过后续的司法解释，以及一些个案确立的标准做成案例，目前我们的案例制度也是司法改革其中一个很重要的内容。

在2010年，我们就推出了指导性案例的制度，目前看来，它已经产生了越来越大的影响。

有很多这样的方式，我们会继续把好的立法精神一步一步地落地。