政府对外部效应的治理途径

政府对外部效应的治理途径
政府对外部效应的治理途径
引言
目前，我国体现以人为本、科学发展观及和谐社会要求的方针政策、行动和措施走向前台，发展循环经济、推行绿色GDP、将环保纳入领导干部政绩考核等理念意见逐渐走出理论探讨务虚的阶段，逐步走向生动而具体的实践；解决了一大批群众反映强烈的突出的问题，维护了群众切身利益；加强了政府责任的落实，加快了治理进程，在政策措施上取得突破性进展。

但由于我国现正处于工业化、城市化快速发展期，经济的规模和速度、重化工业的结构以及高耗能强排放的粗放型增长方式，使人口、资源、环境的矛盾，环境与发展的矛盾越来越突出，外部性治理面临着更大压力。

所以对外部性的探讨步伐不能停止。

一、外部性的基本概念、分类及经济后果
(一)外部性的基本概念和分类
所谓外部性指的是某一经济主体的活动对于其他经济主体产生的
一种未能由市场交易或价格体系反映出来的影响,从而导致资源配置不能达到最大效率,即不能达到帕累托最优。

①由于这种影响是某一经济主体在谋求利润最大化的过程中产生的,是对第三人产生的影响,并且这
种影响又是处于市场体系之外,故称之为外部性。

在现实经济生活中,根据不同的特性可以将外部性划分为许多种类。

由于本文试图探究对外部效应的治理，所以主要从外部性的实际影响所产生的经济后果对外部性进行分类,可以将其划分为负的外部性和正的外部性。

所谓负的外部性是指某一经济主体的行为对其他经济主体产生了负面的经济影响,而又未能通过市场交换给予补偿。

所谓正的外部性是指某一经济主体的活动对其他经济主体产生了正面的经济影响,却又未能通过市场交换而得到报酬。

①约翰.伊特韦尔等:《新帕尔格雷夫经济学大辞典》, 中文
版,280～ 282 页, 北京: 经济科学出版社, 1999
(二)外部性所产生的经济影响
外部性的存在将会阻滞市场机制对资源的有效配置,从而使其实际经济效率偏离帕累托最优。

之所以如此,主要是因为在有外部性存在的场合,单个经济主体在从事一项经济活动时,其私人成本(或收益)与社会成本(或收益)并不一致,而经济主体进行决策时又始终坚持私人边际收益等于私人边际成本的原则,故而导致资源的低效配置,偏离帕累托最优状态。

从均衡的角度来分析,当社会资源问题既定时,如果在一种产品上的资源配置过度,则势必造成在另外一种或几种产品上的资源配置不足。

相反,如果在一种产品上的资源配置不足,则势必造成在另外一种或几种产品上的资源配置过度。

可见,只要有外部性存在的场合(无论是消极的外部性,还是积极的外部性),都会导致资源配置低效,偏离帕累托最优。

二、政府在治理外部性中的任务和角色定位
（一）内在化的含义
内部性是指通过将产生外部性的经济主体与受到外部性影响的经济主体合并,使原来的外部性影响转化为内部影响,借以纠正资源配置的低效状态。

①在现实经济生活中,通过合并将外部性影响转为内部化的例子并不少见。

例如,对生产污染物的厂商征收赋税,使其承担其污染成本,将外部效应内在化,从而激励企业采取清洁技术，减少污染。

而在经济行为中,经济主体总是关注自身利益,不能主动实现内在化，所以政府有必要采取措施将外部效应内在化。

辟如教育、医疗、各类公用设施等公共物品给社会各个方面带来了正的外部性,它们的生产规模,一般大于根据其成本和收益恰好可以经营的规模。

政府采取积极措施,促使公共物品生产企业的社会利益内在化, 将调动这些企业的积极性,产生更大的社会利益。

其实与征税的道理一样,政府可以采用补贴的办
①平狄克、鲁宾费尔德:《微观经济学》, 中文版, 511 页, 北京: 中国人民大学出版社, 1997
法来改善外部性引起的结果,使边际私成本与边际社会成本相等，这样可以促进实现帕累托最优。

由此可见,正是由于市场自身的无效率及经济主体对外部效应内在化的消极性,从而使政府采取干预措施成为
必要。

（二）政府在治理外部性中的任务和角色定位
在明白了内部性后，我们必须明确, 政府的任务并不意味着完全消除外部不经济、完全控制污染, 而应该是促进私营部门把负效应控制在社会可接受的有效程度内，要求个人将负的外部性内部化,从而减少有害产品的生产和消费, 并且对正外部性进行有效的转化。

要知道使企业开发采用绝对不产生任何外部不经济的产品是不现实的。

所以政府关注的并不是市场机制下产生了外部性并予以完全消除, 而是外部性有没有被控制在最低程度。

十七大以来，政府一直在致力于职能的转变，服务型政府的提出，也使政府在治理外部性过程中的角色不同于以往的行政命令为主，而要真正配合采取多元化手段和方法进行有效治理，并且能够从创新的角度，探求更多的内部化方法。

三、政府治理外部性主要途径的分析
因为各种方法的特点和实用性有所不同，这就要求政府在治理过程中因地制宜，根据具体情况的不同，在不同方案中做出最优选择，具体问题具体分析，结合问题产生的原因及不同手段的特点，选择治理方案，不搞“一刀切”。

最大限度的纠正外部性，使外部性内部化。

以下将对不同手段做出阐述和分析:
（一）政府直接管制
科斯认为政府有能力以低于私人组织的成本进行某些活动。

因此,在市场和私人谈判解决不了负外部性时 ,有必要进行政府直接管制,即政府做出直接规定,强制性地规定人们必须做什么、不得做什么 ,并要求人们必须服从之。

对违反这些强制性规定的行为给予相应程度的罚金 ,使其行为的边际成本与社会边际成本相等 ,其主要表现为: 禁令, 如明令禁止某些生产经营活动或资源利用与排污,甚至对一些严重污染
企业直接采取“关、停、并、转”的强制措施; 行政许可证制, 即规定只有持有政府行政主管部门颁布的生产经营许可证才能生产或排污。

一般来说, 直接管制是缺乏效率的, 这是因为: 第一, 管制标准的制定
是由政府当局一手操办的, 它是否科学、合理而可行, 难以预料; 第二, 政府对生产和消费过程中所涉及的污染活动的直接干预, 没有考虑企
业之间成本与收益的差别, 对所有的企业都一刀切, 排除了市场效用; 第三,直接管制中, 企业和市场在政府严格的行政管制中没有活动余地。

但直接管制也并非绝对无效率, 在某些特定情况下, 直接管制可能比市场途径更具有效性。

例如, 当出现偶然的、未预期到的紧急情况,
如异常气候所产生的干旱、洪、涝灾害, 或其他自然灾害时, 由于情况紧急, 而且持续不长, 征税或许可证市场贸易体系的建立不仅时间上
来不及, 而且也难以保证达到所希望的标准。

这时，直接管制将会发生有效作用。

例如，在十一届人大会上，河北省省长郭庚茂就曾表示要在奥运会期间，关停污染企业，支持北京奥运，保证支持北京空气质量，此时政府的管制行为就发挥了不可或缺的作用。

从上述分析可知, 直接管制在通常情况下, 是缺乏效率的。

但这并不意味着直接管制与效率根本不相容。

在有些特定情况下, 直接管制具有经济刺激手段的不可替代性。

从这一意义上讲, 直接管制的最大缺点和最大优点都表现在指令的严格特征。

严格的指令妨碍了市场的运作而引起效率的损失，但正是这样, 它确保了标准的准确依从。

（二）正确地配置产权
外部性问题的根本原因是产权的不合理分配，科斯定理认为，外部性问题可以通过重新分配产权得到解决。

例如,如果一个单位的生产活
动对另一个单位发生有利或不利的影响的话，那么把这两个单位合并成一个单位就可以使外部问题内部化了。

只要法定的产权是明确界定的和可以交易的，那么“看不见的手”总是会使相关的经济实体得出有效
率的结果。

因此，政府在产权改革中力求使产权明晰，就可以在一定程度上解决外部性问题。

所以政府所要做的便是通过制定相应的
规章,制度,明确经济主体的权利义务关系,明晰产权归属,使当事人自由交易,
从而使外部性问题得以解决。

进而达到资源的优化配置。

可见产权配置不失为政府治理外部性的有效手段之一。

在这方面，中央政府和地方政府均已展开实际工作来规范产权制度，为更好的保护产权进行了实际的探索。

举例来说，近日，我从政府网站上看到了，许多地方政府就知识产权的更好保护进行了不同的探索。

如在去年，国家知识产权局批准湖南省常德市为国家知识产权试点城市，对试点城市国家知识产权局将在知识产权政策与战略研究、人员培训、信息收集等方面给予优惠的政策。

据了解，常德市市委、市政府高度重视知识产权，并采取积极有效的措施展开申报工作，2006年常德市政府专门设立了专利申请资助资金。

知识产权对常德经济的贡献度明显加大，全市涌现出了一大批拥有自主知识产权的优秀企业。

常德市加入全国知识产权试点城市后，有效的促进了全市加强完善知识产权管理与保护工作，营造有利于技术创新的市场经济秩序，有效促进高新技术的知识产权化和有自主知识产权的高新技术产业化，加快实现建设创新型常德，促进市场有效更有效的配置资源。

由此例子可见，政府在产权的保护和管理方面的作用是不容忽视的。

但是科斯定理本身是建立在许多经济假设之上的，在实际经济环境的运用中必然会有许多限制。

而事实也证明了，当产权管辖范围太大或者产权只归国家不归私人时，当外部性问题涉及到的人很多时，要通过谈判达成协议的成本可能非常高，即存在所谓的交易成本，从而难以解决外部性问题。

所以政府在运用科斯定理，进行产权的明细配置时也需要对具体情况做出判断。

而且在产权明晰，配置合理，产权自由配置的情况下，市场可以自由达到资源的有效配置，政府所起的作用是为市场提供必要的经济基础和良好的市场环境，是要建立一个良好的市场秩序和健康的经济运作环境，此时，政府更需要明确自身的定位。

（三）税收和补助
税收是政府征集财政收入的手段，历来是满足政府支出需要的。

税收可以用于消极的外部性问题的治理，即对企业生产中产生的额外
成本，也就是未能在企业生产成本中体现的成本（即部分社会成本）用税收形式加之于企业，使企业的边际成本与社会边际成本一致。

这与政府规定排放标准的区别在于它不用一刀切的办法来处理企业的污染排放。

企业可以自行排放污染，排放得多，多交税；排放得少，少交税。

政府则用征收污染的税收治理污染。

与税收相反的做法是补助，补助体现在两个方面：一方面是对积极的外部性生产进行补助，使企业生产的边际效益增加到与社会边际效益相等，鼓励企业扩大产出，比如对教育的补助，对研究开发实行贴息贷款，另一方面，对企业治理污染的行动采取补助或允许治理污染的支出在税前列支，以鼓励企业治理污染，减少污染。

例如河北省用税收杠杆促进节能减排，鼓励企业开展“三废”资源的循环利用。

2007年上半年，河北省多项环保指标改善一成以上，治污减排初见成效。

其中一项重要的举措就是对污染企业进行补贴和税收减免，去年河北省为近500家企业办理减免税共计4亿元。

政府通过对治污有效的企业给予一定程度的税收减免，提高了污染企业的治污积极性。

有效的限制了污染物的排放。

再如，07年，发展改革委会同有关部门制定的《节能减排综合性工作方案》指出，中国将制定和完善鼓励节能减排的税收政策，适时出台燃油税，研究开征环境税。

《方案》指出，中国将抓紧制定节能、节水、资源综合利用和环保产品目录及相应税收优惠政策。

实行节能环保项目减免企业所得税及节能环保专用设备投资抵免企业所得税政策；对节能减排设备投资给予增值税进项税抵扣；完善对废旧物资、资源综合利用产品增值税优惠政策；对企业综合利用资源，生产符合国家产业政策规定的产品取得的收入，在计征企业所得税时实行减计收入的政策。

实施鼓励节能环保型车船、节能省地环保型建筑和既有建筑节能改造的税收优惠政策，抓紧出台资源税改革方案，改进计征方式，提高税负水平，适时出台燃油税，研究开征环境税，研究促进新能源发展的税收政策。

实行鼓励先进节能环保技术设备进口的税收优惠政策。

可见，税收和补贴是政府常用的方法，不乏成功有效事例，此处不在赘述。

但是，税收和补助也存在缺点，其缺点便是税收、补助标准难以
制定。

政府现在正在向服务型政府和责任型政府转变，对于市场，要求政府下放其权利，为市场提供更加自由的空间和更加宽松的经营环境。

而在多数情况下，对于税收标准的制定，政府可能缺乏科学的调查，存在一定的盲目性和主观性。

在不了解市场的情况下，制定出的税收标准必将约束市场健康的发展。

这就必然会成为政府采取此种手段的限制因素。

（四）经营许可证
对于消极的外部性生产，政府可采取发放许可证的办法以限制产生，例如环境可以作为一种商品，而政府是该商品的所有者。

作为环境的所有者, 政府可以把污染废物分割成一些标准的单位, 然后在市场上公开标价出售一定数量的“污染权”, 每一份权利允许其购买者可排放一单位的废物，每一水域或区域出售污染权的数量要足以保证环境能被人们接受。

政府不仅应允许污染者购买这种权利, 而且, 如果受害者或潜在的受害者遭受了或预期将要遭受高于价格的损害时, 他们为了
防止污染, 政府应允许他们以高于污染者的出价来购买这些权利。

而且在产生外部性的污染者之间, 政府也应允许其对污染权进行竞购。

在竞争中, 一些能用最少的费用来处理自己污染问题的公司则都愿意自行
解决, 使之内部化。

政府则可以用出售污染权得到的收入来改善环境质量。

这样, 通过供求规律、价值规律和竞争规律的相互作用,政府有效地运用了其对环境这个商品的产权, 价格机制将促成一个最佳的分配。

此外，政府还可以采取逐年减少许可证的发放数量来降低污染水平，从而更好地保护环境。

在这方面，我曾看过一些报道，其中，哈尔滨市政府颁布了《经营许可证制度实施办法》，对排污许可证的申报条件，实施细则及管理方向作出明确规定，这一办法的出台要求所有企业排放污染物要稳定控制在排放标准和总量指标之内，在重点企业和单位实施排污许可证制度。

加强环境保护关键技术和工艺设备及适应环境要求的各类生产生活用品的研究开发，积极支持更多的企业进入环保领域，通过政策和法律法规手段，引导环保产业的发展，促进环
保产业的发育，推动企业提高环境管理水平，增强市场竞争能力。

让市场充分发挥其作用。

但是，经营许可证制度也有它的缺陷，就是企业有可能发生寻租行为，为得到许可证而贿赂政府官员；政府也可能因缺乏对污染的认识而陷入盲目性。

从而产生政府行为的外部性。

所以政府在采用这种方法时也需要慎重考虑多方面因素。

（五）公民参与
我们不应该忘记政府在解决外部性问题时的一个重要的推动力—公民参与，政府与公民共同合作能够形成一种合力,从而使外部性问题得到更好的解决。

政府解决外部性问题需要外力的融入与参与,通过调动公民个人和企业等各方面的积极性和主动性,以此协调各方利益要求,建立主体间的各种合作方式。

一个完美的民主社会,既要有积极性的政府,也要有积极性的公民。

政府要支持鼓励公民积极参与公共事务,政府与公民共同合作的治理模式不失为治理外部性的良好途径之一。

我认为目前主要应该从以下五个方面着手：
1．树立正确的共同合作理念
政府对行政人员进行教育培训,树立正确的合作理念；公民个人或企业也都应具有正确的参与意识,增强对政府的信任度和互相合作的意识,积极主动地回应政府行为。

这样,外部性问题才能够得到较好的改善和缓解。

2．提高公民素质,培养政府与公民共同合作的意识
从社会互动角度来讲,弘扬政府与公民的共同合作理念是双方行为,而非单方行动。

提高公民个人的思想觉悟和维护自身合法权益的法律意识，培养企业的科学的可持续发展观,让企业主动搞好自身发展和治理的同时,充分利用自身技术优势，消除环境污染物,为改善环境质量作贡献。

有了好的政府,还应有好的公民,这样才能实现环境治理的良性互动,从而减少外部性问题的产生。

3．政府积极寻求各种有效合作形式和提供制度保障
其中包括政府如何激励、沟通、授权;如何奖励与补助、监督、教育与辅导公民参与共同治理污染;其间共同合作的时机、活动种类、行动工具的选择以及制定相关的法令来保证有效合作形式的贯彻落实。

在政府寻求公民有效参与时，尝试性的选择一些工厂或企业，给公民提供一些适合岗位，实际参与工厂和企业管理，这个构想的目的在于提高公民参与的积极性，让公民充分实现自我在治理外部性中的价值，这就需要政府通过开展提供有效的竞争平台，选拔真正有能力，有意愿参与治理外部性的公民，适当的给予其权利和空间，在一定时间和范围内，展开治理工作，在取得一定成效时，给予其适当奖励。

当然，这需要政府健全制度，使制度程序化，明朗化。

4．建构公民参与合作体系
规划和发展具体有效的公民参与的组织网络,发掘、汇集民间人力、财力、物力,兴办、投入、捐助各种公民非盈利组织,与政府行政组织互相协调配合；增进双方对话沟通和协商机制,形成一种政府、公民、非盈利性组织间的新型的合作伙伴关系。

可以通过制度鼓励建立各种中介组织，将政府与企业相联系，中介组织通过各种信息平台，建立政府与企业之间的联系，使企业更好的理解政府政策。

5．完善法律体系,为政府与公民共同合作提供法律支撑
在法律上确认公民的良好环境权,扩大环境污染中诉讼主体的范围到公民个人、直接利益受损者和政府环境保护部门,建立环境公益诉讼制度。

法律是硬约束,共同合作理念是软约束,二者只有结合起来才能更好地发挥作用。

(六)发展循环经济
针对外部性中的环境污染的问题,政府还可采取积极措施，倡导循环经济的发展。

循环经济包括资源开发，清洁生产，废弃物综合利用三个环节。

政府是循环经济的推动者，不能不作为，也不能乱作为，必须明确职能定位。

发展循环经济需要政府，企业和社会公众的共同努力，但是各经济主体发展循环经济的动力不足，而公众由于资源环境意识和观念的淡薄，也明显缺乏发展循环经济的积极性和自觉性。

因此，目前发展循环经济需要各级政府一定要发挥主导作用，在全社会营造出发展循环经济的环境氛围，树立循环经济的战略意识。

早在2006年3月14日，深圳经济特区就颁布了循环经济促进条例，以科学发展观为指导，以减量化、再利用、资源化为原则，在技术和经济
许可的范围内，力求最大限度降低资源消耗、减少废弃物的产生，实现资源高效利用和循环利用。

深圳的循环经济发展为我们提供了一个参考模式，我们还需要在此基础上进行进一步探索。

目前，国家对资源环境的重视程度日益加深，但是环境的问题仁然严重，这就要求政府采取多元手段，配合公民参与，积极解决环境带来的外部性问题。

政府可以通过以下途径，促进循环经济发展：
1．加强立法工作
只有建立健全的法律法规体系才能继续把循环经济发展工作纳入到法制化轨道。

政府应该修改现行环境和经济法规中与循环经济发展冲
突的条款，逐步在我国构建一个完备的促进循环经济发展的法律体系。

在这方面，政府可以寻求立法多渠道,从创新的角度,开发多元化方法途径。

例如，可以探求公民立法，把公民提出的有效政策项目写入法律，切实让公民落实参与行为。

公民立法还没有被采用，但是，如果能够有效的落实公民的权利，积极鼓励公民参与立法，就会大大提高法律的科学性，有效性，改变立法渠道来源单一，避免立法的盲目性与片面性。

2．建立生态工业园区
政府应该选择重点行业，企业进行清洁生产试点，应该积极倡导循环城市建设，同时政府还要对试点成功经验作好组织推广工作。

有选择的安排一些重点行业甚至是重污染企业的企业家参与减污限污政策
的制定过程，这样，根据其对污染企业的了解，可以使政策更具合理性，使企业与政府之间的关系更加和谐，工业与环境的关系更加和谐，真正促进循环经济，系统经济，生态经济的良性发展。

3．加强激励机制建设，激发企业发展循环经济的积极性
可以利用价格，税收，信贷，收费和保险等有效的激发企业参与循环经济实践的积极性；让企业在经济行为中得到相应补偿，这势必会激发企业的自觉性。

此外，可以探求建立专门的营利性治污组织，使其利润与治污效果挂钩，激发其开发新的技术，这种治污组织也可。