0公共服务供给主体多元化的理论来源

2010年　第5期兰　州　学　刊No.05　2010 总第200期Lan zhou xue kan General.No.200　
公共服务供给主体多元化的理论来源
徐艳晴
(南京大学　政府管理学院,江苏　南京　210093)
[摘要]　公共服务供给主体多元化是目前探讨很多的一个学理和现实问题。

对市场主体、政府主体的、非政府组织主体等单一主体的理论来源进行分析后认为在多中心治理语境下,市场主体、政府主体、非政府组织等民间主体的公共服务供给主体多元化是发展的必然趋势。

[关键词]　公共服务;供给主体;多元化;理论来源
[中图分类号]C931 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1005-3492(2010)05-0051-03　[收稿日期]　2010-01-02 [作者简介]徐艳晴,女,浙江宁波人,南京大学政府管理学院组织文化研究所博士生,海南大学政治与公共管理学院讲师,主要研究方向为公共管理理论与组织管理。

[基金项目]国家社会科学基金“多中心治理:和谐社会公共管理模式的建构的基础”(项目编号09BZZ025)的成果。

海南大学政治与公共管理科研项目“海南特区农村公共服务供给决策机制研究”成果。

2003年10月1日召开的中共十六届三中全会首次明确提出将提供“公共服务”作为政府职能之一。

温家宝总理在十届人大二次会议的政府工作报告中强调:“各级政府要全面履行职能,在继续加强经济调节和市场监管的同时,更加注重履行社会管理和公共服务职能”。

笔者认为作为现代政府的一项主要职能,公共服务是指提供的满足全社会共同需要的有形公共产品和无形公共服务,将公共服务的动态过程和静态结果结合起来使用,有时会将提供公共服务与提供公共产品等同使用。

在下文中,引入西方学者原著谈及的公共物品、公共产品和笔者本文分析的公共服务同一概念作用,不再做特殊说明。

关于公共服务的供给主体一直是公共事务治理领域中无论在学理上还是在实践中都极具争议性的话题,而这种争议又是以历史实践中某单一供给模式的失效引发和展开的。

一、公共服务的市场化供给
公共服务的市场化供给是指根据市场机制,按自由交换原则来供给公共服务。

传统的市场化是指以古典经济学的鼻祖亚当・斯密所提倡的有限政府为前提,他主张经济自由,强调市场机制是推动经济发展的“看不见的手”,反对国家封建制度和国家干涉。

他认为政府是“守夜人”,只具有保护国家安全、保护社会上的个人安全、建设并维护某些私人无力或不愿办的公共事业及公共设施三项职能。

而对于建设并维护某些私人无力或不愿办的公共事业及公共设施这项职能方面,斯密更赞成政府的被动行事,他从社会发展的角度指出,国防并非天生就是国家的职能,最早的安全防卫都是由个人或家庭或氏族各自维持的,只有当战争已逐渐发展成为一门错综复杂的科学时,以及国防的生产技术不断进步和提高,国防才完全由政府提供。

因此在斯密看来诸多社会服务完全定义为私人物品,交给市场来提供,其消费的模型为:Xj=Xij(j=0,……J),X为最终消费品,上标i为消费者人数,下标j为物品投入量,Xj是指最终消费品的j次物品投入量,显然它应该等于全体消费者i的总投入量,这具有显著的私人物品的特征。

[1]自由放任的市场经济模式,曾主导了资本主义国家早期的经济发展,那时的公共服务基本是市场化供给。

二、“市场失灵”———公共服务的政府供给
1929年—1933年,资本主义世界经济大危机震撼了全世界,于是以凯恩斯为代表的国家干预主义出现了,自由放任的资本主义经济模式似乎寿终正寝。

凯恩斯面对资本主义自由市场经济所陷入的严重危机,提出政府干预这只“看得见的手”。

“凯恩斯革命”直接导致了国家概念的重新确定和政府职能的变化,西方世界进入了一个崭新的时代。

在国家主义的倡导下,许多国家纷纷将提供公共服务作为政府的主要责任,通过这一举动强化了政府在对普通公民生活的贡献。

以萨缪尔森为代表的西方福利经济学家们认为,完全竞争性市场会导致资源配置形成帕累托最优,从而是有效率的。

但是由于“公共物品非排他性和非竞争性的特征,以及考虑社会公平、公正等问题,通过市场方式提供公共物品,实现非排他是不可能的或者成本是高昂的,并且在规模经济上缺乏效率,导致市场在提供公共物品时存在着失灵现象,[2]使得竞争性市场无法针对公共服务形成有效的供给和形成理想状态的帕累托最优和体现社会公平。

如果由具有强制力的政府来提供,则可以克服市场供给的缺陷。

由此得出政府是公共服务惟一的生产者和供给者的结论。

公共服务的
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属性决定了政府进行生产和供给的有效性,政府能够运用其强大的人力、物力资源在较短的时间内提供社会所需的公共服务。

在实践中,几乎所有的国家和地区都接受了上述观点并把政府视为公共物品的当然提供者。

[3]比如计划经济时代的中国,政府不仅提供全部的公共服务,也提供了所有的私人服务,虽然这样的格局从1978年开始有所改变,政府逐渐地从私人服务的提供领域中有效退出,但政府全包全揽的情况在公共服务的提供领域中基本没有改变,各级政府仍然是各种公共服务的主要提供者。

三、“政府失灵”———公共服务的市场化供给和公共服务的非营利组织供给
20世纪50年代和60年代的大部分时期内,西方发达国家出现了长期繁荣景象,被宣称进入了“凯恩斯时代”。

然而,20世纪70年代,西方发达国家经济出现了“滞胀”局面,这对凯恩斯的“看得见的手”提出了严重挑战。

政府真的能够以有效率的方式做到人们期望它做的事情吗?政府真的会创造出一个公正的社会吗?经济学家之所以很少思考这样的问题,是因为他们已经自觉或不自觉地采用两套标准来判断市场活动与政府活动。

人们倾向于认为市场活动的主体是经济人,只受狭隘的个人利益驱策;而政府活动的主体是政治官员和公务员,他们是控制集体利益的代表,只遵循公共利益行事,别无他求。

公共选择理论对曾经流行的这种观念提出了挑战:同样的人怎么可能仅仅因为从经济市场转入政治市场之后由一心求利的利己者转变成为“大公无私”的利他者呢?这是绝对不可能的。

基于这种认识,公共选择理论沿用“经济人”假设,以严格的“自利”措辞来塑造所有公共选择者,认为政府作为一种制度安排,同市场制度一样,其自身的运行及向城乡居民提供公共服务同样存在交易成本问题。

布坎南提出:“把用以调查市场经济之缺陷和过失的方法同样应用于国家和公共经济的一切部门”[4],对以个人主义方法论的凯恩斯主义宣扬的“政府神话”和凯恩斯主义信徒认为政府可以有效地提供公共服务这一理论作了淋漓尽致的批判,由于政府缺乏竞争机制与监督机制,最终导致公共部门供给公共服务的低效率。

安东尼・唐斯对官僚制组织内官员的多元动机进行了剖析,“官僚化官员试图理性地实现他们的目标,在有限的能力和信息成本的条件下,他们是效用的最大化者;官僚化官员一般都有一系列复杂的目标,包括权力、收入、声望、安全、个人舒适,对理念机构或国家的忠诚,卓越工作的骄傲感,服务公众的渴望等。

”[5]这样在政治层面上其最终目的落脚于权力的攀升,而映射官僚关系规则在此就演变为官僚间的晋升博弈,进而论证了官僚制组织的无效率。

尼斯凯南则在宏观的层面推导出了官僚制机构的投入———产出量模型,并由此得出结论———官僚制机构总是具有寻求预算扩张的倾向。

[6]科斯通过分析,指出应当认识到既存在市场失灵,也存在着政府失灵。

政府的行为机制本身并非不要成本,实际上有时它的成本大得惊人。

公共部门提供公共服务也未必能使社会福利达到最大化,在一定的技术条件和制度安排能引致“排他成本”降低的情况下,纯公共产品由私人提供不仅可行且更有效率。

直接的政府管制未必会带来比由市场和企业更好的解决问题的结果。

[7]登姆塞茨提出可采用联合提供方式使公共产品能通过有助于私人物品价值的实现形式来使自己的生产得以进行。

[8]管理学大师德鲁克提出“民营化”一词后,英国政府便在20世纪70年代中期开始推动政府业务委托经营的政策。

此后,公共服务领域的市场化改革迅速在世界各地蔓延,如美国的公民医疗服务一直是通过购买商业性医疗保险,按照市场化运行的。

新公共管理运动也使得诸多没有自由主义传统的国家也纷纷开始试行公共服务市场化实验的探索。

但是,与亚当・斯密的传统市场化相比,新公共管理运动所倡导的是公共服务的市场化生产而非经营的概念。

新公共管理运动中的市场化供给则是在“掌舵”与“划桨”相分离的前提下,将原本交由官僚制政府机构生产的物品和服务在确定了其种类、数量和质量之后,通过市场招标及订立契约的方式交由以营利为目的组织来生产和提供。

从过程上来讲,这实际上是市场与政府的联合供给。

Rey mont(1992)首创了公共物品供给PPP模式(Public—Private—Partnership),即公共部门与私营部门的合作伙伴模式。

该模式支持政府与私营部门间建立长期合作伙伴关系,以“契约约束机制”督促私营部门按政府规定的质量标准进行公共物品的生产,政府则根据私营部门的供给质量分期支付服务费。

私营部门根据公共项目的预期收益及政府的扶持力度进行融资和运营,而政府则依托私营部门的创业精神、民营资本及运作能力来提高公共物品的供给效率。

PPP 这一全新的以“双赢”为合作理念的公共物品供给模式包括以下内容,第一,双负责机制。

通过PPP模式,政府与私营部门在契约基础上建立起全程合作关系,双方共同对整个供给过程负责。

政府允许私营部门积极参与公共项目的识别、可行性分析等前期工作,并将合作的理念贯穿于公共项目的确认、建设、运营、移交等整个生命周期中。

第二,合理的风险分担结构。

与“新公共物品管理模式”风险过于集中的特点不同,PPP模式早在公共项目的初期就可实现风险分配,政府的有限承诺减少了私营部门的融资难度,而私营部门的尽早介入、政府的选择性参与及税收优惠、贷款担保、优先开发权等政策优惠,均有利于降低私营部门的运营风险。

[9]公共服务的非营利组织供给是指提供公共服务的组织不以营利为目的,而是通过政府或社会慈善等途径的财政支持和组织成员的志愿服务来向公众供给公共物品的一种方式。

它是在20世纪80年代福利国家的弊端暴露,政府失灵成为学术界主流论调的时候,以“社团革命”为大背景而逐渐兴起的一股浪潮。

汉斯曼认为,营利组织所固有的局限性是
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导致“契约失灵”的根源,而非营利组织由于必须受到“非分配约束”,它不会为追求利润而降低质量,公共产品的生产若由这种非营利的第三方部门完成,生产者的欺诈行为便会得到有力的遏制。

[10]威斯布罗德认为,第三部门的出现是市场失灵和政府失败的结果,它被视为一支独立的第三方力量在公共产品提供上实现公平与效率的最优结合,同时也在防范政府与私营部门对公众利益的侵害方面具有重大意义。

[11]迅猛崛起的第三部门,正在成为公共管理的重要主体。

[12]政府与第三部门合作关系由学者Young(2000)界定为3种:对抗关系、补充关系和合作互补关系。

对抗关系并非指两者关系完全对立,而是指在社会不稳定时期,第三部门作为公众利益的代表,在资金筹措和服务方面都起支配作用,从而推动政府进行政策改进;补充关系主要应用于第三部门发育较成熟的国家,第三部门和政府各自有一套相对独立的筹资和服务体系,政府未能满足的需求由第三部门满足;合作互补关系被视为积聚两者优势解决复杂问题时的有效方式,在西方发达国家应用最为广泛,它指两者共同提供公共物品,典型做法是由第三部门提供服务,而政府提供资助,也包括政府给予充分的赋权和支持,采取特许经营、公私合营、贷款和贷款担保等形式与第三部门合作。

[13]
四、“志愿失灵”———公共服务的多元化主体供给
市场失灵与政府失灵的存在,成为志愿者组织存在的理论起点与现实依据。

志愿者组织由于其本身的优势,使其在参与公共服务的提供上能够弥补市场和政府的不足。

同时也正是因为志愿者组织弥补了这两者的缺陷,往往学术界倾向于全盘肯定志愿者组织的功能,而容易让人忽视其内在缺陷。

萨拉蒙认为慈善筹款不足、慈善的特殊性、慈善的家长式作风、慈善的业余性等造成了“志愿失灵”。

萨拉蒙的志愿失灵这一思想的提出,打破了“志愿者组织的神话”[14]“非政府组织的组织行为偏离志愿性公益机制,而出现资源配置的低效或价值取向的非公共性现象,从而在满足社会多元化需要、提供公共产品和服务上,产生功能性和效率上的缺陷。

”[15]
市场、政府、志愿者组织三方都有可能面临失灵的困境,西方学者鉴于市场失灵与政府失灵,开始热衷于以治理机制对付市场或政府协调的失败。

“现代社会的政府正在把原先由它独立承担的责任转移给公民社会,即各种私人部门和公民志愿者团体,后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任,从而使得政府、市场、志愿者组织的界限和责任日益变得模糊不清”。

[16]公共服务的多元化主体供给也就是“政府、市场、志愿部门共同提供公共产品供给模式”。

政府拥有强制性权力,市场以非强制性原则经营,志愿部门依据“志愿主义”原则运作。

三者界限明晰且原则大相径庭,但在解决同一社会问题时具有密切的互动关系:在为公众提供相同或相似的公共产品或服务时,三者展开激烈的竞争,资金、人员、技术相互流动。

传统界限逐渐被打破后,公共服务的供给全程变成了多元合作网络的治理过程。

正如文森特・奥斯特罗姆所指出的,“每一公民都不是由‘一个’政府服务,而是由大量的各不相同的公共物品产业所服务……大多数公共物品产业都有重要的私人成分。

”[17]文森特・奥斯特罗姆等人在《大城市地区的政府组织》中认为,“多中心”意味着许多决策中心,它们在形式上是相互独立的。

它们相互之间通过竞争性的关系考虑对方,开展多种契约性的和合作性的事务,或者利用中央的机制来解决冲突,在这种程度上,多个政治管辖单位可以连续的方式运作,其互动行为的模式是一致的,并且是可以预见的。

[18]他们还认为,把公益物品和服务的提供与生产区分开来,就有可能分化、利用和衡量生产,了解公民的消费偏好,从而使公共物品的提供更有效率。

[19]形成并兴起于20世纪90年代的治理理论认为,随着经济领域和社会领域自组织力量的发展,私营部门与公共部门、政府与市场、政府与非政府组织间的传统界限逐渐被打破,公共服务供给的整个过程也演变成为由各种不同角色所组成的复杂合作网络的治理过程。

在公共服务领域建立起一种有效的协调机制,在三者不断的合作与竞争中努力寻求多元权力的均衡点,形成公共服务供给的多中心体制及互补机制。

政府、企业、第三部门共同参与公共服务的供给,可实
现各自优势的充分发挥及优势互补。

如前上文所述,由于完整的信息获取的困难、消费过程中的非排他性和非竞争性等因素导致完全竞争性市场无法针对公共服务形成有效的供给,从而难以形成理想状态的帕累托最优和体现社会公平,因此需要政府有所作为,但福利经济学将政府在供给公共服务过程中的作用仅仅至于市场补充的角色,而公共选择理论更是对政府行为的扩张提出了警告:一旦政府的职责超出了特定的范围,侵害了市场机制的功能发挥,那么政府就会失灵。

20世纪80年代,西方诸多福利国家的财政赤字危机导致政府开始对以官僚制架构为特征的政府组织能否有效率地提供诸多宽泛的公共服务进行反思。

在理论上,公共选择理论中的官僚制研究从宏、微观的层面对此做出了论证。

由此,无论是在实践中还是在学理上,“政府失灵”几乎是一致认同的公理了。

自上个世纪80年代新公共管理运动悄然兴起以来,在理论上对“市场失灵”和“政府失灵”的论述之后,非营利组织(下转第58页)
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倍,则村干部和村民均比较满意。

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µυ连玉春、李忠心、肖培春.村干部报酬过高问题不容忽视[J].吉林农业,1999.10。

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µω即《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》。

µξ据《瞭望东方周刊》第34期报道,自2005年起,湖北省通山县洪港村开始推行村干部工资“票决制”。

根据规定,90分以上的村干部可以领到由3000元职务工资和150元岗位工资组成的全额工资,80—90分的只领职务工资,80分以下者酌情扣除部分职务工资。

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[20]另外,公共服务的使用者通过自发组织,自行供给、提供公共服务也成为了普遍推广的一种做法。

针对市场、政府相继失灵,“多中心”治理理论强调公共服务的供给不应过分倚重某一种机制为中心,而应该是多种机制共生的。

这样会弥补单一由某一主体提供所导致的无效率和对公众需求的回应不足。

“多中心”理论的假设是通过各类组织由于其结构、功能、外部运行环境的差异相互补充,从而实现公共服务供给的优化配置。

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〔责任编辑:刘俊沅〕
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