存款保险制度有益中小银行_王_天

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2014年第10期主持人:植凤寅
款保险制度是现代银行体系的有机组成部分,具有保护存款人利
益、救助问题银行、防范化解金融风险和维护金融稳定等功能。

在市场经济国家，存款保险制度是国家金融安全网的基本组成要素，也是国家金融安全的重要制度安排。

在我国，存款保险制度经过20年的研究论证，目前各项准备工作也已基本就绪。

存款保险制度的推出，可以增强中小银行的信用，为小银行创造与大银行公平竞争的环境，促进形成一个有序竞争、优胜劣汰、可持续发展的小金融机构体系。

我国银行业结构的突出问题是中小银行不足
我国银行业结构的显著特点是银行集中度过高。

银行集中度过高，一方面导致银行间竞争不充分，特别是中小银行难以与大型银行同处于一个竞争平台；另一方面，由于大型银行的客户定位和经营策略，也造成了众多中小企业融资难。

积极培育和发展中小银行、改变银行业结构集中度过高的格局，是我国银行业金融机构体系发展的重要方向和目标。

近年来我国中小银行数量和资产规模得以快速发展，目前全国各类城市商业银行、农村商业银行、农村合作银行、农村信用社、村镇银行合计超过3000家，总资产占银行业金融机构资产的份额约为五分之一。

与快速增长的机构数量和业务规模相比，中小银行在资本金规模、融资能力、经营效益、风险管理、产品定价、人才队伍建设等方面依然与大型银行存在较大的差距。

特别
存
是随着利率市场化进程的不断加快，由于中小银行的利息收入在营业收入中占比较高，利率波动会影响其息差收益，提高利率风险管理难度，并且会导致银行之间的过度竞争。

相较于大型银行，利率市场化对中小银行的经营压力和挑战更大。

这种情况下，如何通过存款保险制度，对中小银行进行风险监管和危机救助，有必要借鉴国外成熟模式进行研究。

存款保险促进中小银行发展的国际经验
美国在1933年通过《格拉斯—斯蒂格尔法》，正式引入存款保险制度，其主要目的之一，就在于协助政府解决当时的银行业危机和公众挤兑存款问题。

据国际存款保险机构协会（IADI）公布的数据，目前世界上已经有110多个国家和地区建立了存款保险制度。

从当时的美国以及后来陆续引入存款保险制度的诸多国家和地区的实践效果来看，
存款保险制度不仅能够降低银行挤兑风险，而且能够为中小银行的发展发挥积极作用。

存款保险为中小银行增信，使得中小银行能够与大银行在同等条件下竞争
大型银行往往资本实力雄厚，甚至背靠国家信用，对于存款人而言有更多的存款保障。

相较于大银行，在实行存款保险制度前，中小银行缺少有效的存款保障机制，风险承受能力有限，存款挤兑威胁加大了其资产负债配置、流动性管理的难度。

加上中小银行之间过度竞争、存款人非理性预期以及羊群效应等因素，事实上银行挤兑极易在不同金融机构之间传染。

存款保险是一种有利于降低银行挤兑风险、提高金融体系稳定性的制度。

以美国银行业为例，美国倡导自由竞争的银行制度，其银行体系以单个法人小型商业银行为主。

美国实行存款保险制度以前，中小银行倒闭数量非常庞大，1929～1933年大危机期间，美国共有9096家银行破产，其中仅1933
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观察思考
GUANCHA SIKAO
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年就有多达4000家银行破产，占当年美国银行机构总量的20.53%。

而实施存款保险制度以后，美国银行业中倒闭银行数量急剧减少，直到上世纪80年代美国银行危机前，从1934年到1983年的50年间，共只有661家银行倒闭，平均每年仅13家银行倒闭。

存款保险制度还能够增强中小银行和民营银行的信用，有利于中小银行更加公平地参与市场竞争。

正是基于此，各国的存款保险制度均对本国银行机构进行了比较全面的覆盖。

德国的存款保险制度分为商业银行保护系统、储蓄银行保护系统和合作银行保护系统三部分，实现了对各类银行业金融机构的全覆盖；日本的存款保险体系中，对城市银行、地方银行、第二地方银行、信托银行、长期信用银行等实行强制投保，并提供保险金给付、资金援助，也确保了中小银行能够更好地与大型银行开展竞争。

存款保险制度有利于中小银行的市场准入
在没有实行存款保险制度之前，各国政府普遍承担维护经济金融稳定的任务，为了避免因银行经营不善而倒闭，或者减少银行倒闭给经济社会造成动荡，政府一般会以较高的成本承担银行破产清算费用。

长期以来，基于各国政府和监管机构对于大型银行“大而不能倒”的理解认知，发生倒闭的银行多为私人资本经营的中小银行。

对于理性的政府行为选择而言，为了降低银行倒闭中的救助成本，提高中小银行的设立门槛和准入标准，就成为较常见的选择。

存款保险制度实施后，为中小银行的退出提供了制度性保障，政府不再承担银行退出市场的代价，大大降低了风险处置成本，从而有利于中小银行的设立和准入。

通过早期发现机制降低中小银行破产风险
存款保险制度赋予存款保险对问题银行的早期发现职能，有利于形成及时防
范和校正风险的新机制，弥补现有金融安全网的不足。

2013年，国际存款保险协会（IADI）发布《指引》指出，对问题银行的早期发现，是存款保险制度有效运行的重要基础。

赋予其必要的职责，如收集、核查账户及风险信息，是进行及时存款赔付、实施差别费率和发挥及时校正风险作用的前提。

存款保险作为银行倒闭时最大的利益相关方，具有主动约束防范金融机构尤其是中小银行风险的内在动力，赋予存款保险对问题银行的早期发现职能，可以给监管机构形成一定压力，防止或者减少监管宽容，促进监管质量和效率的提升。

赋予存款保险对问题银行的及时纠正职责，有助于提前发现中小银行面临的风险，及早采取针对性措施，降低风险处置成本。

政策建议
我国在设计存款保险制度时，可以从促进中小银行发展的角度，进行相应的制度安排，更好地发挥存款保险制度的综合效用。

采取渐进式、差异化保险费率机制存款保险费率机制是存款保险制度设计的核心要素之一，从国际经验看，风险差别费率是发展趋势。

差别费率影响股东利益，其对银行经营的激励约束作用的发挥，离不开银行内部从董事会到管理层再到各级员工的有效传导机制构建。

在存款保险制度实施初期，可以根据金融机构规模大小，采用渐进式的费率机制，即先实行简单化的固定费率，待银行内部配套机制和外部政策环境逐步完善后，再过渡到差别费率机制。

加强信息披露与市场透明度
会计审计制度是否完善、信息披露机制是否健全，影响到存款保险机构对被保险银行进行成员资格判断的准确性。

参加存款保险的中小银行，应及时、有效披露银行信息，增加季报、月报和重大事项及时报告等形式，并对与市场参
与者利益相关的风险暴露和资本充足情况予以披露；改进信息收集技术，降低信息采集和处理的误差；提高信息的标准化水平，便于进行跨国、跨时期综合比较分析。

增强银行监管
国际经验表明，存款保险机构职能已经逐渐改变过去被动的“付款箱”模式，越来越多的国家向“损失最小化”和“风险最小化”模式改革。

其中“损失最小化”模式，除了赔付存款人外，还拥有风险监测和处置功能；“风险最小化”模式，除了赔付存款人外，还具有较强的早期纠正和补充监管功能。

我国在推行存款保险制度过程中，应当鼓励存款保险机构发挥信息检查、早期纠正及风险处置等职能，尤其是对于风险较大的中小银行，可重点关注。

这样既可以在银行倒闭时保护存款人利益，还可以及时发现和迅速处置经营不善的存款机构，将可能产生的道德风险及存款保险基金的损失降到最低，做到风险早发现、早处置，从根本上防止金融体系风险的累积。

发挥市场化处置机制功能
党的十八届三中全会明确提出，要发挥市场在资源配置中的决定作用。

存款保险制度推行后，在化解中小银行风险时，应尽可能发挥市场化处置机制功能，将政府实施救助范围限制在有系统性影响以及遭遇流动性风险的银行范围内。

对于问题银行引入兼并重组机制，具体操作可以借鉴美国的《银行公平竞争法》。

同时，制定严格的问责机制，通过法律手段，对造成重大损失的个人和机构实施问责。

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作者单位：中国人民大学财政金融学院、中国银行
（责任编辑　纪　崴）。