北京市地震应急避难场所专项规划研究

推进北京市地震应急避难场所建设，构建保障首都人民生命财产安全的设施体系
北京是国家首都，在国际上占有的重要位置，《北京城市总体规划（2004年—2020年）》明确提出了北京市要建设完善城市综合防灾减灾体系。

北京是国家重点抗震设防城市，是世界上曾遭受过八级以上地震灾害的三个国家首都城市之一（东京、墨西哥城），是国务院确定的全国地震重点监视防御区之一。

北京市的抗震设防工作尤为重要。

一直以来，北京市十分重视抗震防灾的相关建设工作。

2006年1月，市规划委市地震局等部门编制完成了《北京中心城地震应急避难场所（室外）规划纲要》（以下简称《中心城纲要》）并经市政府审议通过。

作为我国首部指导地震应急避难场所建设的规划纲要，《中心城纲要》指导着北京中心城地区地震应急避难场所的建设，同时也为近几年新城及乡镇规划中城市防灾内容的部署提供了重要参考，发挥了重要作用。

2007年以来，《中华人民共和国突发事件应对法》颁布实施，之后，《城市抗震防灾规划标准》、《地震应急避难场所及配套设施设计规范》等国家规范也相继颁布实施，对城乡规划以及地震应急避难场所的建设提出了更为明确的要求。

为落实新颁布法律、规范的“新要求”、面对汶川地震所突出的抗震“新形势”、体现北京建设世界城市、人文北京的“新理念”，受北京市规划委员会委托，编制《北京市地震应急避难场所规划》。

本次规划在《中心城纲要》的基础上拓展研究北京市域范围内的避难场所及疏散通道的规划布局，体现着城乡统筹一体化发展的重要思想。

规划由市规划院主持承担，联合了市地震局、清华规划院、北大首都发展研究院和北京工大交通研究中心等单位共同研究编制。

北京及邻区活动断裂分布
北京市地震应急避难规划
第1章 北京地区地震灾害背景及地震应急避难场所建设现状
1.1 北京地区地震地质构造背景和历史地震情况
北京市是我国大陆东部多地震的地区之一，地处华北平原地震带、山西地震带与张家口—渤海地震带的交汇区，地震构造背景复杂，活动断裂发育，历史上曾发生过多次强烈地震，如1057年北京大兴6.7级地震，1679年三河—平谷8级地震，1730年京西颐和园6.5级地震等，这些地震都给北京市造成了严重的人员伤亡和财产损失。

另外，周边地区的地震对北京的波及影响也很大，如1976年唐山7.8地震,导致北京地区50多个乡镇严重受灾，12万间房屋倒塌，189人死亡，5000多人受伤。

除破坏性地震外，北京地区还经常发生中等规模的有感地震，虽然基本上不造成或只造成很小的破坏和损失，但这些有感地震造成的社会影响巨大。

因此，在北京地区，地震灾害是引起突发公共事件的重要风险源之一。

北京市是我国东部多地震的地区之一，依据《中国地震烈度区划图（1990）》，属于地震设防烈度为Ⅷ度的
高烈度地区。

北京及邻近地区的地震地质环境和历史地震活动规律表明，北京及邻近地区仍然存在发生强烈地震的构造背景。

由于地处复杂的地震构造背景中，首都圈地区多年来一直
被列为全国的地震重点监视防御区。

北京地区地质构造条件比较复杂，断裂带探测难度较大，情况全部掌握是一个长期积累
的过程。

经过近几年的工作，全市地震断裂带基本框架和地震地质灾害的分布大致清晰。

主要地震地质灾害分为地震断裂带、地裂缝、泥石流、滑坡和崩塌5类。

1.1.1 地震地质灾害分布 (1) 地震断裂带
通过北京地区所处大地构造、地震构造背景、历史强震和小震分布等方面的研究，北京地区主要活动断裂走向、断裂分布的基本框架已基本清晰。

北京地区大部分位于隐伏区，而目前隐伏区活断层探测是一项难度很大的工作。

北京地区活动断裂的位置及活动性有很大一部分是根据遥感、钻孔、第四纪厚度、小震活动等资料推测的，此类断裂的研究程度尚未达到规划和指导工程建设的精度，需进一步开展工作。

通过北京地区地震安全性评价工作、十五活断层探测及北京地区相关地震地质研究等一系列工作，部分断裂（4条）已探明准确位置和活动性，此类成果可以为工程建设和规划提供服务，达到了规划精度的要求。

目前，北京地区主要推测的活动断裂带如下表：
序号 断裂带名称 最新活动时代 1 延庆盆地北缘断裂 全新世 2 紫荆关断裂 早-中更新世 3 南口山前断裂 晚更新世 4 小汤山-东北旺断裂 早-中更新世 5 黄庄-高丽营断裂 全新世 6 顺义-良乡断裂 全新世 7 青石岭断裂 早-中更新世 8 北石城-河防口断裂 早-中更新世 9 南苑-通县断裂 晚更新世 10 固安-盆地北缘断裂 早-中更新世 11 夏垫断裂 全新世 12
大兴庄断裂
早-中更新世
13
南口-孙河断裂 全新世 14 永定河断裂 早
-中更新世 15 廊坊–武清断裂 晚更新世 16 二十里长山断裂 晚更新世 17
半城子断裂
早-中更新世
北京地区地震断裂带示意图（市地震局/地勘局）
(2) 地裂缝
多种情况可以致使产生地裂缝，如特殊地质构造造成地裂缝，地下水超采造成地下水位下降，引起地面沉降进而产生地裂缝，以上两种因素共同诱导产生地裂缝，或者地层岩性差异造成地裂缝。

目前，北京地区资料较充分的地裂缝主要为沿顺义-良乡断裂东北部展布的地裂缝和沿黄庄-高丽营断裂东北部展布的地裂缝，测绘位置已比较精确，可按照相关要求限制建设。

北京地区地裂缝示意图（市地勘局）
(3) 地震地质灾害
地震崩塌、滑坡、泥石流是指因地震的发生而诱发的崩塌、滑坡、泥石流。

地震崩塌、滑坡、泥石流的发生是由震区的地质地貌和降水等因素共同作用的结果。

地质条件和地形地貌主要包括构造、地层、岩性、坡高和坡角，是诱发崩塌、滑坡、泥石流发生的内在因素，
对滑坡的发生起决定作用；降雨和地震是诱发崩塌、滑坡、泥石流发生的外在因素。

崩塌、滑坡和泥石流在地震作用下的易发区范围大致确定，经深化工作后，可以指导城乡规划建设。

北京地区地震地质灾害隐患分布图（市地勘局）
1.1.2地震地质灾害影响分析
在地震地质环境上，北京及邻区具有发生强烈地震的构造背景和条件。

通过北京地区所处大地构造、地震构造背景、历史强震和小震分布等方面的研究，北京地区主要活动断裂走向、断裂分布的总体框架已基本清晰。

目前只有部分断裂（4条）、地裂缝（顺义-良乡断裂和黄庄-高丽营断裂沿线2段）已探明准确位置和活动性，达到了规划精度的要求，指导规划建设有效规避地震灾害。

全市地震灾害的评估工作还不能完全指导地震应急避难场所的规划布局等要求，在下一步相关工作中需继续深化和细化。

地震应急避难场所规划建设是确保首都安全，以预防为主、防御与救助相结合的一项重要工作，对于确保我市的国民经济持续发展和城市建设的正常进行也具有重大意义。

北京市地震应急避难场所规划也将是我国防震减灾工作中的一个积极地尝试和突破，将对我国其它大城市地震应急避难场所的规范化建设具有极大的推广意义和示范作用。

1.2 北京市地震应急避难场所规划建设现状
1.2.1地震应急避难场所建设基本情况
目前，全市有9个区县已开展了应急避难场所建设，主要依托公园、绿地、广场、学校操场等设施。

已建成应急避难场所32个，总面积501.94万平方米，可容纳人数156.6万人。

北京市地震应急避难场所分布图
类型 场所名称
公园
地坛公园外园、皇城根遗址公园、明城墙遗址公园、玉蜓公园、长椿
苑公园、丰宣公园、万寿公园、元大都城垣遗址公园、奥林匹克森林
公园（南园）、太阳宫公园、安贞涌溪公园、朝阳公园北部区、海淀
公园、马甸公园、曙光防灾公园、阳光星期八公园、长春健身园、东
升文体公园、温泉公园、国际雕塑园、黑山公园、永安公园 绿地
西便门绿地、南中轴路绿地（宣武、崇文段）、翠芳园绿地、先农坛
神仓外绿地、将台坝河绿地
广场 滨河世纪广场、亢山广场
学校操场 东北旺中心小学
其他 北方企业集团马池口村应急避难场所
场所类型统计表
序号 区县名称 避难场所名称 面积/万M2容纳人数/万人
1 地坛公园园外园 5.4 2.7
2 东城区 皇城根遗址公园 9 4.5 3
西城区 西便门绿地 4.7 1.25 4 明城墙遗址公园
15.5 6 5 玉蜓公园 3.7 1.5 6 崇文区
南中轴路绿地 3.7 1.5 7 长椿苑公园 1.4 0.6 8 翠芳园绿地 0.69 0.46 9 丰宣公园 3.3 1.5 10 万寿公园 3.3 1.5 11 先农坛神仓外绿地
0.62 0.28 12 宣武区
南中轴绿地 10.43 4.7 13 元大都城垣遗址公园 67 19 14 奥林匹克森林公园（南园）
4 2 1
5 太阳宫公园 37 11 1
6 安贞涌溪公园 1.4 0.6 1
7 朝阳公园北部区 120 11.5 1
8 朝阳区
将台坝河绿地 16 6.4 19 海淀公园 40 20 20 马甸公园 8.6 4.3 21 东北旺中心小学 0.8 0.4 22 曙光防灾公园 27 13.5 23 阳光星期八公园 5.2 2.6 24 长春健身园 10 5 25 东升文体公园 8 4 26 海淀区
温泉公园
4 2 27 石景山区 国际雕塑园 40 11 28 滨河世纪广场 3
5 10 29 门头沟区
黑山公园 3 1.2 30 亢山广场 4.08 1.8 31 永安公园
6.9 2.8 32
昌平区
北方企业集团马池口村应急避难场所
2.22 1.01 合计
501.94
156.6
已建应急避难场所统计表
1.2.2 已建应急避难场所应急设施配置情况
各应急避难场所充分利用了原有设施，指挥系统主要依托公园、学校等的现有管理系统，监控、通信、广播系统都比较完备；应急棚户区主要利用原有空地、操场、绿地、广场等；应急物资储备、医疗救护等场地主要利用原有办公、管理用房或预先划定的区域；应急排污和应急消防主要是利用场所现有设施、设备，做到了“平灾结合、综合利用”。

针对特殊的功能定位，本市有许多应急避难场所中的应急生活设施具有多重保障。

在供水方面，朝阳公园北部园等7处应急避难场所配备了自备井，如奥林匹克森林公园采取了市政管网、供水车、水井、机井、瓶装水等多种方式（左图为奥林匹克森林公园应急水井）；在供电方面，海淀公园等4处应急避难场所配备了发电车（机），如万寿公园场所配备了多路电网供电系统、太阳能光伏供电系统、可移动发电机等应急设施；在排污方面，北京国际雕塑园等8处场所设置了应急排污系统，并将专用排水管线铺设至预设的棚户区；在应急厕所配备方面，长期（固定）应急避难场所大多数都采取了现有厕所、应急暗坑式厕所、移动式应急厕所等多种方式（右图为暗坑式厕所）；在垃圾销纳和储运方面，西便门三角绿地等5处场所不仅准备了垃圾桶还设置了垃圾销纳场（储运站）。

这些应急设施切实保证了灾时城市生命线遭到破坏的情况下，避难场所各项功能仍可充分发挥，为人民群众生命、健康提供有力保障。

详见附表：《应急避难场所设施汇总表》。

1.2.3 应急避难场所疏散安置预案编制情况
目前我市已建应急避难场所均编制了不同层级的《应急避难场所疏散安置预案》，明确了各项工作机制及分工。

如朝阳区元大都遗址公园场所的疏散安置预案中将设置了区级、街乡级指挥体系，在街乡级指挥机构下设了7个工作小组，疏散组织责任落实到了小区的各个楼门的“楼长”，并将方案发放到了街道、社区、居委会。

海淀区把疏散地点制成卡片，发放到应急避难场所周边社区每户手中。

各避难场所因地制宜，在场所内适当储备的同时，与附近的商业企业建立了应急物资保障供应联动机制。

海淀区和昌平区还整合了区内大型商场、超市、物资调配中心资源，建立物资统一调拨体系，确保紧急情况下有三天至五天的应急物资供给。

1.2.4应急避难场所的宣传演练工作
本市的应急避难场所既是灾时群众临时避难、生活的场所，也是防灾减灾宣教、演练的重要阵地。

在采取各种方式加强宣传的同时，各单位以应急避难场所为平台，结合疏散方案，开展了多次应急疏散演练活动，海淀区东北旺中心小学更是将此项工作规范化，每年开展2-3次疏散演练。

元大都遗址公园避难演习
1.3 存在的主要问题
总体来讲，北京市的应急避难场所规划建设工作，在市、区领导的高度重视和全市各部门通力协作下，在数量、面积、可安置人口、应急设施配置、疏散安置预案的编制以及宣传演练等方面取得了很大成绩，在全国处于领先地位。

但在场所建设规模、分布、资源利用等硬件建设和经费、体制机制、法律保障等软件支撑上还存在着很多不足，这也是本次规划主要需要解决的问题。

(1)应急避难场所建设不足、分布不均匀
目前已开展建设的区县只有9个，已建成32个应急避难场所，能够疏散安置的人数还达不到十分之一，没有达到市“十一五”减灾规划中要对应急避难场所拟建数量的要求。

场所的建设出现严重的扎堆现象，许多应急避难场所都集中在海淀区、朝阳区、宣武区等，而东城、西城区比较少。

各区县的避难场所总面积和可容纳总人数与所建避难场所数量虽然大体趋势相同，但不完全呈正比例关系。

(2)建设标准不统一、不明确
现状已建设的避难场所设计及配套设施建设标准不统一，缺乏规范性的规划引导。

这个问题在每个应急避难场所建设时几乎都存在，没有明确的应急设施和设备建设标准，功能不统一，很难建设成一个合格规范的应急避难场所。

海淀公园应急避难场所建设虽然由充足的财力保障，但是由于没有相关的建设标准和规定，建设的好坏建设方市政管委也不清楚，万寿公园的应急避难场所建设也基本上是参考国内外经验，摸着石头过河。

(3)场所用地资源利用不足
目前北京市应急避难场所的规划建设仅限于公园，未充分利用学校、运动场、企业闲置地等空间。

北京市区内许多企事业单位可用于应急避难的空间很多，像一些大一点的中小学，企业大院内部广场绿地。

而且由于许多公园建设较早，很少把减灾、避险思想引入城市规划或公园、绿地系统的规划和设计中，没有在公园、绿地、居住区等景观规划中结合减灾规划。

(4)应急避难场所建设经费严重不足
在已完成应急避难场所规划与建设的经费大部分来源于市政府2000年的迎奥运环境整治建设的经费投入。

这两年只有个别区县政府和个别企业投资建设了避难场所，其建设力度明显放缓，没有形成长效机制。

就场所产权人来说，应急避险、疏散安置、设施维护等工作是新增加的工作任务，这项公共经费开支无处列支，增加了产权单位的负担。

(5)缺乏有效的组织管理体系和机制
主要体现在应急避难场所规划、建设、维护和启用等方面，其中规划又分市级、区级，应急避难场所建设涉及市政、园林、体育、教育，还涉及到企业、部队、中央单位。

在应急避难场所日常维护上，虽然在有关法规中有了明确，但缺乏具体措施（如维护经费没有明确谁投入），导致已建的设施丢失损坏。

(6)法律保障制度不健全
在已出台的《北京市实施﹤中华人民共和国防震减灾法﹥办法》中，没有对启动后的管理内容和责任人进行明确，因为启动后涉及的对象更多，如不加以明确，避难场所所有权人无法管理，避难场所的使用也无法保证。

同时在该法规中也没有明确投资的主体是谁，之避难场所的建设与维护无法落实。

第2章地震应急避难场所规划原则、目标及策略
2.1 规划目标
规划建立北京市域范围内的避震疏散体系。

依据北京市建筑8度及其以下抗震设防标准，满足以下避难及疏散要求：
在发生8度及其以下地震灾害时，大部分新、改建房屋不会损毁，需长期避难的人员可以在预估范围内，北京市的地震应急避难场所和疏散通道体系可以满足灾民就近安全、便捷、快速避难及适当协调、互补疏散转移避难的要求；
在发生不可预知的8度以上地震灾害时，建筑损毁情况将难以预估，需长期避难的人员也难以预测，在此情况下，北京市的地震应急避难场所和疏散通道体系可以满足向外安全、快速、有效的应急救援及疏散两方面的要求。

避震疏散体系规划包括地震应急避难场所规划及疏散通道规划两部分，本次规划的具体任务如下：
(1)地震应急避难场所规划
市级避难场所：具体选址布局；
区县以下级避难场所：通过制定标准、明确需求、梳理资源引导区县专项详细规划落实。

(2)疏散通道规划
疏散通道规划：通道标准与布局、疏散方向与能力；
设计维护机制：明确设计标准、检查机制、维护要求。

2.2 规划原则
规划针对地震应急避难场所建设的特殊性，对避难场所和疏散通道的规划布局及管理实施从以人为本、可持续发展的角度提出以下主要原则：
(1)安全原则
安全原则是世界各国规划和建设应急避难场所的首要原则。

应急避难场所最大的和唯一的作用就是在灾难来临时为居民提供生命安全保护。

要求应急避难场所应远离高大建筑物、易燃易爆化学物品、核放射物、地下断层、易发生洪水、塌方的地方。

同时还应选择地势较平坦，易于搭建帐篷的地方。

(2)步行原则
使市民在发生地震时，能够迅速通过步行到达避难场所。

尽可能在居住区、学校、大型公建等人群聚集的地区多安排应急避难场所用地(公园绿地、小绿地等)，使市民可就近及时疏散，使人们能在较短时间内步行赶到避难场所。

以步行5至10分钟到达为宜。

减少对外部紧急救援的依赖，缩短依赖外部救援的时间。

(3)快速畅通的原则
以救援为主，结合本市实际情况，划定救援道路；利用作为应急避难场所的场地以及连接上述场地的道路现状，划定应急避难场所用地和与之配套的应急疏散通道。

(4)因地制宜原则
结合空地的分布和人群疏散的需求，将空旷场地赋予避险的概念。

(5)平灾结合的原则
本质就是讲求经济效益的原则，使避难场所不论在平时还是在灾时都能为社会提供服务。

将有一定规模的、已定为应急避难场所的公园、绿地、体育场所（学校操场）等建成具备两种功能的综合体：平时具有美化环境、环境保护、休闲、娱乐和健身等功能，在地震、火灾等突发公共危机事件发生时，配备的所需救灾设施和设备能够发挥避难场所的特殊作用。

(6)动态建设和管理原则
应急避难场所应分为近期规划和长远规划。

近期，应以安全地全部地安置市民为主，应结合当地现存情况，主要考虑已存在的建（构）筑物情况、空地情况、人口密度和安全性等进行规划设计应急避难场所，简单的说就是根据人来设置避难场地。

远期，要将城市总体规划中加入安全城市的理念，预先考虑提供给市民安全的、设施完备的生活和避难避险空间。

2.3 规划策略
依据规划目标及任务的要求，提出以下主要规划策略：
(1)宏观指导微观：按照规范要求，规划将对避难场所划分为市级、区级、社区级的不同层面进行由宏观到微观的逐步细化布局。

本次规划重点对市级的避难场所进行具体选址布局，满足建设全市避难指挥及疏散中心的要求，并对区级、社区级场所提出选址要求和布局示意；
(2)专项规划综合：地震应急避难场所及疏散通道的规划布局应结合综合交通规划、绿地系统规划、教育、体育等专项规划要求，保障场所设施平灾综合建设与利用；
(3)弹性指标控制：结合各区县用地资源特点，制定弹性的规划指标要求，提高各区县地震应急避难场所专项规划的针对性和可实施性；
(4)协调互补机制：结合全市各区县地震灾害评估和用地资源条件，提出规划实施建议和疏散救援措施，在就近疏散避难原则基础上，加强各个区县资源的互补与共享，提高全市共同应对灾害的应变能力；
(5)动态维护机制：建立规划地震应急避难场所信息库和可动态维护的管理机制，体现场所规划建设的长期性和可持续发展等要求。

第3章避难需求分析及资源评价
3.1 地震应急避难场所需求分析
3.1.1各类场所避难人口测算原则
(1)紧急避难场所：属于社区级避难场所，是地震灾害发生初期（3天以内）灾民紧急、快速、就近避难的场所，满足灾民短期避难需要。

灾害初期群众对灾害及次生灾害情况不清楚，防备能力不足，全部将需要进入避难场所进行避难。

因此，紧急避难场所避难人员测算为全部常住人口，工作人口密集等特殊区域还应考虑工作人口及产业人口等的紧急避难需要。

(2)固定避难场所：属于地区级避难场所，是地震灾害发生中后期（3天以后）灾民避难的场所，满足灾民中长期避难需要。

此时，地震及其次生灾害影响已得到控制，住房未被破坏的居民将陆续返回家中，只有住房被破坏等受灾严重的灾民需要继续在避难场所避难，因此，固定避难场所的避难人员测算应视当地房屋抗震能力等因素确定。

根据《北京市城乡建设抗震防灾工作调研报告》分析，北京市1976年后新改建房屋已基本满足8度设防要求，只有旧城平房区及个别简易楼抗震能力不足，综合北京市各方面情况，规划按8度地震时15%的房屋及设施损毁率，约30%的居民将需要进入避难场所进行避难来测算：固定避难场所避难人员=总人口（常住人口等）×30%；
(3)中心避难场所：属于市级避难场所，也是固定避难场所的补充，主要负责疏散转移人员和救援工作人员的集中安置，其避难人口不作具体测算。

3.1.2各区县常住人口分布情况
地震灾害的发生具有不确定性，地震应急避难场所的规划需针对现状及规划人口的综合情况做出最充分的安排。

根据北京市人口由中心城逐渐向新城疏解的规划策略，本规划以各区县现状及规划人口中较大的值为测算依据，因此，中心城8个区以现状人口为测算依据，11个新城以规划人口为测算依据。

具体人口分布情况见下表：
常住人口 面积 人口密度
区县
（万人） （平方公里）（人/平方公里）
备注
东城区 69 24.7 27935 现状
西城区 83 30 27667 现状
崇文区 41 15.9 25786 现状
宣武区 61 16.5 36970 现状
朝阳区 236 470.8 5013 现状
海淀区 237 212.5 11153 现状
丰台区 102 187.9 5428 现状
石景山区 41 81.8 5012 现状
延庆县 15 18.52 8099 规划
怀柔区 35 42.8 8178 规划
密云县 35 46.18 7579 规划
昌平区 60.3 74.01 8148 规划
顺义区 100 167.36 5975 规划
平谷区 25.7 27.84 9231 规划
门头沟区 25 36.44 6861 规划
房山区 55 61.6 8929 规划
大兴区 60.22 70.69 8519 规划
通州区 96 155.57 6171 规划
亦庄开发区70 101.31 6909 规划
合计 1447.221842.427855 综合
各区县避难人口列表
3.1.3区县各类避难场所需求分析
根据各区县、开发区常住人口规模和各类避难场所规划人均面积标准测算各区县各类避难场所的需求规模，其中：紧急避难场所按人均1.5㎡测算，固定避难场所按人均2㎡测算。

常住人口 面积 人口密度
区县
（万人） （平方公里） （人/平方公里）
备注
东城区 55.2 24.7 22348 现状
西城区 66.5 30 22167 现状
崇文区 29.9 15.9 18805 现状
宣武区 55.3 16.5 33515 现状
朝阳区 300.1 470.8 6374 现状
海淀区 281.4 212.5 13242 现状
丰台区 169.3 187.9 9010 现状
石景山区 54.6 81.8 6675 现状
延庆新城 15 17.84 8408 规划
怀柔新城 35 40.52 8638 规划
密云新城 35 55.98 6252 规划
昌平新城 60.3 69.1 8726 规划
顺义新城 100 162 6173 规划
平谷新城 25.7 31.75 8094 规划
门头沟新城25 39.03 6405 规划
房山新城 55 65.57 8388 规划
大兴新城 60.22 62.9 9574 规划
通州新城 96 154.69 6206 规划
亦庄新城 70 91.62 7640 规划。