现代公共文化服务体系建设：新的战略机遇与政策建议

现代公共文化服务体系建设新的战略机遇与政策建议
当前，中国进入全面深化改革的转型期，公共文化服务体系建设迎来新的战略机遇。

党的十八届三中全会提出了“构建现代公共文化服务体系”的战略目标[1]，“现代性”的构建成为当前我国公共文化服务体系建设的基本目标和战略任务。

一现代公共文化服务体系建设：一个新的战略起点
（一）文化事业、公共文化服务体系、现代公共文化服务体系的战略演进
改革开放以来，文化的经济化、产业化趋势使计划体制下具有统一称谓标签的“文化事业”出现了“公益性文化”与“经营性文化”的分野，并最终分为文化产业与公共文化服务两大体系。

文化事业概念和内涵日渐狭义化，并最终向“公共文化服务”的概念内涵演变，促进了国家公共文化服务战略的生成。

[2]
当前，公共文化服务体系的整体布局已经基本完成，在2013年国家全面深化改革的战略部署下，公共文化服务体系建设开始向现代公共文化服务体系战略转变。

党的十八届三中全会又首次提出建设“现代公共文化服务体系”，指出了公共文化服务体系建设中的“现代性”要求。

公共文化服务体系建设迎来新的战略机遇，步入新的战略阶段。

（二）现代公共文化服务体系：价值内涵与特征
现代公共文化服务体系，作为十八届三中全会提出的一个新概念，对公共文化服务体系建设提出了新的发展要求。

要求公共文化服务体系建设从“全面覆盖”的粗放型建设阶段进入以“效能效益”为目标的内涵发展阶段。

何谓“现代公共文化服务体系”，学界也有多种说法。

张永新认为，“现代公共文化服务体系是指兼具时代性、创新性和开放性特征，有中国特色的公共文化服务保障体制、运行机制的总称”[3]；王列生认为“现代公共文化服务体系是功能完备的开放性文化制度”[4]；蒯大申认为现代公共文化服务体系是现代公共服务的重要组成部分，“保障公民基本文化权利，是构建现代公共文化服务体系的出发点和价值基础，提供基本文化服务，满足人民基本文化需求，是现代公共文化服务体系建设的基本任务”[5]。

尽管表述不同，但都强调了现代公共文化服务体系有别于传统文化事业体系的“开放
性”“现代性”特征。

现代公共文化服务体系的“现代性”主要体现在四大方面。

一是现代化的价值取向。

以培育和弘扬社会主义核心价值观为目标，着力塑造体现时代精神、有创造性、积极健康的公共文化，增强文化凝聚力，提升文化软实力。

二是现代化的治理理念。

把公共文化服务工作重点放在保障底线、筑牢基础和创设环境上来，加强制度建设、能力建设和平台建设，提供资金、人才、技术等方面的保障，让开放竞争的市场化手段在公共文化资源配置、服务供给上发挥更大的作用，调动全社会资源进入公共文化领域。

三是现代化的服务内容。

坚持以人民为中心的工作导向，立足发展阶段、地域差异和群众文化需求特点，提供引领时代发展、群众喜闻乐见的文化产品和多样化的文化内容。

四是现代化的服务方式。

促进文化与科技深度融合，广泛采用现代信息技术提升服务能力和水平，形成阵地服务、流动服务和数字服务有机结合的服务模式。

通过服务方式的变革，实现由被动接待向主动服务转变，由单纯阵地服务向全时空服务转变。

[6]这四个方面的“现代化”既体现了现代公共文化服务体系建设新的价值目标，也明确了发展的战略任务，是方向与方法的统一。

（三）推进现代公共文化服务体系建设的价值意义
现代公共文化服务体系与传统公共文化服务体系以及文化事业体系的差别在于，它是文化体制改革进入全面推进阶段以来的一种新的建设思路，伴随着文化体制改革的纵深推进，对国家文化发展具有重要的战略意义。

1.现代公共文化服务体系建设是国家基本公共服务体系的重要组成部分，是建设现代国家的文化支撑
基本公共服务，指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。

[7]建立基本公共服务体系的目标是保障不同区域之间、城乡之间、居民个人之间享受的基本公共服务水平一致，人民群众的生存权、发展权等基本人权得到保障。

[8]基本公共服务涵盖卫生、文化、社会保障等多个方面的内容。

其中，基本公共文化服务作为保障公民基本文化权益、提供基本文化服务的一个重要体系，是国家基本公共服务体系的重要组成部分，是建设现代国家的重要文化支撑。

2.现代公共文化服务体系建设体现了当前我国文化体制改革的基本方向
当前，我国文化体制改革进入全面深化改革的新阶段。

文化产业和公共文化服务体系成为概念和内涵边界清晰、目标明确的两大文化建设体系，也成为着力推动文化体制改革的两大抓手。

近年来，在政府的强力主导下，我国公共文化服务体系覆盖网络基本建成，同时也形成了以政府为主导的公共文化服务管理体制和机制。

这种体制和机制既蕴含了传统文化事业管
理体制的核心理念，又体现了现代政府职能转变的部分实践创新。

总体而言，仍是一种过渡形态的文化管理体制。

构建现代公共文化服务体系战略目标的提出，不仅要求实现我国公共文化服务体系建设内容本身的现代化，同时也要求文化管理体制机制的现代化，即实现文化管理体制由政府主导方式向服务型方式的转变。

这体现了当前我国文化体制改革的基本方向。

3.现代公共文化服务体系建设是完善国家文化治理体系、提升国家文化治理能力的需要“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”是在党的十八届三中全会上提出的我国全面深化改革的总目标，是建设富强民主文明的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴“中国梦”的重要基础。

在文化领域，国家治理体系和治理能力涵盖文化治理体系和文化治理能力两个方面。

要实现国家治理体系和治理能力的现代化，必须同时推进文化治理体系和治理能力的现代化，在国家宏观体制设计框架内，实现公共文化服务体系的公平正义、效率效益，提高公共文化服务效能的发展目标。

围绕这一目标，建立健全公共文化服务体系协调机制，完善政府公共文化服务采购机制，建立完善群众评价和反馈机制，整合公共文化服务项目，形成政府主导、社会广泛参与的体制机制，是构建现代公共文化服务体系的基本路径，同时也是文化治理体系的重要内容和文化治理能力现代化的体现。

二现代公共文化服务体系建设的基础：实践进展与基本成效
党的十六大以来，党和政府按照公益性、基本性、均等性和便利性的要求，坚持以政府为主导、以公共财政为支撑、以基层特别是农村为重点，大力推进公共文化服务体系建设，使覆盖城乡的公共文化服务体系框架基本建立，为现代公共文化服务体系建设奠立了良好基础。

（一）免费开放全面推进，群众文化需求得到有效满足
“十一五”以来，党中央、国务院高度重视免费开放工作。

2008年，中宣部、财政部、文化部、国家文物局联合下发《关于全国博物馆、纪念馆免费开放的通知》，规定全国各级文化文物部门归口管理的公共博物馆、纪念馆、全国爱国主义教育示范基地在2008年、2009年全部实行免费开放；继博物馆、纪念馆免费开放之后，2011年文化部会同财政部联合印发了《关于全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放的工作意见》，进一步推进美术馆、图书馆和文化馆（站）的免费开放工作，全面扩展免费开放的覆盖范围。

为确保免费开放工作的稳步推进，中央和地方财政不断加大对免费开放的投入力度。

从2013年开始，中央财政设置专项资金，用于支持文化主管部门归口管理的地市级和县级美
术馆、公共图书馆、文化馆以及乡镇综合文化站开展免费的基本公共文化服务活动，按照地市级每馆每年50万元、县级每馆每年20万元、乡镇综合文化站每站每年5万元的标准补助，东部、中部、西部地区分别按照基本补助标准的20%、50%和80%的比例安排补助资金。

据统计，2013全年中央财政共安排免费开放专项资金50.07亿元，比2009年增加了30.07亿元。

截至2012年底，全国15个省级美术馆均已全部向公众免费开放，3076个公共图书馆、2919个文化馆、34101个乡镇综合文化站均已实现无障碍、零门槛进入，公共空间、设施、场地全部免费开放，所提供的基本服务项目全部免费[9]，一个网络健全、覆盖城乡的公共文化设施免费开放网络基本形成，进一步推进了公共文化服务体系的建设与完善。

（二）公共文化设施建设快速推进，覆盖城乡的文化阵地基本建成
公共文化设施是公共文化活动的主要场所，是群众文化活动的重要平台。

“十一五”以来，国家高度重视公共文化设施的建设工作，不断加大对公共文化设施的投入力度，一大批门类齐全、特色鲜明的公共文化设施建成并投入使用。

一是乡镇综合文化站建设全面推进。

乡镇综合文化站是“十一五”期间全国范围内实施的最大规模文化设施建设项目，建设目标是实现“乡乡有综合文化站”，满足乡镇基层群众的文化需求。

2007年，中央安排1亿元补助全国533个乡镇综合文化站建设项目；2008年安排10亿元补助全国4876个乡镇综合文化站建设项目；2009年又安排10亿元补助全国6035个乡镇综合文化站建设项目；2010年中央下拨了最后一批建设资金18.20亿元，补助全国11187个乡镇综合文化站建设项目。

[10]截至2012年3月底，全国已完成乡镇综合文化站建设项目22443个，极大地改善了城乡文化基础设施分布不平衡的现状。

二是地市级公共文化设施建设全面推进。

2012年，文化部会同国家发改委、文物局印发《全国地市级公共文化设施建设规划》，推动地市级公共图书馆、文化馆和博物馆建设，拟对全国532个纳入项目储备库的地市级文化设施项目进行建设。

在投资安排上，以当地人民政府投资为主，中央对中西部地区予以适当补助。

三是大型文化体育设施建设成效显著。

“十一五”以来，大型文体设施数量逐年增加，完成投资规模不断扩张，占整个文化艺术投资的60%左右，其中国家级的大型文体项目主要有国家大剧院、国家图书馆二期、国家博物馆新馆，地方一级大型文体项目主要有湖北琴台大剧院、河南艺术中心、深圳保利剧院等。

国家图书馆是我国大型文体设施建设的代表之一，在2008年二期改建后面积扩展至25万平方米，居世界国家图书馆第三。

（三）公共文化服务示范区建设稳步推进，带动效益初步显现
公共文化服务体系示范区（项目）是近年来公共文化服务体系建设的重大工程。

2010年，文化部与财政部联合下发了《文化部、财政部关于开展国家公共文化服务体系示范区（项目）创建工作的通知》，拟创建一批公共文化服务体系示范区和示范项目，为“十二五”及以后的国家公共文化服务体系建设探索路径和积累经验。

2011年上半年，在中央和地方政府的共同推动下，创建工作拟定了第一批31个示范区和47个示范项目。

各级政府积极发挥自身主导性，在资金投入、设施建设、体制机制改革等方面重点推进，使当地公共文化服务体系实现了跨越式发展。

许多城市将重大公共文化设施项目列入了“十二五”规划，地方文化设施建设快速推进。

据统计，中央财政投入首批示范区的资金共3.05亿元，带动31个城市的财政资金超过100亿元，四川省成都市等部分创建示范区的城市2011年的文化投入比2010年翻了一番。

2013年9月，第一批31个创建示范区、45个创建示范项目通过评审验收，标志着以文化惠民为核心的公共文化服务体系建设迈上了一个新的台阶。

北京市朝阳区、湖南省长沙市等示范区[11]相继建成了“十五分钟城市公共文化服务圈”或“十分钟城市公共文化服务圈”，许多原未列入规划的重大公共文化设施项目也得以开工建设，推动公共文化设施建设取得跨越式发展，公共文化设施在总量和质量上得到大幅提升和改善。

（四）贫困地区公共文化服务体系建设成效卓著
贫困地区公共文化服务体系建设事关当地的文化事业与经济社会的发展，由于基础差、底子薄，贫困地区一直是我国公共文化服务体系建设的薄弱环节。

为保障贫困地区人民的基本文化权益，各级政府高度重视贫困地区公共文化服务体系建设，不断加大对贫困地区公共文化的投入力度，通过完善资金投入机制、加强人才队伍建设、开展文化扶贫工程等各种方式建立健全贫困地区公共文化服务体系发展的长效机制。

“十一五”以来，政府不断加大对贫困地区公共文化服务体系建设的经费投入。

2012年全国乡镇综合文化站支出11008万元用于对农村个人和家庭文化支出的补助，以切实改善贫困地区文化需求旺盛但消费不足的现状。

国家还设立了乡镇文化站内容建设专项资金，为农村和贫困地区公共文化设施建设提供资金保障。

与此同时，国家还通过政策激励、发达省份对口支援等方式进一步完善农村文化建设的资金投入机制，多渠道、多方面筹集资金，形成政府、社会、个人多元化的投入格局。

深入开展文化扶贫工程。

从“十一五”开始，国家开始启动文化扶贫工程，通过“万村书库”、电视扶贫、报刊下乡、儿童送戏等方式为贫困地区人民提供丰富多彩的文化活动。

“十二五”期间，国家加快推进文化扶贫工程的深入展开，2013年国家开始实施教育扶贫工程，旨在通过加强基础教育等措施，让连片特困地区的青少年接受现代文明教育，提高劳动者的职业技能，为贫困地区文化的繁荣和经济社会的发展培养具有创造力的生力军。

加强人才队伍建设。

人才队伍的欠缺是制约贫困地区公共文化服务体系建设的一大瓶颈，为了解决贫困地区从业人员与专业人才缺乏的问题，2010年中宣部下发了《关于加强地方县级和城乡基层宣传文化队伍建设的通知》，对基层公共文化机构的人员编制问题进行了明确规定，为贫困地区公共文化机构的人员配备和人才队伍建设提供了坚实的制度保障，对于提高贫困地区公共文化机构的服务能力与水平、推进公共文化服务体系的建设发挥了至关重要的作用。

三现代公共文化服务体系建设面临的问题
现代公共文化服务体系建设，既有良好建设基础的便利，但又面临突破固有模式、破解当前公共文化服务体系建设存在问题的现实难题。

（一）公共文化设施的使用效率不高，管理和服务水平不高
经过几年的发展，覆盖全国的公共文化服务设施网络基本建立起来，但一些建成的公共文化设施处于“空壳”状态，使用效率极低，没有体现公共文化设施的服务功能。

调研数据显示，经常去本村农家书屋、文化大院、文化信息资源共享工程服务点的农村居民分别为
2.7%、2.8%、1.1%，农村居民极少参与本村的公共文化活动。

[12]公共文化产品供给方面，以群众文化需求为导向的供给模式还未建立起来，供给方式单一，尚未形成不同层次、不同形式、不同风格的公共文化服务产品，还不能够满足本区群众、外来务工人员等不同群体的文化需求。

以“送文化下乡”为例，根据调查走访的情况，送电影和送戏是政府送文化下乡的主要内容，送电影占3
3.6%，送戏占20.3%，而农业技术培训、送书报、送体育文化器材、送信息资源网络、健身辅导、文艺辅导等活动都没有超过10%。

而其中电影和戏剧的内容大多题材固定、内容陈旧，不符合群众的口味。

另外，在文化品牌的培育方面，群众文化、时尚文化、民俗文化的品牌项目培育意识不强，缺少富有地方特色和民族特色的文化品牌。

（二）公共文化建设的区域不平衡突出，公共文化服务均等化程度较低
我国省份众多，地域面积大，各省发展水平参差不齐。

在文化快速发展的今天，东中西部各省市已表现出明显的梯度格局。

东部地区的北京、广东、上海、山东、江苏、浙江、福建等经济发达省市，以及中部的湖南、西部的四川和云南等文化资源丰富的地区，由于具有雄厚的财力支撑和文化资源要素优势，在文化发展中迅速取得了先发优势。

中部地区的湖北、山
西、河南，西部的陕西、重庆等省市，受经济发展水平和地域文化资源的限制处于第二梯队。

西部的甘肃、青海、宁夏、新疆、西藏等地区由于经济欠发达、资源要素缺乏，文化发展较为落后，位于第三梯队。

以县级基层公共图书馆为例，2011年公共图书馆总藏量东部为34920万册、中部为16856万册、西部为14806万册，东中西的比重分别为52.5%、25.3%、22.2%；2012年公共图书馆总藏量东部为39758万册、中部为19217万册、西部为16403万册，比重分别为52.7%、25.5%、21.8%。

[13]
（三）公共财政经费投入和保障机制不足，监督管理机制不健全
目前，全国文化支出占财政支出比重较低，财政保障不足。

从近年来全国、中央、地方文化的实际支出来看，文体传媒领域的实际支出在国家财政中的比重长期保持在1.7%～2.6%，与教育占比（13%～17%）、科学占比（3.5%～4.5%）相比，比重偏小，难以满足全国文化领域改革与发展的需要。

在投入结构上，城乡之间、区域之间文化投入不平衡。

以文化部的投入为例，2010年，全国文化事业费323.06亿元，其中农村投入116.41亿元，仅占36.0%；全国人均文化事业费24.11元，其中中部地区15.64元，仅相当于全国平均水平的64.9%，尽管西部地区人均文化事业费23.8元，高于中部地区，但仍低于全国平均水平。

2012年，东部地区人均文化事业费44.38元，中部地区21.26元，西部地区38.3元。

东部地区和西部地区文化事业费已经明显高于中部地区，形成了文化投入上的“中部塌陷”。

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同时，公共财政投入还存在缺乏监督管理机制的问题。

在公共文化服务体系建设初期，存在明显的重投入、轻评价、轻监督管理的现象。

经费的具体使用和管理也缺乏透明度，特别是基层文化单位经常出现资金被挪用和被扣除的情况，具体经费使用明细模糊，以致监督评估难以实现。

（四）公共文化服务体系建设社会动员力度不足，社会力量参与程度有限
公共文化是一种以共有共享为价值理念的文化形态[15]，公共文化面向的是全体社会公众。

因此，公共文化服务的主体也应该是多元的，政府并不是公共文化服务建设的唯一主体。

但是，在公共文化服务体系的建设过程中，政府对社会企业、社会团体的限制比较严格，无法调动社会力量的积极性。

例如，作为公益性文化单位的“四馆”，其主要收入来源是财政拨款。

被调研的博物馆（纪念馆）、图书馆、文化馆（群艺馆）、美术馆2012年度财政拨款在其总收入中所占比重分别达到92.9%、96.5%、72.2%和73%，而社会性资金在“四馆”收入来源中所占比例极其有限。

被调研的博物馆（纪念馆）、图书馆、文化馆（群艺馆）、美术馆2012年度接受企业赞助的经费仅占到各自总收入的0.008%、0.14%、1.3%和0%。

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四推进现代公共文化服务体系建设的政策建议
现代公共文化服务体系建设，必须在建设社会主义文化强国、全面深化文化体制改革的宏伟背景下进行整体设计和谋划，路径在于加强制度建设、优化财政保障机制、建立健全绩效评价机制、提供技术平台支撑、完善政府文化治理方式。

（一）加强政策法律体系建设，为公共文化服务体系建设提供制度保障
以法律形式确定国家发展公共文化的基本政策，明确政府、公益性文化单位、非营利性组织、社会企业、公众等的法律地位、权力和责任，为公共文化服务体系建设提供制度保障。

应该看到，当前关于公共文化服务创新与发展的法规还没有形成一个完整的体系，其机制改革的法规及条款更是薄弱环节。

首先，文化法律法规不健全，文化法律盲点较多，公共文化服务诸多方面无法可依。

其次，文化立法的层次较低，与社会主义市场经济发展的需求不相适应。

从当前的文化立法来看，多为部门的行政条例、管理条例以及地方性行政文件和规范文件，国家层面涉及文化方面的法律较少。

因此，加强政策法律体系建设势在必行、刻不容缓。

以立法的形式，将党中央关于公共文化建设的方针政策上升为国家意志，将各级政府部门发展公共文化的职责上升为法律，使得参与公共文化成为全社会共同的法律责任，有利于突破公共文化设施管理与运营的制度瓶颈。

只有在政策法律的高度对公共文化服务体系做出制度化、法制化的规约，现代公共文化服务体系建设才能取得长足的发展。

（二）强化政府公共文化服务职能，创新公共文化治理方式
明确政府和市场各自的角色是建构现代公共文化服务体系的重要前提，只有强化政府的公共文化服务职能，创新公共文化治理方式，才能更好、更全面、更系统地建构现代公共文化服务体系。

在政府职能方面，强化公共职能，提高政府的公共文化服务能力与水平。

当前，政府在公共文化管理上的越位与缺位、政府对公共文化服务领域的强势主导，既有利于公共文化服务体系的快速建成，但同时又存在对社会力量、社会资本的“挤出效应”。

因此，在现代公共文化服务体系建设过程中，要着重推进政府职能转变，发挥政府在政策引导、资金扶持方面的优势，形成一个政府主导、多方参与的公共文化治理模式。

在政府与市场关系层面，打破体制壁垒，构建多渠道的社会投入机制和多元的文化供给模式。

改变资金来源单一的现状就必须借助政府的引导，通过完善财政政策、信贷手段建立多渠道的社会资金投入机制，推动民间资本向公共文化服务方面合理流动。

我们要借鉴国外先。