成都统筹城乡发展的主要做法和特点

成都统筹城乡发展的主要做法和特点
转载日期：2012-7-17 23:50:00 来源：中国改革国际论坛
摘要：本文介绍了成都统筹城乡发展的基本进程，主要做法和特点。

文章指出，成都统筹城乡发展的实践是以统筹城乡一体化战略为总揽，推进“四位一体”科学发展；以城乡规划一体化为先导，规划管理向“全域成都”拓展；以三个集中为核心，联动推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化；以改革发展成果城乡共享为取向，促进城乡公共服务均衡化；以政策制度创新为抓手，充分发挥市场配置资源的基础性作用；以加强基层民主政治建设为保障，探索建立新型基层治理结构。

关键词：统筹城乡发展；全域成都；城乡共享；创新
统筹城乡经济社会发展，是我们党科学把握发展规律，从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会战略全局出发，针对工农、城乡发展不协调和二元结构严重制约经济社会发展的突出矛盾做出的重大决策。

成都是我国中西部地区特大型中心城市。

2003年以来，成都市以科学发展观为指导，开始了以城乡一体化破除城乡二元结构、以统筹城乡发展化解“三农”难题的创新实践，在深化城乡统筹管理体制和运行机制改革、构建城乡经济社会发展一体化新格局、探索城乡协调发展道路方面取得了重大突破和显著成效，形成了具有鲜明特色的发展道路。

一、成都统筹城乡发展的基本进程
成都市全域面积1.24万平方公里，城市建成区面积382.5平方公里，辖9个区、4个县级市和6个县，基本的行政格局是大城市带大郊区。

中心城区已经基本完成城市化，城郊大部分区域仍然是以农业生产为主的农村地区。

2003年农业人口占到总人口的63%，中心城区以外的郊区县（市）占有经济总量的60%。

既有数量众多的城镇群，也存在不少贫困山村，城乡经济社会发展状况差异明显，区域城市化进程面临巨大的压力和经济社会风险。

2003年10月，党的十六届三中全会中提出了科学发展观，要求全党全国按照“统筹城乡发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求推进各项事业的改革和发展。

10月22日，成都市在双流县召开了推进城乡一体化工作现场会，把城乡一体化正式作为全市的重大战略部署全面推进，揭开了统筹城乡发展序幕。

2004年2月，出台了《关于统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化的意见》，提出了统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化的指导思想、总体要求、主要任务和奋斗目标，成都统筹城乡发展实践全面展开。

2005年12月，成都市委全委会提出把推进城乡一体化作为成都经济社会发展总体战略的建议，次年被纳入了成都国民经济和社会发展“十一五”规划。

2005年以来，成都相继实施重大项目年、加快产业发展年、“三新”（实现工业新跨越，增创服务业新优势，开拓现代农业新局面）突破年等工作部署，有力地推进了城乡一体化战略的实施。

2007年6月，成都为全国统筹城乡综合配套改革试验区，为成都加快统筹城乡发展提供了重大的历
史机遇。

试验区建设在市委、市政府的领导下，坚持城乡统筹、“四位一体”（即经济建设、政治建设、文化建设和社会建设统筹推进）科学发展总体战略，大胆探索重点领域和关键环节的体制机制改革，加快推进城乡一体化，促进城乡经济社会协调发展。

一是健全完善领导体制和工作机制。

成立了试验区建设领导小组，组建了市统筹城乡工作委员会。

各区（市）县相应成立了试验区建设领导小组，组建了试验区建设工作机构。

二是制定一系列加快试验区建设的实施文件。

市委、市政府出台了《关于推进统筹城乡综合配套改革试验区建设的意见》、《关于深化城乡统筹开拓现代农业新局面的意见》等文件，明确了推进试验区建设的指导思想、总体要求、目标任务和工作重点。

组织编制了《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》，同时，组织相关部门编制了国土、劳动保障、金融、行政管理体制、基层民主政治建设、社会事业统筹发展等8个专项方案。

三是进一步完善统筹城乡规划。

按照“全域成都”的理念，进一步强化科学规划的龙头地位和基础作用，用规划统领全局，深化规划编制、执行、监督等管理体制改革，建立完善市、县、乡、村四级城乡一体的规划体系。

四是开展农村产权制度改革试点。

2008年初，成都市委、市政府出台《中共成都市委成都市政府关于加强耕地保护，进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》（试行），率先在全国开展了农村产权制度改革试点，使之成为深入推进统筹城乡综合配套改革，加快城乡协调发展的突破口。

六年的创新实践取得显著成绩：
--开创了城乡同发展共繁荣的良好局面。

从2002年到2009年，全市地区生产总值由1663.2亿元增加到4502.6；地方财政收入由181.9亿元增加到387.5亿元；农民人均纯收入由3377元增加到7129元；城乡收入差距扩大的趋势得到遏制，先后荣获“国家环境保护模范城市”、“国家节水型城市”、“国家园林城市”、“全国文明城市”等称号，实现了又好又快的持续发展。

据成都市统计局监测，2009年成都统筹城乡发展总体实现程度达71.7%，比2008年提高6.1个百分点，综合评价得分同比增长9.2%，已经进入城乡发展整体协调阶段[1]。

--形成了统筹城乡发展的科学思路。

成都市着力从城乡关系的全局和经济政治文化社会全面发展的宏观层面上探索统筹城乡发展问题，通过推进市场化改革，破除长期以来形成的体制障碍，建立适应科学发展要求的体制机制，依靠政府推动与市场力量的结合来形成城乡统筹发展的持续动力；同时，通过服务型政府建设和基层民主政治建设，提高政府协调城乡关系的能力，夯实科学发展的政治社会基础，从而确立了比较完整明晰的发展战略和切实可行的实施方法，形成了富有特色的科学发展路子，为深入推进综合配套改革和城乡协调发展奠定了良好的基础。

--找到了破解“三农”问题的治本之策。

成都市不仅把解决“三农”问题作为全市工作的重中之重，而且把城市与农村作为一个统一体，以理顺城乡关系、统筹城乡发展、推进城乡一体化的大思路来解决“三农”问题。

成都大力实施农村市场化改革和农村发展环境建设，六年来全市财政对“三农”的投入年年保持成倍以上的增长，投入力度之大、覆盖范围之广、受益群众之多，前所未有。

农民集中居住区的水、电、气、道路、通信等基础设施和就业、社保、上学、医疗等公共服务全面到位，农民的生活条件和居住环境得到改善。

统筹城乡科学发展的六年是农业发展最快、农民得实惠最多、农村变化最明显的六年。

--拓展了释放增长潜力的有效途径。

成都地处内陆人口稠密的川西平原，工业化势头强劲、城市化不断加速，需求潜力和市场容量巨大。

据成都市委政研室测算，1个农民向市民转变平均将新增3.3万元内需。

统筹城乡发展战略的实施激发了城乡各种要素和资源的流动与重组，加快了工业化和城市化进程，形成了新的消费需求和投资需求，产业结构进一步优化，经济社会环境协调发展，综合实力明显增强。

二、成都市统筹城乡综合配套改革的主要做法
概括地讲，成都统筹城乡发展实践是以科学发展观为指导，坚持解放思想、实事求是；以统筹城乡一体化战略为总揽，推进“四位一体”科学发展；以城乡规划一体化为先导，规划管理向“全域成都”拓展；以三个集中为核心，联动推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化；以改革发展成果城乡共享为取向，促进城乡公共服务均衡化；以政策制度创新为抓手，充分发挥市场配置资源的基础性作用；以加强基层民主政治建设为保障，探索建立新型基层治理结构。

（一）努力破除城乡二元结构，探索构建新型城乡关系和科学发展的体制机制
统筹城乡发展，核心是要从制度上建立起新型城乡关系。

成都市按照中央关于城乡经济社会发展一体化的总体部署，始终把构建新型城乡关系作为加快城乡全面现代化的战略选择，统筹推进“六个一体化”。

1．推进城乡规划一体化，初步建立了以科学规划引领城乡协调发展的体制机制
为改变过去重城市、轻农村的制度安排，强调以科学规划指导实践、依法行政，对城镇体系、产业布局以及基础设施整体考虑，推动各种资源集约节约和优化配置，生产要素向农村倾斜。

早在2003年，就按照城乡一盘棋和“全域成都”的理念对城乡进行统一规划，形成了城乡一体、配套衔接的规划体系和执行监督体系，实现了城乡规划编制、实施和监管满覆盖。

这一规划理念在灾后重建中得到充分实践，按照胡锦涛总书记“用统筹城乡发展的思路和办法推进灾后重建”的要求，将重建美好新家园与社会主义新农村建设结合起来，提出“发展性、多样性、相融性、共享性”的新农村规划原则，制定了相应技术标准。

依托这样的规划思路，一大批布局合理、配套齐全、特色鲜明的小城镇和农村新型社区逐渐成形，现代城市与现代农村和谐相融、历史文化与现代文明交相辉映的新型城乡形态正在从图景变为现实。

2．推进城乡产业发展一体化，初步建立了以“三化联动”推动发展方式转变的体制机制
围绕“三次产业互动、城乡经济相融”，联动推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化。

对各区（市）县产业发展进行规划定位和重新布局，实行“一区一主业”，努力构建以现代服务业和总部经济为核心、以高新技术产业为先导、以现代制造业和现代农业为基础的现代产业体系。

在全市范围优化资源配置，统筹安排项目、资金、资源，推动产业集中集约集群发展，促进产业由主要依靠二产带动向三次产业协同发展转变，由主要依靠增加物质消耗向科技进步和管理创新转变，服务业比重持续增加，三次产业比例关系调整为5.9:44.5:49.6。

产业互动发展带动了城镇发展，促进农民向城镇和农村新型社区集中，为土地适度规模经营和现代农业发展创造了条件，形成了“三化联动”的良性循环。

2004年以来，平均每年向城
镇转移农民近20万，综合城镇化率达到50.1%，这种生产生活方式的转变释放了大量需求，有力推动了扩大内需方针的落实。

几年来按照三次产业一体发展的思路，较好地避免了盲目发展、恶性竞争，使资源配置更加合理、环境更加友好，初步形成全域成都产业一体化。

3．推进城乡市场体制一体化，初步建立了城乡统一的市场体制
为解放和发展农村生产力，始终把改革创新作为农村发展的根本动力，稳妥推进以农村产权制度改革为核心的农村市场化改革，促进土地、劳动力、资本、技术等在城乡自由流动、优化配置。

从2008年初开始，全面推行了以“还权赋能”为核心，以建立现代农村产权制度为目标的改革。

对农村土地和房屋实施确权、登记和颁证；设立市县乡三级农村产权交易中心，推动农村产权规范有序流转；在全国率先创设耕地保护基金，已发放耕保基金11.7亿元，惠及113万户农户，确保了耕地总量不减少、粮食生产能力不下降，形成了用市场机制鼓励引导农民保护耕地的内在动力。

推动农村投融资体制改革，组建市县两级现代农业发展、小城镇建设和农业物流投资公司，成立5家村镇银行和12家小额贷款公司，形成了“政府引导、市场运作、渠道多元、机制健全”的投融资力量；制定农村产权抵押融资办法，引入农业担保和保险机制，增强了农业、农户抗风险能力和银行参与意愿，逐步破解了“钱从哪里来”的难题。

目前，全市90%以上农户参与了农村产权制度改革，今年将全面完成确权颁证和耕保基金发放工作。

已实现农村产权流转6.6万宗33.6亿元；各级投融资平台筹集236.9亿元。

农村市场化改革，促进了城乡统一的市场体制的形成，赋予了农民相对完整的市场主体地位，加快了土地规模化经营和农业现代化进程。

4．推进城乡基础设施一体化，初步建立了城乡基础设施共建联网、统筹推进的体制机制
以构建城乡一体、高效便捷的现代交通体系为目标，统筹规划、加快推进市域路网建设，率先在西部实现了县县通高速路、村村通水泥路，农村客运通村率达98%。

加快县城、区域中心镇和优先发展重点镇建设，增强了城镇产业集聚功能和带动周边农村的能力。

统筹规划并大力推进市政公用设施向乡村覆盖，加快实施城乡水电气供应以及污水、生活垃圾处理一体化。

城乡空间距离拉近、基础设施共享，为城市带动农村、城乡互动发展创造了条件。

5．推进城乡公共服务一体化，初步建立了城乡居民共创共享改革发展成果的体制机制
建立了涵盖城乡的就业实名制管理体系和就业服务网络，2009年农村劳动力向非农产业新增转移就业12.8万人，初步形成了城乡一体的劳动力市场；完善了面向农民的养老和医疗保险体系，率先在全国实现征地农民同城镇职工基本养老保险并轨，基本实现社会保险制度城乡全覆盖和相互衔接；实施了410所农村中小学、223个乡镇卫生院、2396个村卫生站标准化建设，推动城乡教师、医务人员互动交流，促进优质教育、卫生资源向农村倾斜；全面实施了广播电视“村村通”工程、信息网络“校校通”工程和乡镇文化活动中心建设，构建了覆盖城乡的文化设施网络。

通过这些努力，城乡基本公共服务均等化有效推进，初步形成了城乡社会事业均衡发展的可喜局面。

6．推进城乡管理体制一体化，初步建立了城乡一体的行政、财政和社会管理体制
打破城乡分治的行政管理格局，对规划、农业、交通、财政等30多部门进行归并调整，率先在全省实施乡镇区划调整和管理体制改革，撤并了30%的乡镇、47%的行政村，初步形成城乡一体的新型管理体制。

实施规范化服务型政府建设，便民和社会服务中心一直延伸到每个乡镇、村（社区）。

自2004年开始实行城乡户籍一元化管理，不断剥离各种社会福利与户籍的依附关系，加快了农民向城镇转移。

推动城市文明和社会管理向农村辐射，加快新型农民文明养成，促进了农村向新型社区管理方式转变。

建立财政支农稳定增长机制，2009年市县两级财政对“三农”投入192.3亿元，较2002年增长了26倍，6年累计投入594.8亿元。

创新城市支持农村机制，每年把城市土地较大部分收益用于支持农村；发挥政府投入启动社会投资的杠杆作用，吸引了大量社会资金参与农村建设。

通过这些举措，推动了原来注重服务城市的政府职能向农村有效延伸和覆盖。

（二）以“三个集中”为基本方法，加快推进城乡一体化
统筹推进“三个集中”，是成都市紧密结合成都人多地少、布局分散、资源紧缺的客观实际，探索总结的推进城乡经济社会一体化发展的基本方法。

这一方法，抓住了统筹城乡发展的“纲”，实现了城乡要素市场联动和发展方式转变，加快了城乡一体、统筹推进的新型城镇化步伐。

一是大力推进工业向集中发展区集中。

按照“一区一主业”的定位和工业集群发展规律，优化工业布局，将116个开发区整合为21个工业集中发展区，打造电子信息制造和软件、汽车、生物制药、食品、冶金建材、石化、航空航天以及鞋业、家具业等产业集群，避免“村村点火、户户冒烟”，有力推进了集中集约集群发展。

积极发展新能源、创意经济等新兴产业，力争打造新的经济增长点。

推行“全域成都”产业功能区规划和新的管理模式，在更大范围、更深层次加快优势产业集群发展和结构调整。

2009年全市工业集中度达70%，规模以上工业增加值增长21.5%。

二是鼓励引导农民向城镇和新型社区集中。

坚持走城乡一体统筹推进的新型城镇化道路，遵循“因地制宜、农民自愿、依法有偿、稳步推进”的原则，实施县城、重点镇和农村新型社区建设，妥善解决征地农民和进城务工农村劳动者就业、居住、户籍、子女教育等问题，推动农民转变生产生活方式。

规划了由1个特大中心城市、14个中等城市、30个小城市、156个小城镇和数千个农村新型社区构成的城乡体系，已累计建成农民集中居住区和农村新型社区630个（不包括灾后重建），面积2802.1万平方米，74.3万农民生活居住条件得到改善。

短短几年，新型城镇化的效果在很多地区得到较好体现，一些纯农业落后镇一举成为现代小城镇。

比如郫县安德镇，城镇建成区面积由2004年的0.65平方公里扩大到4.2平方公里，城镇人口由0.8万人增加到2.5万人，城镇化率由22.8%提高到65%。

三是积极推动土地向适度规模经营集中。

坚持以稳定农村家庭承包经营为基础，按照依法、自愿、有偿的原则，稳步推进土地向农业龙头企业、农村集体经济组织、农民专业合作经济组织和种植大户集中，着力提高农业生产经营组织化程度，奠定现代农业发展基础。

加快100万头生猪和400万亩粮食丰产示范工程等基地建设，大力发展优质粮油、生猪、茶叶、花卉、蔬菜、水果等十大特色优势产业，土地规模经营总面积195.6万亩，占农村流转土地总面积的68.5%，农业增加值由2002年的125.5亿元增加到
2009年的267.8亿元，翻了一番多。

同时，有效带动了农民持续增收，2009年全市农民人均纯收入达到7010元，比2002年增长107.6%。

（三）实施农村“四大基础工程”，夯实农业农村发展基础
为稳定和完善党在农村的基本政策，使改革发展的成果惠及广大农村特别是偏远农村地区，按照统筹城乡发展的思路，这几年组织实施了农村土地综合整治、农村产权制度改革、村级公共服务和社会管理改革、农村新型基层治理机制建设“四大基础工程”。

1．积极开展农村土地综合整治，加快社会主义新农村建设
在土地整理和增减挂钩试点的基础上，在国土资源部和四川省委、省政府支持下，从试验区建设的实际出发，充分借鉴灾后重建中形成的新农村规划“四性”原则，在广大农村地区整体规划推进田、水、路、林、村综合整治，拟用五年时间彻底改变农村面貌，新增耕地30万亩，使300多万农村居民逐步实现城镇化。

土地级差收益返还用于改善农村生产生活条件，并努力实现“两增两减”，即增加耕地、增加城市绿地，减少城乡建设用地、减少征地规模。

这既是充分释放农村消费需求、有力扩大内需的重要途径，同时也增加了农民财产性收入，提升了农民生产生活条件，有效遏制城乡居民收入差距扩大。

2．以农村产权制度改革为突破口，探索城乡生产要素自由流动新机制
2008年3月，成都在全国率先开展了农村产权制度改革试点，在坚持农村基本经营制度，保护农民利益的基础上，积极探索耕地保护和土地节约集约利用的新机制，建立集约化、规范化、市场化的土地利用制度，为农村土地资源资本化创造条件，为农业发展、农村繁荣、农民增收提供基础。

一是创新耕地保护机制，建立了耕地分级保护制度，设立耕地保护基金用于提高耕地生产能力和对承担耕地保护责任的农民的养老保险补贴。

二是开展农村宅基地使用权、房屋所有权、集体建设用地使用权、农村土地承包经营权和林权的确权颁证，将于2010年8月底全部完成。

三是搭建多种形式的农村产权流转平台，健全土地承包经营权流转市场，探索组建农村土地承包经营权股份合作社等农村新型集体经济组织。

2008年10月，成都农村产权交易所正式挂牌运营，成为全国第一家农村产权交易机构。

通过推进农村重点领域、关键环节的体制机制改革，有效增强了农村的发展活力。

3．扎实推进村级公共服务和社会管理改革，努力实现城乡基本公共服务均等化
出台了《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见》，第一次把村级公共事务分成59项，构建了一套适应农民生产生活方式转变要求、城乡统筹的基本公共服务和社会管理标准体系；第一次把村级公共服务和社会管理经费纳入财政预算，按每个村年均不少于20万元拨付，形成了保障有力、满足运转需要的公共财政投入机制；第一次明确了办理村级事务的方法，即不但要“有钱办事”，而且要“民主议事”，每笔钱怎么花必须由群众民主议决，有力促进了基层民主。

目前农村新型社区，“八室”（警务室、阅览室、调解室）“二站”（社区服务和社会保障站、医疗计生服务站）等功能齐全，教
育、卫生、文体、商业、市政等设施完备，即使在偏远农村地区也能享受到持续的财政投入和一致的公共服务。

这些工作深受群众拥护和欢迎。

4．积极推进基层民主政治建设，构建党领导下充满活力的农村基层治理机制
在全市推行了以基层党组织书记公推直选、开放“三会”、社会评价干部为主要内容的基层民主政治建设，初步形成了以群众满意为价值取向、对上负责与对下负责相结合、促进干部队伍建设的长效机制，让干部真正置身于群众之中，置于群众监督之下。

目前，乡镇党委书记出缺一律公推直选，村（社区）党组织书记全部公推直选，并形成一套配套制度。

以巩固党在农村的执政基础为目标，加强农村“两委”建设，构建在村（社区）党组织领导下，以村民自治为核心、社会组织广泛参与的新型村级治理机制。

推行村民议事会制度，维护和保障群众的各项民主权利，让农民在参与发展和管理中发挥作用。

实践证明，这些探索在广大农村取得了很好效果，农村基层基础工作得到有效加强。

三、成都统筹城乡发展实践的特点
成都实践是贯彻落实科学发展观的产物，是我国进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会协调发展新时期涌现的有示范意义的实践模式，具有以下特点：。

第一，确立全局理念和宏观视野，将统筹城乡发展作为系统工程全面持续推进。

成都城乡一体化实践是涵盖经济政治文化和社会的全面系统的改革。

成都市委把统筹城乡发展作为一项系统工程，着力统筹城乡规划、产业布局、基础设施建设、就业和社会保障以及各项社会事业发展，同时，通过大力推进行政管理体制改革和基层民主政治建设，为统筹城乡发展提供坚实的社会政治保障。

这就使成都的城乡一体化在经济政治文化社会等众多领域全面展开，以全方位多方面的密切配合与协同推进，呈现出全面性和系统性的特征，促进了城乡同发展共繁荣。

成都的实践表明，统筹城乡发展的核心是解决“三农”问题，但不能就“三农”说“三农”，不能把眼光局限在农业领域和农村区域，而必须从城乡互通互融的整体和经济社会的全局上来思考和把握统筹城乡发展的路径选择，既要支持农业、关注农村、帮助农民，更要以科学的理念和广阔的视野，立足于通过综合配套改革和经济社会全面发展来改善和理顺城乡关系，促进城乡协调发展。

第二，以深化改革为基本动力，以关键领域的突破促进整体发展。

成都城乡一体化实践把改革同发展紧密结合起来，以深化改革推动统筹发展。

城乡一体化以“三个集中”为基本方法和核心路径，通过对资源的空间重整，激活城乡要素，突破城乡二元的旧格局。

围绕“三个集中”，城乡一体化着眼于深化体制改革，除旧布新，以初步建立城乡一体的经济社会发展管理体制和运行机制为目标，突出建立和完善城乡基本统一的社会保障制度、新型户籍管理制度、农村土地管理和使用制度、公共财政城乡合理分配制度，落实了一系列举措，迈出了坚实的步伐，由此推动成都城乡面貌的明显变化，实现又好又快的发展。

成都的实践表明，统筹城乡发展不是简单地增加对农村和农业的投入，而是要着眼于通过深化体制改革，着力打破城乡分割的二元结构，在新型城乡关系的框架下构建合理配置全社会资源的体制和机制，这是统筹城乡、科学发展最主要的抓手和最有力的杠杆。